高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)107年度訴字第44號

• 裁判案由: 農業發展條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 107 年 05 月 31 日

高雄高等行政法院判決
107年度訴字第44號
民國107年5月15日辯論終結原 告　米迦勒農業股份有限公司
代　表　人　郭鼎峯
訴訟代理人　莊美貴　律師
複 代理 人 劉展光　律師
被 告　臺南市政府
代　表　人　李孟諺
訴訟代理人　許雅芬　律師
複 代理 人 鄭婷婷　律師
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國106年12月7日農訴字第1060725416號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
原告於民國103年4月9日向被告申請在臺南市○○區○○○
段0000○0○號土地（下稱系爭土地）設置農作產銷設施「菇
類栽培場」之容許使用，經被告審查符合規定，乃依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第5條規定，核發103年5月20日府農務字第1030460710
號農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱系爭同意書）在案，並於該同意書載明「未依核定計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可」等語。後來被告於106年6月22日派員會同相關單位及訴外人環群能源股份有限公司（下稱環群公司）之受託人溫一鳴赴現場辦理會勘，發現現況7座菇類栽
培場以太陽能板作設施頂蓋，且未搭配栽培菇類所需的通風扇、抽風扇及灑水系統設施等，與原核定的構造種類未符，又場內無種植黑木耳，亦與核定的經營計畫未符。被告認原告未依原核定的計畫內容使用，違反容許使用審查辦法第33條第1項規定，乃依同條第2項規定，以106年7月17日府農務字第1060708620號函廢止系爭同意書。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
1.原告於收受被告核發之系爭同意書後，即開始在系爭土地上依原核定計畫進行菇類栽培場之建置，於菇類栽培場建置過程中，適逢政府推動農業綠能政策，遂依規定向政府機關提出申請，並獲得經濟部能源局104年3月17日能技字第10404006310號函核准於系爭土地上之菇類栽培場屋頂
設置太陽光電發電設備，上開經濟部核准之函文亦有送達被告及其所屬農業局。但是原告因於菇類栽培場之主體結構建置過程已投入大筆資金，因此於太陽光電發電設備建置過程中出現資金周轉困難，且積欠樂士股份有限公司（下稱樂士公司）工程款，原告為避免因未能於經濟部能源局所規定之時程內完成而造成慘重之損失，因此決定先完成太陽光電發電設備之建置，暫緩菇類栽培場其餘設備之建置，正當原告四處向人籌借資金時，環群公司經評估後應允出借資金給原告償還積欠樂士公司之工程款，該菇類栽培場屋頂設置太陽光電發電設備終於如期完成，並完成設備登記。後來原告為能順利完成菇類栽培場之建置，乃與環群公司商議將建置完成之太陽光電發電設備讓與環群公司以抵償積欠之債務，並再向環群公司籌借菇類栽培場其他設備建置之所需用之資金，雙方達成合意後，原告即向經濟部能源局申請辦理太陽光電發電設備移轉，此部分設備移轉亦已經經濟部能源局106年3月20日能技字第10604005340號函同意辦理。此即被告所屬人員於106年6月22
日前往現場會勘時尚有部分通風扇、抽風扇設備未建置完整之原因。環群公司於太陽光電發電設備移轉確定後，已依約定再出借資金給原告，原告於資金到位後亦已依原核定計畫建置完成被告所核定之菇類栽培場之相關設施，原告並非故意不依原核定計畫建置菇類栽培場，而係因建置過程中資金周轉有困難，然於資金到位後已依原核定計畫建置完成菇類栽培場之設施，被告未予詳查，僅以一次會勘結果即遽認原告違規，亦未予原告有輔導改善之機會，即逕為廢止系爭同意書之處分，確有違誤。
2.被告以原告係以太陽能板作為菇類栽培場之頂蓋，指陳原告建置之菇類栽培場與核定材料不符，並執為廢止系爭同意書之理由，確有違誤。依原證4所附相片明顯可見原告
所建造之菇類栽培場之樑、柱、屋頂支架確實均是以鋼鐵所建造，與系爭同意書上所載並無不符之處。又觀被告103年5月20日核發之系爭同意書，僅記載「設施細目名稱：菇類栽培場」、「構造種類：鋼鐵造」等內容，並未有就頂蓋材料為特別之記載，亦即系爭同意書並未就屋頂之材料為記載，更未有不得以太陽能板為頂蓋之限制，故被告以頂蓋是太陽能板與核定材料不符為由廢止系爭同意書，確有違誤。
3.細觀系爭同意書上就「設施種類」等項均有明確之記載，並於附註欄內記載申請建築執照的期限，惟並未就菇類栽培場應於何時完成建置、應於何時開始農業生產使用之時程加以規範，故縱有被告所認定106年6月22日前往會勘時尚有通風扇、抽風扇、灑水系統設施尚未完成之事實，亦應先命限期改善，始為適法之行政程序作為，惟被告竟未予限期改善之機會，即逕認原告未依核定計畫使用，逕為廢止系爭同意書之處分，則原處分、訴願決定確有違法。4.近年來，被告對於發現違反容許使用審查辦法而與原核定容許使用內容不符之個案，均先給予數個月的改善期間，甚至於仍有改善可能之情形下，給予延長改善期間，對於屆期仍不改善者，才依容許使用審查辦法第33條規定作成廢止許可之行政處分，此有鈞院106年度訴字第94號、106年度訴字第122號、106年度訴字第276號判決及臺中高等
行政法院106年度訴字第357號判決可憑。惟就本件原告菇類栽培場之情形，被告於106年6月22日前往現場會勘後，並未給予原告必要且合理的改善期間，即逕為廢止系爭同意書之行政處分，明顯與被告近年來對於違反容許使用審查辦法第33條規定之相同事件所為之行政作為有所不同，被告明顯對於本質上相同之事件並未作相同處理，原處分及訴願決定明顯違反行政程序法上之平等原則及行政自我拘束原則，更與行政程序法第6條、第8條規定及最高行政法院93年判字第1392號判例意旨有違，則原處分及訴願決定確有違法。
5.依原告103年4月9日申請農業用地作農作產銷設施容許使
用計畫書記載：「參、生產計畫：1.作物種類：黑木耳。2.生產週期：……8月～隔年1月（秋天、冬天）黑木耳培養菌＆採收。」之內容，可見原核定之生產計畫為黑木耳，而黑木耳之栽培期係自每年的8月方才開始，然被告派
員會勘之日期係106年6月22日，可見被告派員會勘時並非黑木耳之栽培期，因此菇類栽培場內當然無種植黑木耳，故被告以106年6月22日會勘時無種植黑木耳而遽認原告違規，卻忽略黑木耳之栽培期係從每年的8月才開始，原處
分及訴願決定所為之事實認定確屬有誤。
6.原告確實依系爭同意書核定內容建置菇類栽培場，並已在菇類栽培場內種植菇類，原告以太陽能板作為菇類栽培場之頂蓋，係為配合政府維護農地使用，與支持政府所推動陽光綠能計畫併行不悖，原告向政府機關申請於菇類栽培場屋頂設置再生能源設備，並獲得經濟部能源局104年3月17日能技字第10404006310號函核准，被告於收受上開經
濟部能源局函文後，並未為反對之表示，原告始進行再生能源設備之建置，足證原告對被告容許於系爭土地上之菇類栽培場搭建再生能源發電設備之行為已產生信賴，且原告無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，而
被告於原告建置完成後才又指摘原告違法，被告所為廢止系爭同意書之舉顯然對政府大力推動之能源政策等公共利益有重大危害，亦違背信賴保護原則，故原處分及訴願決定確實違背行政程序法第117條之規定。
7.按容許使用審查辦法第33條第2項規定取得農業設施容許
使用者，未依核定計畫內容使用者，原核定機關「得」廢止其許可，並非「應」廢止其許可，故原核定機關在廢止許可時，依法必須衡量原核准使用之農業設施及使用之狀況與情節、原告可否繼續原使用計畫、廢止原許可是否有助於行政目的之達成、所採取廢止原許可使用所造成之損害與欲達成之利益是否有失均衡、於廢止原許可與通知原告改善間何者對原告權益損害最少，原核定機關若未就該等於人民有利與不利之情形一律注意，即屬違法、恣意裁量，當然違背法令。故被告未命原告限期改善即廢止系爭同意書，顯然違背行政程序法第7條、第9條、第10條及農業發展條例第1條之規定。
8.被告雖廢止系爭同意書，但仍認本件有改善之可能，並進行輔導改善計畫，此有被告107年1月23日府經能字第1070130304號函及同年3月21日府經能字第1070341572號函可
參，足證被告經審慎評估後仍認本件有其改善之可能性及必要性，目前業已進行專案輔導，並令原告應於107年8月27日以前配合政府指示改善，以兼顧再生能源之發展及農地農用政策之落實，亦有被告107年4月25日府經能字第1070447251號函及專案輔導現場訪視意見表為憑。則被告既已對原告進行輔導計畫，並限期改善，顯見被告於前所為廢止系爭同意書之處分確有未當。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
1.原告並未依核定之經營計畫使用農業用地及農業設施，被告自得按容許使用審查辦法第33條第2項作成系爭廢止處
分。被告就系爭土地，曾於103年5月20日核發系爭同意書予原告，原告自應依核定計畫（涵蓋系爭經營計畫內容）使用農業用地及農業設施。被告於106年6月22日前往系爭土地現場勘查時，發現原告至系爭同意書核發後逾3年，
仍未遵循系爭經營計畫種植黑木耳，亦無系爭經營計畫所載「於2月至7月間用試管培養原菌種黑木耳」之情事。原告並未依系爭同意書核定之經營計畫，種植黑木耳，違反核定計畫內容。
2.系爭同意書所核定之菇類栽培場，構造種類為「鋼鐵造」，且原告於系爭經營計畫上之「柒、設施建造方式」，亦載明「建造結構：鋼鐵造。搭配通風扇和抽風扇及灑水系統設施。」等語，亦無任何關於太陽能板之記載。惟觀諸被告於106年6月22日之會勘紀錄，足徵原告逕以「太陽能板」作為系爭菇類栽培場之頂蓋，與系爭同意書上所載之「鋼鐵造」顯非屬同一搭建材料。是以，太陽能板並非被告所同意之系爭菇類栽培場構造種類，原告洵已違反系爭同意書之核定內容。被告以此為系爭廢止處分作成之理由之一，自屬有據。
3.原告又執經濟部能源局104年3月17日能技字第10404006310號函，陳稱經濟部能源局亦有寄發同意函副本予被告及
其所屬農業局，然被告並未提出反對意見，故原告所為確實符合農地農用之原則並經被告許可。惟揆諸上述經濟部能源局函文，其上載有：「說明……四、本案注意事項如下：……（六）本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽光電發電設備將失所附麗，……。」等語。由是以觀，經濟部亦強調申請再生能源發電設備同意備案之人應自行注意不得違反農業設施容許使用之相關規範。
4.被告之所以作成系爭廢止處分，實係基於以下之理由：⑴原告未確實依核定計畫就系爭菇類栽培場為農業使用、完全未依計畫栽培黑木耳或為相關準備。⑵原告係「直接」以太陽能板為設施頂蓋，而無依核定計畫以「鋼鐵造」為設施構造。且太陽能板並非被告所同意之系爭菇類栽培場構造種類。換言之，原告設置太陽能板之方式，甚至並非僅係附屬於農業設施上，而係逕作為建築構造之一部。被告作成系爭廢止處分之理由，並非針對於「系爭菇類栽培場是否附屬綠能設施」，而係因「原告嚴重違反系爭同意書及核定計畫內容」。是原告有關此部分之主張，顯係就系爭廢止處分作成之原因有所誤會、混淆。
5.被告所核發之系爭同意書，其上即載明：「請依核定計畫內容使用。未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止許可，並依法處理。」是以，原告應得預見若其未依核定計畫內容使用系爭土地及農業設施，則系爭同意書可能將遭被告廢止。且按容許使用審查辦法第33條第2項，被告本即
有得直接廢止系爭同意書之裁量權限。系爭同意書係於103年5月20日核發，惟原告遲至被告於106年6月22日到場會勘時，仍全無種植黑木耳之準備，亦未設置必要之培育設施（通風、灑水設備等），卻已於系爭土地上設置太陽能板，顯未依照核定計畫內容使用系爭土地及農業設施。原告既係嚴重違反原核定計畫內容使用系爭土地及農業設施，而未確實經營農業，僅於系爭土地上直接設置太陽能板，行變更土地農用現狀之實。就此情形被告自得依容許使用審查辦法第33條第2項之規定，依其違規情狀、程度，
依職權裁量「直接廢止」系爭同意書，並無違反行政程序法第7條、第9條、第10條規定之情。
6.原告所填之調查表業已載明：「註：1.廢止容許之案場將依106年6月28日修正發布『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』規定予以輔導改善，並重新取得農業設施容許使用同意。」等語，顯見輔導改善乙事並未改變「被告經依職權裁量後，認為應廢止系爭同意書」之前提。即系爭同意書既係因原告嚴重違規而業經廢止，則後來被告縱受理原告請求被告輔導其重新取得農業設施容許使用同意之申請，亦不能藉此認定被告於作成系爭廢止處分時有程序上或實體上之瑕疵，此顯分屬二事。
7.原告應依原核定計畫內容使用系爭土地及農業設施，但是被告於106年6月22日到場會勘時，系爭菇類栽培場之頂蓋係直接以太陽能板搭建，且完全無種植黑木耳之準備，亦無設置必要之培育設施，顯見原告興建、利用系爭農業設施之方式有悖於農地農用之要求。況且自原告之起訴狀觀之，益徵相較於設置培育黑木耳之必要設施，原告更優先設置太陽能板屋頂，經濟部能源局僅係就再生能源發電設備之模組種類、型號、規格及數量、總裝置容量、電號等為審查，並作成相關行政處分；經濟部能源局於作成相關行政處分時，並無就「附屬綠能設施是否結合農業經營」等情予以審認，故原告縱取得經濟部能源局之設備登記文件，亦不足以證明系爭菇類栽培場設置之太陽能板有何結合農業經營之處。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）原告在系爭土地設置農作產銷設施「菇類栽培場」的屋頂設置太陽能板等太陽光電發電設備，與原核定的構造種類及經營計畫是否相符？被告是否可以廢止系爭同意書？
（二）原告在系爭土地設置「菇類栽培場」的屋頂裝設太陽能板等太陽光電發電設備，經經濟部能源局以104年3月17日能技字第10404006310號函，同意備案，原告是否可以主張
以上述函為信賴基礎，依據信賴保護原則，被告不可以廢止系爭同意書？
（三）被告是否應先命原告限期改善，逾期未改善，才能廢止系爭同意書？
（四）原告於106年3月20日將上述太陽光電發電設備移轉給環群公司，系爭同意書經被告廢止後，經濟部能源局同意環群公司限期改善，及被告事後對環群公司給予輔導，是否可以免除原告沒有依原核定之計畫內容使用的責任。
五、本院的判斷︰
（一）前提事實︰
原告於103年4月9日向被告申請在系爭土地設置農作產銷
設施「菇類栽培場」之容許使用，經被告審查符合規定，乃依容許使用審查辦法第5條規定，核發系爭同意書在案
；後來被告於106年6月22日派員會同相關單位及訴外人環群公司之受託人溫一鳴赴現場辦理會勘，發現現況7座菇
類栽培場以太陽能板作設施頂蓋，且未搭配栽培菇類所需通風扇、抽風扇及灑水系統設施等設備，與原核定的構造種類不符，又場內無種植黑木耳，亦與核定的經營計畫不符，被告認原告未依原核定之計畫內容使用，違反容許使用審查辦法第33條第1項規定，乃依同條第2項規定，以106年7月17日府農務字第1060708620號函廢止系爭同意書等情況，此有原告103年4月9日申請書（本院卷第63-71頁）、被告103年5月20日府農務字第1030460710號函、系爭同意書（本院卷第75-79頁）、被告106年6月22日會勘紀錄
、現場照片（本院卷第177-181頁）及106年7月17日府農
務字第1060708620號函（本院卷第27-28頁）等附卷可以
證明。
（二）原告在系爭土地設置農作產銷設施「菇類栽培場」的屋頂裝設太陽能板等太陽光電發電設備，沒有從事菇類栽培農作，與原核定的構造種類及經營計畫不符，被告自可以廢止系爭同意書。
1.應適用的法令︰
容許使用審查辦法第33條第1項、第2項：「（第1項）依
本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。……。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取
得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。……。」
2.得心證的理由：
⑴原告於103年4月9日向被告申請在系爭土地設置農作產銷
設施「菇類栽培場」之容許使用，其申請容許使用計畫書載明：「生產計畫：1.作物種植：黑木耳。2.生產週期：2～7月（春天、夏天）用試管培養原菌種黑木耳。8月～
隔年1月（秋天、冬天）黑木耳培養菌＆採收。3.預估產
量：年產量10噸。」、「建造結構：鋼鐵造。搭配通風扇和抽風扇及灑水系統設施。」等語，此有申請容許使用計畫書附卷（本院卷第61頁）足以證明。而被告於106年6月22日派員到系爭土地會勘結果，發現現況7座菇類栽培場
以太陽能板作設施頂蓋，且未搭配通風扇、抽風扇及灑水系統設施，與原核定的構造種類不符，又場內無種植黑木耳，亦與核定的經營計畫不符等情況，此有被告會勘紀錄及現場照片等附卷（本院卷第177-181頁）可以證明。所
以被告認原告未依原核定的計畫內容使用，違反容許使用審查辦法第33條第1項規定，乃依同條第2項規定，以106
年7月17日府農務字第1060708620號函廢止系爭同意書，
依法並無不合。
⑵原告雖主張其因於菇類栽培場之主體結構建置過程已投入大筆資金，因此於太陽光電發電設備建置過程中出現資金周轉困難，原告為避免因不能於經濟部能源局所規定之時程內完成太陽光電發電設備，而造成慘重之損失，因此決定先完成太陽光電發電設備之建置，暫緩菇類栽培場其餘設備之建置等語。但是，由原告建置菇類栽培場及太陽光電發電設備的過程觀察，被告於103年5月20日核發系爭同意書給原告，原告若有心經營菇類栽培，本應積極籌建菇類栽培場，然而原告卻不思儘快完成菇類栽培場，反而再向經濟部能源局申請再生能源發電設備同意備案，經該局於104年3月17日同意備案，並於同年5月8日與經營電力網的電業簽約，再於105年5月10日與電業併聯簽約，此有被告103年5月20日府農務字第1030460710號函、系爭同意書（本院卷第75-79頁）、經濟部能源局104年3月17日能技
字第10404006310號函及105年10月14日能技字第10504031630號函等附卷（本院卷95-105頁）足以證明。再由被告
106年6月22日到系爭土地會勘結果及現場照片觀察，原告在系爭土地上設置所謂的「菇類栽培場」，實際上是太陽光電發電設備，現場既沒有栽培菇類的通風扇、抽風扇及灑水系統等設備，也沒有用試管培養原菌種黑木耳的情況，更沒有曾經栽培菇類並經採收後所殘留的痕跡。綜合以上情況，原告於103年5月20日經被告核發系爭同意書到106年6月22日被告會勘時為止，已超過3年時間，仍然未從
事農業活動菇類栽培，且沒有建置栽培菇類的設備，卻於105年5月10日與經營電力網的電業併聯開始太陽能發電，足以認定原告是假藉經營「菇類栽培場」的名義，以掩飾其在農地上建置太陽光電發電設備，所以原告主張會勘時不是黑木耳的栽培期，所以現場沒有栽種黑木耳，及因資金周轉困難，所以暫緩菇類栽培場其餘設備之建置等語，是為推卸責任之說詞，不可採信。
⑶原告於訴願時提出的現場照片（訴願卷第3-7頁），顯示
其合作廠商福興菌場培養菌種，及系爭土地建置「菇類栽培場」的情況。但是，上述照片明顯是在106年6月22日被告會勘後所拍攝，且由現場只加裝黑網、水龍頭及通風扇，並沒有經營「菇類栽培場」所需的抽風扇及灑水系統等設施觀之，足以認定上述照片只是原告事後為應付行政爭訟程序所拍攝，實際上原告仍然沒有要在系爭土地上經營「菇類栽培場」的意思；後來原告於本件訴訟中，又提出改善照片（本院卷第121頁），證明其已設置抽風扇及灑
水系統，且菇包（太空包）也已經進場。然而縱使原告事後已有建置「菇類栽培場」的情況，仍對其原來沒有從事農作，經被告廢止系爭同意書的結果不生影響，所以上述照片並無法為原告有利之認定。
（三）原告在系爭土地設置「菇類栽培場」的屋頂裝設太陽能板等太陽光電發電設備，雖然經過經濟部能源局以104年3月17日能技字第10404006310號函，同意備案，但是該函不
足以作為原告在上述農作產銷設施設置太陽光電發電設備的信賴基礎，所以原告不能主張依據信賴保護原則，被告不可以廢止系爭同意書。
1.應適用的法令︰
再生能源發電設備設置管理辦法第12條第2項第1款：「再生能源發電設備有下列情形之一者，中央主管機關得廢止再生能源發電設備之同意備案或設備登記：一、再生能源發電設備設置情形與再生能源發電設備同意備案登記事項不符或違反其他法令規定。」
2.得心證的理由：
被告以103年5月20日府農務字第1030460710號函核發系爭同意書時，在上述函說明二即載明：「請確依核定計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠及其他非農業使用。如有違規使用，原核定機關得廢止許可並依區域計畫法相關規定辦理，……。」等語（本院卷第75頁）；經濟部能源局104年3月17日能技字第10404006310號函，就原告申請再
生能源發電設備同意備案，該函說明四第6款載明：「本
案注意事項如下：……（六）本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽光電發電設備將失所附麗，本局依本辦法第12條規定辦理。」等語（本院卷第99頁）。所以從上述函的內容可以知道，原告須確實依照系爭同意書核定的計畫內容使用，否則被告可以廢止該同意書；本件農業設施如經被告依法廢止容許使用同意，經濟部能源局也可以依據再生能源發電設備設置管理辦法第12條第2項第1款規定，廢止再生能源發電設備之同意備案。也就是說，太陽光電發電設備既然是屬於農業設施的附屬設置綠能設施，因此該附屬設施只能在不影響農業設施用途及結合農業經營使用之前提下，才可以設置。所以原告既然沒有依照系爭同意書的核准內容建置「菇類栽培場」，並且栽種黑木耳，作農業使用，而且在上述被告函及經濟部能源局函中已經說明請原告要依核定計畫內容使用，否則被告可以廢止系爭同意書，經濟部能源局也可以廢止再生能源發電設備之同意備案。因此，原告主張其因信賴經濟部能源局104年3月17日能技字第10404006310號函，才會在上述農作產銷設施設置太陽
光電發電設備，依據信賴保護原則，被告不可以廢止系爭同意書等語，不足採信。
（四）被告沒有先命原告限期改善，就廢止系爭同意書，並沒有違法。
得心證的理由：
原告主張系爭同意書附註欄內只有記載申請建築執照的期限，但是並沒有就菇類栽培場應於何時完成建置、應於何時開始農業生產使用之時程加以規範，所以縱使被告認定106年6月22日前往現場會勘時尚有通風扇、抽風扇、灑水系統設施尚未完成之事實，亦應先命限期改善，才是適法的行政程序作為，然而被告竟未予限期改善的機會，就認定原告未依核定計畫使用，逕為廢止系爭同意書之處分，原處分、訴願決定確有違法等語。然而依據上述容許使用審查辦法第33條第1項前段規定：「依本辦法取得農業用
地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。」同條第2項
前段規定：「直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。」從上述法條規定內容可以知道，取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可；足見原核定機關仍得視實際違規情節是否重大，以之作為裁量是否逕行廢止容許使用同意的依據，然而該法條並沒有規定，原核定機關須先定期命改善，逾期未改善者，才可以廢止容許使用的許可。本件被告於103年5月20日核發系爭同意書給原告，原告不僅沒有積極籌建菇類栽培場，反而再向經濟部能源局申請再生能源發電設備同意備案，在系爭土地上建置太陽光電發電設備，並於104年5月8日與經營電力網的電業簽約，再於105年5月10日與電
業併聯簽約，到106年6月22日被告會勘時為止，已超過3
年時間，仍然沒有建置栽培菇類的設備，從事農業活動栽培菇類，原告顯然是假藉經營「菇類栽培場」的名義，以掩飾其在農地上建置太陽光電發電設備，情節重大。參考上述容許使用審查辦法第33條第2項前段規定，被告沒有
先命原告限期改善，就廢止系爭同意書，並沒有違法。原告上述主張，不可採信。另外，原告主張本院106年度訴
字第94號、第122號、第276號判決及臺中高等行政法院106年度訴字第357號判決的案例，被告都有給予數個月的改善期間，屆期不改善，才依上述容許使用審查辦法第33條第2項前段規定廢止容許使用同意書，本件被告沒有先命
原告限期改善，就廢止系爭同意書，有違平等原則及行政自我拘束原則等語。但是，依據上述容許使用審查辦法第33條第2項前段規定，是有給予原核定機關裁量權，得視
農地使用人實際違規情節，以之作為是否逕行廢止容許使用同意的依據，然而該法條並沒有規定，原核定機關必須先定期命使用人改善，逾期未改善者，才可以廢止容許使用的許可，已如前述。本件原告直接在系爭土地上建置太陽光電發電設備，並沒有依據系爭同意書作農業使用（裁培菇類），情節重大，被告逕行廢止系爭同意書，尚無不合，原告上開主張，也不可採信。
（五）原告於106年3月20日將上述太陽光電發電設備移轉給環群公司，系爭同意書經被告廢止後，經濟部能源局同意環群公司限期改善，及被告事後對環群公司給予輔導，仍然不能免除原告沒有依原核定之計畫內容使用的責任。
得心證的理由：
原告於106年3月20日將上述太陽光電發電設備移轉給訴外人環群公司，因原告未依原核定之計畫內容使用，經被告以106年7月17日府農務字第1060708620號函廢止系爭同意書後，原告主張系爭土地使用並沒有違法，對上述廢止函不服提起行政爭政，經濟部能源局乃同意給予環群公司4
個月改善期限；另外，被告也有對環群公司受託人溫一鳴列冊輔導；此雖然有經濟部能源局106年3月20日能技字第10604005340號函、106年9月20日能技字第10600176740號函、被告107年1月23日府經能字第1070130304號函及107
年3月21日府經能字第1070341572號函等附卷（本院卷第
109、117、271、273頁）可以證明。但是，上述經濟部能源局的限期改善及被告的輔導，都是要落實農地農用政策，針對原告未依原核定的計畫內容使用部分，如何改善使其符合原核定的計畫內容，建置栽培菇類的設備；也就是說經濟部能源局的限期改善及被告的輔導，仍然不能免除原告先前沒有依原核定之計畫內容使用的責任，只是改善後，如果可以符合原核定的計畫內容使用，使用人可以再向被告申請農業用地作農業設施容許使用，此由訴外人溫一鳴所填寫的農業設施屋頂附屬設置綠能設施輔導改善方式調查表（本院卷第55頁），業已載明：「註：1.廢止容許之案場將依106年6月28日修正發布『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』規定予以輔導改善，並重新取得農業設施容許使用同意。」等語，則系爭同意書既然已因為原告嚴重違規而業經廢止，則後來縱使被告受理訴外人溫一鳴請求輔導其重新取得農業設施容許使用同意的申請，也不能藉此認定被告於作成系爭廢止處分時有程序上或實體上之瑕疵。所以原告主張被告已對原告進行輔導計畫，並限期改善，顯見被告所為廢止系爭同意書的處分，確有不當等語，也是不足採信。
六、本件判決基礎已經明確，原告其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、結論︰被告以原告未依原核定之計畫內容使用，違反容許使用審查辦法第33條第1項規定，乃依同條第2項規定廢止系爭同意書，並沒有違法，訴願決定，予以維持，也沒有不合，所以原告請求撤銷，為無理由，應予駁回。
中　　華　　民　　國　　107　 年　　5　　月　　31　　 日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官　蘇　秋　津
法官　林　彥　君
法官　李　協　明
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　 年　　5　　月　　31　　 日
書記官 黃　玉　幸