高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)108年度停字第9號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 108 年 06 月 28 日

高雄高等行政法院裁定
108年度停字第9號108年度停字第10號聲 請 人　呂宜峰

黃進忠

共同代理人　林石猛　律師
林司涵　律師
相 對 人　臺南市政府
代　表　人　黃偉哲
上列當事人間聲請停止執行事件，本院裁定如下︰
主 文
聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、爭訟概要：
（一）訴外人林金足前向改制前臺南縣政府（民國99年12月25日臺南縣市合併改制為臺南市政府，下稱臺南縣政府）申請於臺南市新化區頂山腳段（下稱頂山腳段）1596、1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號及同市關廟區埤子頭段（下稱埤子頭段）759-2、762、764-2、765、766-1、767、772、773、773-6
地號等計21筆土地（下稱系爭21筆土地）作畜牧設施之容許使用，用以飼養蛋雞，經臺南縣政府以92年5月21日函
核發容許使用同意文件（下稱系爭容許使用同意）；另於94年6月間經臺南縣政府核發大山雞場之畜牧場登記證書
（農畜牧登字第118911號），登記場址為頂山腳段1596、1612、1615、1616、1617、1625、1628地號及埤子頭段762、765、766-1、772等11筆地號土地，同年8月則申准變
更主要管理人員取得畜牧場登記證書（農畜牧登字第218911號）；嗣以起造人名義分別取得臺南縣政府工務局核發之（91）南工局使字第334號使用執照【（91）南工局造
字第331號建築執照】、（91）南工局使字第405號使用執照【（91）南工局造字第344、520、640號建築執照】、
（91）南工局使字第456號使用執照【（91）南工局造字
第513、659、795號建築執照】、（91）南工局使字第457號使用執照【（91）南工局造字第514、647、784號建築
執照】、（91）南工局使字第564號使用執照【（91）南
工局造字第2897號建築執照】、（93）南縣使字第1520號使用執照【（93）南縣建造字第2835、3523號建築執照】、（93）南縣使字第1123號使用執照【（93）南工局造字第904、2625號建築執照】、（95）南縣（新化）使字第19號使用執照【（94）南縣（新化）造字第38號建築執照
】（下稱系爭執照）。
（二）聲請人呂宜峰分別於103年及106年經由法院拍賣程序取得系爭21筆土地之其中11筆土地。嗣因相對人臺南市政府查知前揭取得容許使用同意之部分土地現況作為停車場使用，認定有未依核定計畫內容使用情事，乃於106年9月15日以臺南市政府106年9月15日府農畜字第1060988137號函（下稱原處分一）廢止系爭容許使用同意及畜牧場登記證書（農畜牧登字第118911號），嗣於106年11月1日更正誤植之證書字號為農畜牧登字第218911號；並於106年10月19
日以府工管二字第1061092781號函（下稱原處分二）廢止系爭執照。聲請人呂宜峰不服，提起訴願，分別遭決定不受理及駁回，遂分別循序提起行政訴訟（本院107年度訴
字第220號及107年度訴字第329號），並於107年10月30日追加聲請人黃進忠為原告。
（三）於前揭行政訴訟繫屬中，聲請人呂宜峰、黃進忠以臺南市政府作為相對人而對原處分一、原處分二依行政訴訟法第116條第2項聲請停止執行，經本院於108年1月14日以107
年度停字第37號、第38號裁定駁回其聲請，渠等不服提起抗告，嗣經最高行政法院於108年5月21日以108年度裁字
第759號裁定駁回抗告確定。至渠等另以臺南市政府工務
局作為相對人依行政訴訟法第298條第2項聲請定暫時狀態之假處分，經本院於108年1月14日以107年度全字第27號
、第28號裁定駁回其聲請，渠等不服提起抗告，亦經最高行政法院於108年5月24日以108年度裁字第758號裁定駁回抗告確定。聲請人復以臺南市政府作為相對人而對原處分一、原處分二依行政訴訟法第116條第2項再次聲請停止執行。
二、聲請意旨及聲明：
（一）本院107年度停字第37號、第38號裁定已認定聲請人呂宜
峰對於原處分一關於廢止大山雞場容許使用同意部分具有法律上利害關係，則大山雞場之系爭畜牧場登記既係以容許使用同意函為基礎，於完成建場後始得請領，顯屬牽連之公法上法律關係，且依畜牧法第7條規定，聲請人呂宜
峰取得關於大山雞場之畜牧設施既登記於系爭畜牧場登記證書之應載明事項，自應受系爭畜牧場登記效力所及，系爭畜牧場登記遭相對人以原處分一廢止及註銷時，其上所載之畜牧設施即無法為合法畜牧之使用，致損及該畜牧設施之所有權得自由使用、收益等權能，是聲請人呂宜峰當為因系爭畜牧場登記之廢止及註銷，致現存權利或法律上利益受影響之法律上利害關係人。
（二）聲請人黃進忠對於大山雞場之管理人地位已由臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）100年度南簡字第896號判決、101年度簡上字第163號判決肯認，且為完足營運大山雞場之權源，聲請人呂宜峰更依法取得大山雞場之相關畜牧設施及主要坐落土地，且由聲請人黃進忠為管理人，本諸「相類似之案件，應為相同之處理」之法理，租賃權與所有權混同時，因法無明文而類推適用民法第762條規定，且大
山雞場所涉不動產（由聲請人呂宜峰優先購買取得之部分）上亦無於所有人或第三人有法律上利益之其他物權須存續，故應認上述租賃權，本須依照民法第425條買賣不破
租賃，但於聲請人呂宜峰取得大山雞場所涉主要不動產之所有權，併與黃進忠共同經營管理時，發生實質混同而消滅，即令租賃權嗣後由民事執行法院以執行命令除去，惟依聲請人呂宜峰所取得之權利移轉證書中註記，僅係確定除去租賃關係之執行命令，而得由買受人聲請點交，然作為買受人之聲請人呂宜峰既未聲請點交，依強制執行法第99條規定反面解釋，即未解除聲請人黃進忠之占有，則其於大山雞場上行使之權利，仍受民法第943條推定適法有
此權利，立法者尚透過民法第960條賦予占有人排除他人
侵害占有之權利，故聲請人黃進忠基於管理權對大山雞場之占有具有法律上利益，當為原處分一之法律上利害關係人。又據臺南市政府農業局、臺南市新化區公所將應配合防疫管制事項之公文皆向聲請人黃進忠為送達，迄108年5月16日為止仍有持續對黃進忠送達相關函文（復觀105年
當時有關禽流感告知單及動物防疫輔導紀錄表也都由黃進忠簽名於場主或負責人之欄位），則所為之發函行為亦明確表示臺南市政府農業局、臺南市新化區公所已知悉關於大山雞場之管理人為黃進忠，且該公文書既通知黃進忠配合相關防疫事項，顯具強制性與約束性，而課予公法上義務，則承司法院釋字第385號解釋文意旨，黃進忠關於大
山雞場也應具有公法上之管理權利，始得為大山雞場防疫管制之進行。聲請人呂宜峰於取得大山雞場容許使用同意範圍內之部分土地及畜牧設施後，與聲請人黃進忠即擬申請變更負責人及主要管理人，臺南市新化區公所相關防疫管制函文皆以「黃進忠君（大山雞場）」為受文者，其發函行為持已明確表示相對人已知悉關於大山雞場之管理人為黃進忠外，亦足認相對人確曾受理聲請人等變更之申請，僅因大山雞場於99年至104年間因臺南地院來函，禁止
任意變更大山雞場目前經營所需一切證照之異動、註銷及終止（即因臺南地院100年度南簡字第896號民事判決、101年度簡上字第163號民事判決肯認聲請人黃進忠管理人地位之確定判決結果所致），嗣因大山雞場於104年經法院
開啟拍賣程序致坐落土地及相關畜牧設施將易其所有權人，須待上揭不動產拍定後，所有權辦理移轉登記完成，始得辦理變更登記（此業經證人周志勳證實，參108年4月9
日準備程序筆錄第4頁、第8頁、第9頁），則當時迄至106年為止既仍為法院進行拍賣階段，確無法申請變更大山雞場之負責人或主要管理人，相對人亦未就聲請人等之申請案為受理，僅口頭告知待其取得所有權後再來辦理，當無任何受理在案之資料。
（三）縱認聲請人黃進忠未依畜牧法第8條規定，變更登記為大
山雞場之「登記管理人」，惟畜牧法並未提及同法第7條
之登記事項變更時，將生何等法律效果，則為補充該法律漏洞應類推適用公司法第12條，僅生該未變更登記事項於保護交易安全下不得對抗第三人之效果，相對人既非受保護交易安全之對象，且既已對黃進忠為前揭公文之送達，應肯認黃進忠關於大山雞場之公法上權利及法律上利害關係人地位。縱認聲請人無法認定為利害關係人，惟承最高行政法院102年度判字第270號判決及99年度判字第504號
判決意旨，本件僅請求財產權之暫時權利保護，基於舉輕明重之法理，行政規則之日照權人尚為法律上利害關係人，況聲請人呂宜峰依法取得「大山雞場畜牧場」之畜牧相關設施及所坐落之土地，並由聲請人黃進忠為養雞場之管理人，既屬聲請人合法取得之所有權、管理權等財產權益，本院上開裁定亦承認聲請人呂宜峰取得所有權、由臺南市新化區公所之公文賦予聲請人黃進忠防疫義務，即應肯認其有管理權限，則原處分已公然侵害聲請人憲法財產權等正當法律權益，使養雞場之相關畜牧設施等建物形同違章建築，則關於原處分一、二自有法律上利害關係，當具有提起本件訴訟之程序適格。
（四）聲請人因原處分之執行將發生難於回復之損害：
1、聲請人呂宜峰先後於103年及106年透過法院拍賣程序取得「大山雞場畜牧場」主要畜牧設施之建物及坐落之土地，所繳足之全部價金總計高達新臺幣（下同）176,751,000
元，「大山雞場畜牧場」經上揭程序由聲請人呂宜峰、黃進忠接手後，竭力按照「大山雞場畜牧場」當初設計之整體營運該養雞場，確實遵守系爭容許使用同意函，就上揭土地及地上建物繼續作畜牧設施容許使用，且所畜養之生蛋雞產出之雞蛋因品質優良，為各大商場所喜愛，並馳名國內外甚至在香港精品超市佔有一席之地，更受知名雜誌為通篇完整之報導，具有相當之經濟規模及商譽。聲請人並對該養雞場建立負壓水簾設備加設風扇之雞舍，以電腦偵測及控制雞舍之燈光、餵食時間、飼料存量等，並著重「生技養護」，將靈芝酵素與其他天然中藥草調配成飼料添加劑，讓蛋雞服用強健禽體等作為，投入巨額之開發成本只為生產品質優良之雞蛋，然此勢必將因原處分之執行而受有相當之損害。換言之，相對人如以原處分一及原處分二為執行基礎，拆除「大山雞場畜牧場」所有畜牧設施除已毀及抗告人等長久累積之優良商譽，嚴重影響其等之營運外，足令該養雞場無法繼續運作，隨即面臨關閉之下場，與公司遭受破產清算之情況相當，且將致數十萬隻品種上等之生蛋雞因面臨搬遷而有受傷死亡之危險，甚至聲請人及與其等合作第三人之事業經營權與高科技畜牧產業發展等相關經濟利益、交易權益，乃至整體事業之商譽等所失利益，均將蒙受鉅大損害，更嚴苛者，大山雞場所僱用之員工因養雞場無法繼續營業而有失業、轉業、資遣、安置等問題，影響勞工、第三人權益重大，此等損害雖非完全不能以金錢估價賠償，但金額必然不低，且計算不無困難。故聲請人所受之損害應屬難以回復之損害，而有依行政訴訟法第116條第2項規定聲請停止執行之必要。
2、聲請人呂宜峰針對原處分一及原處分二提起撤銷之行政爭訟，目前尚由本院以107年度訴字第220號及107年度訴字
第329號併案審理中，且已追加備位確認之訴，及併請求
由聲請人黃進忠作為備位之訴之追加原告，則第一審判決，如經法院認定先位之訴有理由，將違法之原處分一、二加以撤銷，該等原處分即欠缺適法性基礎，抑或認為先位之訴無理由而就備位之訴為裁判時，確認原處分因未合法送達聲請人，無從發生對外規制之效力，即無法形成該二函之原處分機關臺南市政府（相對人）與「大山雞場畜牧場」（行為時之負責人、管理人為聲請人二人）間之公法上法律關係，則相對人基於原處分將該養雞場予以強制拆除之結果，恐生鉅額之國家賠償責任。為免將來相對人負擔過重之國家賠償責任，或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，此等後果實屬「難以回復損害」之考量範圍，益徵原處分確有停止執行之必要。而聲請人等聲請停止執行，使其仍有繼續參與雞蛋市場競標之可能，可降低其因原處分等所生難以回復之損害，故應認仍有聲請停止執行之保護必要性。
（五）本件確有「急迫情事」而應准予停止執行原處分：
1、因相對人臺南市政府作成之原處分二廢止「大山雞場畜牧場」畜牧設施等建物之使用執照及建造執照，致該養雞場成為違章建築物，有隨時遭相對人強制拆除之危險，對此恐造成難以回復之損害，依本院101年度停字第4號裁定之意旨，如將「難以回復之損害」及「有急迫情事」兩要件為一體、綜合判斷結果，自應認為本件具有急迫性。況原處分之適法性顯有疑義，聲請人前已依法循序提起行政爭訟，倘於行政爭訟確定前相對人即強制拆除該養雞場，將使聲請人就該養雞場之營運受有鉅大影響，縱使聲請人將來取得本案勝訴判決亦無實益，此亦足認聲請人聲請停止系爭處分之情形，已存在急迫情事。
2、縱使主管機關尚須依區域計畫法第21條為「限期停止使用」或「拆除其地上物恢復原狀」之行政處分，則顯已為原處分可連結之法律效力，亦即也隨時有遭相對人開始執行之危險，對此恐造成難以回復之損害，仍應肯認具有急迫性。且原處分隨時可開始執行之急迫情形並無證據證明係因可歸責於聲請人等之事由所致，則亦可認定本件客觀上有急迫情事。況倘於聲請人等所提之行政爭訟確定前，相對人即作出上揭區域計畫法第21條之行政處分，亦將使聲請人等就該養雞場之營運受有鉅大影響，足認本件確有急迫情事存在。
（六）停止本件原處分之執行對公益並無重大影響：
1、相對人臺南市政府作成原處分二廢止「大山雞場畜牧場」畜牧設施等建物之使用執照及建造執照，致該養雞場成為違章建築物，有隨時遭相對人強制拆除之危險，將影響聲請人呂宜峰、黃進忠對該養雞場之所有權暨經營權及管理權，縱具有私益性，然該養雞場尚涉及與聲請人合作第三人之事業經營權與全台屈指可數之高科技畜牧產業發展等相關經濟利益、交易權益，更有福頂企業股份有限公司（下稱福頂公司）對該養雞場部分為占有使用，於社會各組成份子之利益總和中所佔之比重非輕，故保障聲請人之私益確屬維護公益之一環。
2、相對人臺南市政府作成之原處分一具有違反未合法送達、行政行為明確性、行政自我拘束原則，以及原處分二承繼原處分一違反正當法律程序等違法，是聲請人於本案行政爭訟之主張在法律上非顯無理由。如本院將原處分等之效力暫時予以停止（延宕），並俟本案訴訟確定後，再決定是否繼續執行，不僅有助於法律關係之釐清，對建構完善之農業用地容許農業設施之管理制度亦有相當助益，顯見停止本件原處分之執行對公益並無重大影響。
（七）本案勝訴之蓋然性：原處分之合法性顯有疑義：
1、原處分一有違反正當行政程序、行政行為明確性原則、行政自我拘束原則之違法：
（1）相對人臺南市政府以原處分一廢止「大山雞場畜牧場（負責人：林金足）」之容許使用同意及畜牧場登記，並註銷畜牧場登記證書，及以原處分二廢止養雞場相關之使用及建造執照之行政處分。公務員明知有權利人或利害關係人即聲請人之存在，竟仍直接於所掌公文書上僅以「大山雞場畜牧場（負責人：林金足）」、「林金足」為正本受文者，並獨向林金足送達，卻未依法向聲請人呂宜峰、黃進忠，於其職務上所明知之權利人或具有法律上利害關係人一併送達，即屬送達不合法。
（2）就相對人臺南市政府向林金足送達之原處分一而言，第一次送達之受送達人姓名、住所為「大山雞場畜牧場（負責人：林金足）712臺南市○○區○○里○○○00號
」，送達結果：106年9月19日查註「查無此人」；之後再次送達受送達人姓名、住所為「大山雞場畜牧場（負責人：林金足）711臺南市○○區○○里0鄰○○○街00巷00號」，送達結果：106年9月28日查註：寄存於新化郵局。然該大廟一街29巷18號之門牌所在的建物業於104年3月19日經由法院拍賣，而由住居於臺南市新化區之鄭姓民眾標得，並已於同年4月2日以拍賣移轉登記完竣，依最高法院105年度台抗字第174號民事裁定意旨，該處所既已因拍賣而由他人取得產權，姑不問林金足其戶籍是否仍設於該址，郵務寄存送達仍非合法。
（3）相對人臺南市政府以106年11月1日府農畜字第1061164203號函再次送達上揭大廟一街29巷18號予「大山雞場（負責人：林金足）」，該次的送達證書顯示：「未獲會晤本人，已將文書交與有辨別事理能力之同居人陳俊憲（子）」，惟其該函之送達內容為：「主旨：本府106
年9月15日府農畜字第1060988137號函說明二畜牧場登
記證書字號誤植，更正為『農畜牧登字第218911號』，請查照」（該附件函上「附件：」（空白），亦無「說明欄」）。該函並無原處分一之行政處分內容，也無該附件令收受送達之人「陳俊憲」得以知悉原處分一之內容，自無從轉達予該函之正本收受人「大山雞場（負責人：林金足）」。且該節已經本院107年度訴字第220號之受命法官向內政部移民署調取「陳俊憲」之入出境資料，顯現陳俊憲最後入境時間是105年4月27日，於105
年5月5日出境後即未再入境；且陳俊憲之個人戶籍資料，業由管轄之歸仁戶政事務所註記「民國105年5月5日
出境民國107年5月23日逕為遷出登記」，顯證上開送達證書上「陳俊憲」之印文，應係他人以來源不明之印章予以偽造，益證相對人作成之原處分一顯係違法或不存在之行政處分。
（4）相對人臺南市政府除未將原處分一合法送達聲請人外，於原處分一作成前，未曾依行政程序法第102條本文規
定給予聲請人陳述意見之機會，即逕自作成不利益之原處分一，已有違反正當法律程序之違法。復觀諸原處分一之形式內容，其中雖備有主旨、說明之記載及所處分之法令依據，然於說明部分全然未就引述之法令作必要之解釋，即以其所述部分用地現作為停車場如何違反申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第33條，對於廢止養雞場之容許使用同意等授益處分係依據行政程序法第123條何款依據皆未詳細論述，
不僅使聲請人無從知悉原處分作成之基礎何在，且針對相對人臺南市政府適用法規是否正確，亦無法經由司法審查加以確認，堪認原處分顯有悖於行政行為明確性原則之違法。今相對人迄至本件行政訴訟開庭時，始由證人周志勳提出所謂具體事實係指以前建物已經拆除，例如管理室等云云，且於相對人108年5月23日提出之行政訴訟答辯五狀始提及作成原處分一之行政程序法依據，顯係臨訟企圖將違法之原處分一合法化，致聲請人等關於大山雞場之權益遭受恣意違法侵害，依最高行政法院102年度判字第388號判決意旨，已屬無法補正之瑕疵，益徵原處分一之違法。
（5）縱相對人認定本由其核准作為「大山雞場畜牧場」容許使用畜牧設施之土地，有部分用地現作為「停車場」，而致有未依計畫內容使用之情事，然就相對人處理關於屬違反農業用地作農業設施容許使用等具有同一性之事件，皆會先以函文通知限期改善，以恢復依原核定計畫內容使用之狀態，迨期限屆至，重新會勘複查仍未改善始依審查辦法第33條規定辦理，是依行政自我拘束原則，相對人應受上揭限期改善之行政慣例拘束，且依證人周志勳於108年4月9日本院就107年訴字第220號案準備
程序證述足認確有先命其補正或限期改善之行政慣例存在。惟遍查本院107年度訴字第220號卷（包含原處分卷、訴願卷），皆未見相對人針對其所據以為之違規事由（停車場），函告聲請人限期改善，亦未見證人周志勳所謂行政院農業委員會106年6月23日公文，更未見其通知區公所，逕直接廢止該養雞場之容許使用同意及畜牧場登記等，顯已違反行政自我拘束原則，足認原處分一有悖於平等原則而構成違法。
（6）況由相對人所指稱不屬於核定內容之建物觀之，聲請人善意信賴當時接手時大山雞場之現況，進而為經營、管理及買受大山雞場座落之土地與相關畜牧設施，尚應受考量交易安全上對善意第三人之信賴保護。所謂是否未變更登記負責人管理人及是否未依核定計畫使用係屬不同層次，將此全指為原處分一之違法事由，顯有不當。本件現況確仍按照核定計畫為畜牧之使用，即使有改建或增設設施，仍係作為大山雞場營運之必需或輔助之用，則依法應享有相對人處理該類事件之行政慣例保障，以符正當行政程序，惟相對人作成原處分一僅調閱「書面」資料，對前述有利於當事人之情形未予注意，逕行廢止，除有違反有利不利一體注意原則，更有違反行政行為應遵守之採證原則，復證原處分一確有違法不當。且因容許使用同意書、登記證具有授益處分之性質，基於構成要件效力，足以作為聲請人經營、管理該養雞場之信賴基礎，相對人未曾以審查辦法及行政程序法第123條所定之事由廢止系爭同意書、登記證及建築執照，
則聲請人因信賴系爭許可登記證而經營養雞場，歷年來持續投入高額之成本與費用，屬合法運用財產之具體信賴行為，基於信賴保護原則，相對人自應先現場會勘及限期補正，以維聲請人之信賴利益。詎相對人竟全然未針對違規事由函告聲請人限期改善，逕直接廢止系爭同意書、登記證及建築執照，事實上遭相對人指為違規事由之部分，僅佔養雞場極小比例之土地，而該養雞場之養雞數成千上萬，如無適當之設施作為運輸、倉儲、輔助畜牧之用，養雞場主人如何畜養雞隻生產雞蛋？相對人率斷作成該等原處分一，顯然未依行政程序法第7條
第2款之比例原則予以衡量，進而有違反同法第8條所揭示信賴保護原則之不當及違法。
（7）證人周志勳於106年9月11日亦曾立於承辦之公務員身分告知原告等人應儘速辦理變更，否則會對大山雞場進行開單處罰之舉，基於誠信原則與禁反言原則，自不得出爾反爾，卻於當時利用新聞報導香草園生活事業股份有限公司所產雞蛋之問題而攜相關科員田佳蓉前往「大山雞場畜牧場」所在場址進行現場訪查暨輔導之際，別有居心地對大山雞場內之建物進行拍照；又於聲請人呂宜峰在106年7月甫行使完優先購買權取得土地，接著在同年8月才處理完相關稅務之際，即於106年9月15日草率
作成原處分一，顯已利用其職務上之職權，罔顧行政程序法依法行政、自我拘束、調查義務先行等法理原則，恣意違法行政，侵害聲請人等受憲法保障之正當財產權益。
2、原處分一已有違背正當行政程序等之違法，則以違法之原處分一為基礎進而作成原處分二，基於違法性承繼之法理，原處分二亦屬違法：
（1）相對人以原處分一內容作為原處分二之作成基礎，依審查辦法第33條第3項，該養雞場依法領有建築執照，相
對人臺南市政府作成原處分一廢止養雞場之容許使用同意及畜牧場登記時，即一併通知臺南市政府工務局作成原處分二廢止養雞場之所有使用執照及建造執照，彼此間具有前後階段之連貫性，依違法性承繼之法理，倘前階段之原處分一係屬違法，則後階段之原處分二亦承繼原處分一之瑕疵，亦同屬違法。原處分一既未合法送達於相對人臺南市政府所明知之法律上利害關係人即聲請人呂宜峰、黃進忠（養雞場之所有權人暨實際經營人、管理人），即無從依行政程序法第110條第1項對外發生規制效力，作為基礎法律關係之原處分一既尚未成立而不存在，則臺南市政府工務局竟直接依據原處分一認定原核發之使用執照及建造執照等基礎事實發生變更，予以廢止，顯然已具有程序及實質（內容）上之違法。
（2）在原處分一之公文送達查註尚「查無此人」、106年9月28日「寄存新化郵局」送達，最快也須於106年10月8日才發生效力，然寄存送達之處所早於104年4月2日因拍
賣而移轉登記為他人所有，已無從對林金足或聲請人發生送達效力，臺南市政府農業局之承辦人竟逕自於臺南市政府工務局作成原處分二前，以「簽稿會核單」所明列之詢問事項，擬註「查本局尚未接獲相關訴願之申請」，而故意不揭露前揭原處分一尚未合法送達於林金足或聲請人之事實；原處分一既然尚未合法送達，則臺南市政府農業局自無從接獲相關訴願之申請，足認原處分一已存在違法之瑕疵無疑，臺南市政府工務局仍逕依違法之原處分一作成原處分二，認定原核發之使用執照及建造執照基礎事實發生變更而予以廢止，自屬違法。
（八）聲明：相對人臺南市政府原處分一及原處分二，於經行政爭訟裁判確定前，應停止執行。
三、本院之判斷：
（一）爭訟概要欄所載之事實，為聲請人陳明在卷，並有系爭容許使用同意書、原處分一、原處分二及行政訴訟追加訴之聲明暨原告狀（見本院卷第239頁至第241頁、第243頁至
第244頁、第245頁至第249頁、第105頁至第119頁）、本
院107年度停字第37號、第38號裁定、最高行政法院108年度裁字第759號裁定等附卷可稽，復經本院調取107年度訴字第220號、107年度訴字第329號、107年度停字第37號、第38號案卷查明屬實，自堪認定。
（二）關於聲請當事人適格方面：
1、按行政訴訟法第4條第1項所謂之權利或法律上利益，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。又提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。是以，非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，而就行政處分提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟者，即屬當事人不適格，應認其訴為無理由而以判決駁回之（最高行政法院101年度裁字第178號判決意旨參照）。準此，若非行政處分相對人或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，既不得就該行政處分提起行政訴訟，自亦不得以聲請停止執行之方式延宕行政處分效力之發生。
2、查聲請人呂宜峰為系爭容許使用同意範圍內之部分土地所有權人及部分畜牧設施建物所有權人，而對於原處分一關於廢止「大山雞場畜牧場（負責人；林金足）」容許使用同意部分及原處分二具有法律上之利害關係，業經本院107年度停字第37號、第38號裁定肯認。至原處分一、二之
其餘部分，聲請人雖執上開理由為據主張渠等具有法律上利害關係，然界定是否對於原處分一、二具有法律上利害關係，係以原處分一、二所廢止之行政處分原本規制內容及其效力範圍之為斷，除前揭經本院肯認聲請人呂宜峰具有法律上利害關係之部分外，渠等基於私法契約而對大山雞場之事實上經營管理狀態或收受臺南市新化區公所相關防疫函文，相對於原處分一、二所廢止之行政處分原本規制內容及其效力範圍而言，核屬經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，自未能據此即認原處分一、二之其餘部分將致其現已存在之權利或法律上之利益受影響而具有法律上之利害關係，依上開說明，聲請人就該部分聲請停止執行，已有未合。
（三）關於行政訴訟法第116條第2項所定要件方面：
1、按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條
第2項定有明文。
2、聲請人固主張其先後於103年及106年透過法院拍賣程序取得「大山雞場畜牧場」主要畜牧設施之建物及坐落之土地所繳足之全部價金總計高達176,751,000元，並對該養雞
場建立負壓水簾設備加設風扇之雞舍，以電腦偵測及控制雞舍之燈光、餵食時間、飼料存量等，並著重「生技養護」，將靈芝酵素與其他天然中藥草調配成飼料添加劑，讓蛋雞服用強健禽體等作為，投入巨額之開發成本只為生產品質優良之雞蛋，相對人如以原處分一及原處分二為執行基礎，除已毀及長久累積之優良商譽，嚴重影響營運外，拆除「大山雞場畜牧場」所有畜牧設施，足令該養雞場無法繼續運作，隨即面臨關閉之下場，與公司遭受破產清算之情況相當，且將致數十萬隻品種上等之生蛋雞因面臨搬遷而有受傷死亡之危險，甚至聲請人及與其等合作第三人之事業經營權與高科技畜牧產業發展等相關經濟利益、交易權益，乃至整體事業之商譽等所失利益，均將蒙受鉅大損害，更嚴苛者，大山雞場所僱用之員工因養雞場無法繼續營業而有失業、轉業、資遣、安置等問題，影響勞工、第三人權益重大，此等損害雖非完全不能以金錢估價賠償，但金額必然不低，且計算不無困難，故聲請人所受之損害應屬難以回復之損害，而有依行政訴訟法第116條第2項規定聲請停止執行之必要云云。然按行政訴訟法第116條
第2項所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原
狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。是其損害若得以金錢填補，原則上難謂有「難於回復之損害」。又所謂急迫情事，則指原處分或決定已開始執行或隨時有開始執行之虞，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要（最高行政法院104年度裁字
第804號裁定意旨參照）。而相對人所作成之原處分一為
包含廢止系爭容許使用同意及畜牧場登記證書之行政處分；而原處分二則為廢止系爭執照之行政處分。依原處分一、二之規制內容，亦僅係將系爭容許使用同意、畜牧場登記證書及系爭執照加以廢止；主管機關仍須依區域計畫法第21條第1項規定先作成限期停止使用或拆除其地上物恢
復原狀之行政處分，待行為人仍不遵從，始能依同條第2
項執行停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，亦即：相對人並不能直接基於原處分一、二即執行拆除「大山雞場畜牧場」相關畜牧設施；此外，於本案訴訟中聲請人亦不否認自原處分一、二於106年作成
後迄今該養雞場仍持續營運，甚至於108年5月仍收受臺南市新化區公所發函通知得報名參與家禽畜牧場專家技術輔導（見本院卷第293頁），故客觀上更難認有何其所主張
相對人隨時有開始執行拆除「大山雞場畜牧場」所有畜牧設施而將發生難於回復損害之急迫情事。又聲請人所指之開發成本等利益均為財產上損害，依一般社會通念，非不得以金錢賠償，自非屬難於回復之損害。揆諸上開說明，俱與行政訴訟法第116條第2項所定停止執行之要件不符，自難准許。
（四）至聲請人主張原處分一違反正當行政程序、行政行為明確性原則、行政自我拘束原則，基於違法性承繼之法理，原處分二亦屬違法，合法性顯有疑義云云，乃屬本案訴訟有無理由之範疇，皆非本件聲請停止執行所應審酌之要件，附此敘明。
四、綜上所述，本件聲請核與行政訴訟法第116條第2項所定之停止執行要件不符，故渠等就原處分一、二聲請停止執行，均不能准許。
五、至聲請人與相對人所屬工務局間聲請定暫時狀態之處分事件，另由本院以108年度全字第5號、第6號裁定駁回，併此敘
明。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85
條第1項前段，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　108　 年　　6　　 月　 28　　日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官　蘇 秋 津
法官　林 韋 岑
法官 曾 宏 揚
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中　　華　　民　　國　　108　 年　　6　　 月　　28　　日
書記官 林 幸 怡