高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)108年度訴字第6號｜法律人

高雄高等行政法院判決 108年度訴字第6號民國108年8月6日辯論終結原告　金典油炭科技股份有限公司代　表　人　羅寬山訴訟代理人　陳炳彰　律師范仲良　律師被告　高雄市政府經濟發展局代　表　人　伏和中訴訟代理人　楊譜諺　律師吳佳真上列當事人間使用費事件，原告不服高雄市政府中華民國107年11月15日高市府法訴字第10730854900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由壹、程序方面被告代表人原為高鎮遠，於本件訴訟審理中變更為伏和中，業據被告新任代表人向本院具狀聲明承受訴訟（本院卷一第185頁），核無不合，應予准許。貳、實體方面一、爭訟概要：㈠緣原告設於被告所屬岡山本洲產業園區（下稱園區）範圍內即高雄市○○區○○○路0號之工廠（下稱系爭工廠），並有聯接使用該園區污水下水道系統。被告依高雄市岡山本洲產業園區下水道管理辦法（下稱管理辦法）第13條規定，業以民國106年1月25日高市經發工字第10630212901號公告（下稱106年1月25日公告）進廠限值及污水系統處理使用費費率及計算，故系爭工廠之廢（污）水排放除應符合上開公告之進廠限值外，並應依相關費率繳納污水系統使用費。嗣園區服務中心（下稱服務中心）派員分別於106年10月7日、同年10月14日及同年10月28日至系爭工廠專屬之納管人孔（AE07-1b）採集水質樣本檢驗結果，10月7日之氫離子（pH值）、化學需氧量（COD）、總毒性有機物濃度（二氯甲烷及甲苯等30項化合物之濃度總和）；10月14日之pH值、總毒性有機物濃度；同年10月28日之化學需氧量（COD），均逾前揭公告之進廠限值。被告爰以106年12月7日高市經發工字第10635662100號函通知原告陳述意見，原告雖於同年12月15日提出陳述意見，惟經被告依據上開檢測結果及陳述意見，以107年3月15日高市經發工字第10736248000號函（下稱被告107年3月15日函）核認原告106年10月除繳納基本使用費新臺幣（下同）1萬2,701元外，並應繳納該月份超過進廠限值之使用費2,223萬3,142元，合計2,224萬5,843元。原告不服，提起訴願，經高雄市政府107年7月6日高市府法訴字第10730506900號訴願決定將107年3月15日函撤銷，由被告於2個月內另為適法處分。㈡案經被告依前開訴願決定意旨，重新審酌原告系爭工廠所排放廢（污）水之水質，業已符合進廠限值之檢測資料，依管理辦法第18條第1款第2目及106年1月25日公告規定計算水質超過進廠限值使用費之收費日數及污水系統處理使用費，審認系爭工廠專屬之納管人孔（AE07-1b）採集水質樣本進行檢驗結果： 1.106年10月7日化學需氧量（COD）超限為33萬2,000mg/L，系爭工廠於106年10月12日改善完成（檢測數值為187mg/L），依該廠當月檢測合格紀錄（檢測數值為165mg/L）之同年10 月3日起算，收費日數為8天。 2.106年10月14日化學需氧量（COD）濃度再度超限達3,870mg/L，系爭工廠於106年10月18日改善完成（檢測數值為303mg/L），依前次改善完成之106年10月12日（檢測數值為187mg/L起算，收費日數為5天。 3.106年10月28日化學需氧量（COD）濃度又超限達2萬6,300mg/L，系爭工廠於106年11月1日改善完成（檢測數值為211mg/L），依該廠當月檢測合格紀錄之同年10月25日（檢測數值為326mg/L）起算，收費日數為6天。 4.106年10月7日總毒性有機物濃度達2,811mg/L（二氯甲烷2,650mg/L及甲苯161mg/L）。因當月檢測合格紀錄為106年10月27日（檢測數值為0.1386mg/L；二氯甲烷0.0876mg/L及甲苯0.0510mg/L），追溯至當月1日起算，106年10月1日至13日以總毒性有機物濃度達2,811mg/L之收費日數13日。 5.106年10月14日總毒性有機物濃度仍達44.72mg/L（二氯甲烷40mg/L及甲苯4.72 mg/L）。因當月檢測合格紀錄為106年10月27日，106年10月14日至26日以總毒性有機物濃度達44.72mg/L之收費日數13日。 6.106年10月7日及10月14日之氫離子（pH值）分別為4.81及4.8，均不符進廠限值5.0-9.5。㈢依被告上開計算結果，原告應繳納106年10月份超過進廠限值之使用費總計2,223萬3,142元。被告遂以107年8月1日高市經發工字第10733770600號函（下稱原處分）命原告繳納上開使用費2,223萬3,142元。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨︰ 1.106年1月25日公告所載污水處理系統使用費之費率及計算（下稱費率計算）部分僅在園區網頁及公告欄上公告，然原告在高雄市政府公報106年春字第6期至第9期（106年1月23日至106年2月6日）中查無此項公告，顯見被告未依行政程序法第157條規定，將106年1月25日公告刊登於政府公報或新聞紙，該費率計算即屬尚未生效之法規命令。此外，管理辦法雖係由高雄市政府經發局於105年3月17日刊登於高雄市政府公報105年春字第20期，惟刊登內容並無明列法律授權依據，管理辦法之條文亦未記載法律授權依據，可見管理辦法並非法規命令，至多僅屬行政規則，被告尚不得據此要求原告給付使用費，方符法制。 2.106年10月7日、14日、28日均為星期六，原告並無營運，尤其深夜11時至隔天凌晨何來廢水排放，又無排水錶流量計紀錄，則服務中心採樣人員何以有廢水樣本得予採集。而上開採樣時，被告均未通知原告派員至現場會同，被告採樣人員執行採樣過程、取樣後保存程序，是否遵照行政院環境保護署公告實施之「環境樣品採集及保存作業指引（NIEA-PA102）」（下稱作業指引），及「水質檢驗方法總則（NIEAW102.51C）」等相關規定，不無疑慮。依被告提出之採樣錄影光碟截取畫面，採樣人員僅將現場所採集之廢水裝入瓶內收集並加蓋而已，瓶上未有標籤及封條，如何證明該不合格樣品確為原告所排放。又樣品有一定之保存方法及保存期限，但未見採樣人員有依作業指引規定保存樣品，且採樣當日為休假日，遲至上班日始送環境檢驗機構檢驗確定數據，期間相隔3、4日，該樣品有變質及遭汙染之虞，已不可採用。 3.化學需氧量（COD）超過進廠限值部分，應從106年10月7日起算，不應往前回溯採樣前合格日之翌日106年10月4日計算；同理，總毒性有機物濃度超過進廠限值部分，應從106年10月7日起算，不應往前回溯自10月1日起算，方為合理。管理辦法第18條規定以回溯自當月檢測合格紀錄之次日，其規定難謂與使用目的有正當合理之關聯，顯與不當聯結禁止原則相悖。又依高雄市其他工業區下水道使用管理規章，其收費日數之認定係自查獲違規當日起算，管理辦法第18條規定顯有違反平等原則，且該規定將收費日數回溯認定顯非排除侵害之最小手段，有違比例原則。㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯及聲明︰㈠答辯要旨︰ 1.服務中心於106年10月7日、14日、28日派員至原告系爭工廠辦理水質查核作業時，系爭工廠正排放廢（污）水，依現場採集水樣所測得之水體具有機溶劑氣味且水色為深灰色及黃色，顯有排水之事實。採樣人員遂於原告專屬排放口（納管人孔AE07-1b）採集廢（污）水，執行採樣程序全程均拍照及攝影，以確保採集送驗過程無誤。本件採樣及保存程序為：採樣對象人孔→採集水樣→拍攝水質情形（含水色）→現場依水樣項目保存方法加藥保存→樣品貼上標籤（含樣品編號、日期、時間）→4℃冷藏保存水樣→送檢驗機構，均符合行政院環保署公告之樣品採樣相關程序。依被告人員採樣時所製作之「採樣分析記錄表」所示，樣品採樣編號、廠商名稱、採樣日期、氣候、採樣人員、會同人員、收樣人員、樣品來源、樣品破損、樣品處理、樣品分析項目、樣品分析人員、採樣目的、樣品外觀等項目均有詳細記載。有關採樣標籤及封條部分，亦有記載：採樣時間106年10月7日「樣品現場編號：0-000000」、採樣時間106年10月14日「樣品現場編號0-000000」、採樣時間106年10月28日「樣品現場編號：0-000000」，足認本件採樣確實有使用樣品標籤並使用樣品封條，並無任何疏失之處。且採樣人員樣品採集後填寫監視鏈紀錄資料，包括樣品數量、採樣人員簽名、時間日期、採樣點地址（位置）、樣品型態、樣品保存條件等，亦符合作業指引。又水質檢測項目包含二氯甲烷及甲苯等物質，樣品經採樣後立即加藥保存，並無變質及遭污染之可能性，且樣品送驗時間皆在作業指引最長保存期限內送達檢驗公司進行樣品檢測分析，亦符合規定，足見原告質疑送驗樣品不具代表性，實屬無據。 2.實務向來認為園區依據地方主管機關核定管理規章，向使用人收取相關使用費，與促進產業升級條例第65條、產業創新條例第53條並無違背。園區設有管理開發基金，依促進產業升級條例第56、57條及產業創新條例第49條規定，向廠商收取管理費、使用費為基金來源之一，顯見管理辦法及費率計算均有法律依據，經高雄市政府議會審查通過，並於105年3月17日政府公報公告後施行生效，程序上並無疑義。又106 年1月5日修正管理辦法第15條規定，有關費率計算部分並無變更，僅被告於106年1月25日公告再次公告，並無影響費率計算之效力。 3.被告係依管理辦法第18條第1項第1款第2目規定計算收費日數，原處分之計算金額及日數均為無誤。㈡聲明︰原告之訴駁回。四、爭點︰㈠原處分所據之管理辦法及費率計算，有無法律之授權並經相關公告程序？㈡園區服務中心就採樣檢測過程，有無採樣程序瑕疵、樣品污染、遲延送驗等之違誤？㈢原處分命原告繳納污水處理系統使用費2,223萬3,142元，是否適法？有無違反不當連結禁止原則、比例原則、平等原則？五、本院之判斷︰㈠前提事實︰如爭訟事實欄所示之事實，有106年1月25日公告（處分卷第31頁）、進廠限值（處分卷第25-26頁）、費率計算（處分卷第27-30頁）、被告106年12月7日高市經發工字第10635662100號函（處分卷第3-6頁）、自來水及污水表用水度數（本院卷一第175、183頁）、106年6月26日流量校驗紀錄表（本院卷第177頁）、使用費用計算表（處分卷第13、71頁）、水質檢測報告（處分卷第187-195頁）、SGS水質樣品檢驗報告（本院卷一第119-137頁）、水質採樣現場照片（本院卷一第139-143、209-235頁）、採樣分析紀錄表（本院卷一第155-161頁）、使用費用計算表（處分卷第13、71頁）、原告106年12月15日金典字第1061201號函（處分卷第41-42 頁）、被告107年3月15日高市經發工字第10736248000號函（處分卷第49-52頁）、高雄市政府107年7月6日高市府法訴字第10730506900號訴願決定（處分卷第165-173頁）、原處分（本院卷一第23-27頁）、訴願決定（本院卷一第41-53頁）等附卷可稽，應堪認定。㈡管理辦法及其附件費率計算，係依產業創新條例第53條第2 項之授權訂定，並於105年3月17日經刊登於高雄市政府公報，該法規命令均已生效： 1.應適用法令︰ ⑴產業創新條例 A.第50條第1項：「產業園區應依下列規定成立管理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：一、中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，由各該主管機關成立，並得委託其他機關或公民營事業成立或經營管理。」 B.第53條：「（第1項）依第50條規定成立之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用：一、一般公共設施維護費。二、污水處理系統使用費。三、其他特定設施之使用費或維護費。（第2項）前項各類費用之費率，由管理機構擬訂，產業園區屬中央主管機關開發者，應報中央主管機關核定；屬直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業開發者，應報直轄市、縣（市）主管機關核定。」 ⑵管理辦法 A.第1條：「為規範高雄市岡山本洲產業園區污水下水道（以下簡稱園區下水道）之使用管理，特訂定本辦法。」 B.第3條：「本辦法之用詞定義如下：七、污水處理系統使用費：指產業創新條例第53條第1項第2款規定之費用。」 2.得心證理由： ⑴按主管機關為達成一定之政策目標，對於有特定關係之人民課徵公法上金錢負擔，性質上屬於特別公課者，與稅捐有別。其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許（司法院釋字第426號解釋意旨）。依產業創新條例第49 條及產業園區開發管理基金收支保管及運用辦法第3條第4款、第4條規定，為因應產業園區發展之需要及健全產業園區之管理，主管機關得設置產業園區開發管理基金，而產業園區維護費、使用費、管理費、服務費及權利金均為該基金來源之一，目的作為產業園區或其周邊相關設備、環境維護或改善，及產業園區管理機構之營運等之用途。足見該基金乃為對區內事業塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢之負擔，將之使用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，並無必要針對被課徵之個別公課義務人有利，僅需其收益間接有利於義務人為已足，其收入與用途間並不存在對價關係，屬達成特定國家任務之特別公課。故特別公課係對於有特定關係之園區土地使用人所課徵之公法上金錢負擔，並限定其課徵使用費之用途，自得由主管機關依法律授權訂定之法規命令為課徵處分之依據。 ⑵經查，被告所屬園區前依促進產業升級條例規定，奉經濟部85年3月13日核定公告編定為岡山工業區，並於86年9月17日更名為岡山本洲工業區。開發工程於86年開工，89年完工。99年12月25日高雄市縣合併後更名為「高雄市岡山本洲產業園區」。準此可知，被告所屬園區係依促進產業升級條例由經濟部核定由地方工業主管機關設置之工業區，並經地方下水道主管機關指定為工業區下水道機構，園區管理機構並依促進產業升級條例第63條第2項規定設置（產業創新條例第50條第1項第1款亦有相同規定），於產業創新條例公布施行後（即99年5月12日）再由高雄市政府依產業創新條例第52 條規定接管園區，並辦理權利變更登記，將該管理機構更名為「本洲產業園區服務中心」，由高雄市政府經濟發展局即被告為園區之主管機關。園區污水處理廠為園區附設之環保設施，為確保所設污水廠功能正常運轉，須限制各工廠之廢污水如未達園區污水處理廠進廠限值，應在廠內做處理後方可排放入污水管線系統。而管理辦法乃依產業創新條例第53條第2項規定管理機構得向區內各使用人收取污水處理系統使用費，依該條規定之授權，就課徵性質上屬於特別公課之污水處理系統使用費，按園區內各使用人排放廢水量及水質之差別級距及污水處理費計算公式，向用戶收取使用費，擬定屬法規命令性質之管理辦法及其附件費率計算，報經高雄市政府核定後公告，並於105年3月17日刊登於高雄市政府公報105年春字第20期等情，有高雄市政府105年3月17日高市府經工字第10531008000號函及高雄市政府公報105年春字第20期在卷可稽（本院卷一第547頁），是管理辦法及其附件費率計算，業已踐行政程序法第157條規定之發布程序，而生法規命令效力，核與法律保留原則無違。 ⑶原告雖主張管理辦法本身並未載明法律之授權依據，故非屬法規命令，且該費率計算未經刊登政府公報之發布程序，尚未生效云云。惟服務中心向園區內各廠商收取污水處理廠污水處理使用費，係依據產業創新條例第53條第2項規定授權管理機構依其污水處理需求自行擬訂管理辦法及其附件費率計算，以維護園區內環境品質，促進產業創新，改善產業環境，以及提升產業競爭力等目的，業經本院詳述如上，核與管理辦法第1條及第3條分別揭示「為規範高雄市岡山本洲產業園區污水下水道之使用管理」「污水處理系統使用費：指產業創新條例第53條第1項第2款規定之費用。」之制定目的相符。又管理辦法及附件費率計算之條文中，雖未列明其授權母法為產業創新條例第53條第2項，然法規命令未明列授權依據，並不構成無效事由，且產業創新條例第53條第2項確已實質授權，與法律保留原則即無違背。又該費率計算作為管理辦法之附件，與管理辦法一併經高雄市政府核定後公告，於105年3月17日刊登於高雄市政府公報105年春字第20 期，業經行政程序法第157條所定發布程序，已生效力，縱使管理辦法於106年1月5日修正第15條條文，而被告再將費率計算部分以106年1月25日公告於園區網頁及公告欄上，雖就該部分未再度刊登政府公報，然要無影響上開105年3月17日已經公告並刊登政府公報而生效之法規命令效力。原告主張管理辦法及費率計算無法律授權依據、尚未生效云云，顯有誤解，均無可採。㈢被告園區服務中心於106年10月7日、同年10月14日、同年10月28日所採集水樣之檢驗結果，應予採納： 1.查原告系爭工廠所排放之廢（污）水乃先行集中於原告自行設置之獨立採樣井中，再以獨立水管連接至各廠商獨立專屬之納管人孔（AE07-1b）後，再經由被告所埋設之下水污水管道，匯流至污水處理廠，故廠商納管人孔乃各自獨立並無相互匯流之情形，此有廢（污）水聯接使用申請表、排水平面配置圖在卷可稽（本院卷一第247-249頁）。又106年10月7日、14日、28日採樣當日，係由園區污水處理廠廠長陳嘉軒會同服務中心吳佳真組長進行採集系爭工廠廢（污）水作業，陳嘉軒將長管自納管人孔接受廢水，現場檢測氫離子pH值後，即倒入樣本瓶，完成水質採樣工作，採樣全程均有錄影存證，並經證人陳嘉軒到庭證述甚明（本院卷一第436-437頁），復有採集水樣錄影光碟及水質採樣現場照片附卷可憑（本院卷一第139-143、209-235、255-257頁），應堪信實。又上開採樣過程係依據作業指引辦理，將廢（污）水樣品置入樣本瓶內存放，現場進行編號並於樣本瓶上貼有標籤（本洲服務中心編號為0-000000、0-000000、0-000000，分別對應SGS樣品編號AWA038701、AWA057601、AWA087001）及封條，收樣後樣本瓶隨即經冷藏4℃冰存，在樣品保存期限內送樣至環佑實業有限公司，再轉交台灣檢驗科技股份有限公司進行檢驗等情，已據證人即收樣人員陳婉恬到庭陳述明確（本院卷一第433-434頁），並由園區編制之採樣人員鄭瓊怡將園區服務中心所為之採樣及送樣程序全程記載於採樣分析紀錄表（本院卷一第155-161頁），此亦據證人鄭瓊怡證述在卷（本院卷一第428-431頁），足認本件所採得之廢（污）水確為原告所排放，且其採樣、收樣及保存程序均符合法定程序。 2.原告雖主張園區服務中心採樣時未通知原告派員會同，採樣日於假日，有遲延送驗或樣品保存不當之人為疏失云云。惟依管理辦法第11條「主管機關得派員進入用戶於園區內之廠房或其他處所，檢查其廢（污）水前處理設施、計量設備、管制閥、採樣井等排水設備及查核自來水錶，並得裝設必要之設備，進行廢（污）水之流量測定、水質檢驗及其他相關作業，用戶不得規避、妨礙或拒絕。」之規定，並未課予被告稽查時應會同原告到場始得進行之義務，且106年10月7日、14日、28日均為週六，其中2次於夜間稽查，均為一般廠商常見違規排放之時段，為確保稽查之即時性及機密性，被告不予通知原告到場，於法尚無違誤。另依SGS水質樣品檢驗報告（本院卷一第119-137頁）所示，採樣日期分別為106年10月7日、14日、28日，收樣日期為107年10月11日、18日、31日，其送樣時間並未逾越合理之相當期限，難謂有遲延送驗之情形；且該檢驗報告上亦未特別註明樣本瓶外觀上有破損、開封或污染等異常狀況而致無法檢驗之情事，是堪認檢驗之樣品已妥適保存。原告上揭主張，要無可採。㈣原處分命原告繳納污水處理系統使用費2,223萬3,142元，並無違誤，亦無違反平等原則、不當聯結禁止、比例原則： 1.應適用法令： ⑴管理辦法 A.第3條：「本辦法之用詞定義如下：六、進廠限值：指園區下水道可容納排入之廢（污）水水質標準。」 B.第13條：「用戶排入園區下水道之廢（污）水水質，應符合主管機關公告各管制項目之進廠限值。」 C.第15條第1項：「園區下水道使用費，每月按用戶排放之廢（污）水符合進廠限值之水量及水質，加計超過進廠限值之水量及水質，經分級計費後之總和計收。」 D.第18條：「用戶排放廢（污）水水質超過進廠限值者，其使用費依下列規定計收：一、收費日數：……（二）經主管機關查獲違規排放者：自當月檢測合格紀錄之次日起至用戶改善完成並經查驗排放水質符合進廠限值之前一日止；當月無檢測合格紀錄且未能舉證違規排放日者，追溯至當月一日起算。二、收費水量：（一）設置廢（污）水計量設備者：依前款收費日數所抄錄之起訖讀數計算。（二）經主管機關指定以自來水計量設備計量者：依當月排放水量之日平均值乘以前款收費日數計算。三、收費水質：以用戶主動告知異常排放或主管機關查獲違規排放當日採樣檢測所得之水質為計算基礎。」 2.得心證理由： ⑴查被告園區服務中心於106年10月7日、14日、28日至原告系爭工廠專屬納管人孔（AE07-1b）執行廢（污）水水質樣本採集裝瓶，經委託專業檢驗公司檢測結果如下： A.106年10月7日化學需氧量（COD）濃度為33萬2,000mg/L，超過進廠限值710mg/L。而原告系爭工廠於106年10月12日改善完成（檢測數值為187mg/L），依該廠當月檢測合格紀錄為106年10月3日（檢測數值為165mg/L），收費日數計算為當月檢測合格紀錄之次日（即106年10月4日）起至用戶改善完成並經查驗排放水質符合進廠限值之前一日止（即106年10月11日），故收費日數共計為8天（106年10月4日至同年月11日），應計算處理費為720萬520元。 B.106年10月14日化學需氧量（COD）濃度為3,870mg/L，又超過進廠限值710mg/L。原告系爭工廠於106年10月18日改善完成（檢測數值為303mg/L），依前次改善完成之106年10月12日（檢測數值為187mg/L）起算，收費日數為5天（106年10 月13日至同年月17日），應計算處理費為4萬770元。 C.106年10月28日化學需氧量（COD）濃度為2萬6,300mg/L，仍超過進廠限值710mg/L。系爭工廠於106年11月1日改善完成（檢測數值為211mg/L），依該廠當月檢測合格紀錄之106年10月25日（檢測數值為326mg/L）起算，故收費日數為6天（106年10月26日至同年月30日），應計算處理費為41萬4,734 元。 D.106年10月7日總毒性有機物濃度達2,811mg/L（二氯甲烷2,650mg/L及甲苯161mg/L），超過進廠限值1.37mg/L。因10月無檢測合格紀錄，且原告未能舉證違規排放日，故追溯至當月1日即10月1日起算，自106年10月1日至同年月13日之收費日數13日，應計算處理費為1,416萬1,848元。 E.106年10月14日總毒性有機物濃度仍達44.72mg/L（二氯甲烷40mg/L及甲苯4.72mg/L），超過進廠限值1.37mg/L。因106 年10月27日（檢測數值為0.1386mg/L；二氯甲烷0.0876mg/L及甲苯0.0510mg/L）始為當月檢測合格紀錄。自106年10月14日至26日之收費日數13日，計算處理費為21萬5,270元。 F.106年10月7日氫離子pH值為4.81，不符進廠限值5.0至9.5。惟該排放水質氫離子pH值均在3≦pH∠5，應加計10月污水處理費10萬元。 G.106年10月14日氫離子pH值為4.8，不符進廠限值5.0至9.5。惟該排放水質氫離子pH值均在3≦pH∠5，應加計10月污水處理費10萬元。 ⑵上開檢測結果可知，水質樣本化學需氧量（COD）、總毒性有機物濃度及氫離子pH值，均不符合被告公告之進廠限值標準，此有卷附水質檢測報告（處分卷第187-195頁）、SGS水質樣品檢驗報告（本院卷一第119-137頁）可證。又園區將其環境檢測事項技術委託環佑實業有限公司，再由環佑實業有限公司委託台灣檢驗科技股份有限公司（SGS）進行檢測水質樣本作業，而台灣檢驗科技股份有限公司高雄分公司領有行政院環境保護署所核發之許可證，有勞務採購契約及委託技術服務案合約書在卷可稽（本院卷一第409-414頁），則上開檢測結果應屬可信。原告依管理辦法第18條規定，就其排放之廢（污）水超過進廠限值之水量及水質，負有給付使用費之義務，依上開計算結果，應繳納106年10月份超過進廠限值之使用費總計2,223萬3,142元，亦有使用費用計算表（處分卷第13、71頁）在卷足憑。是被告所屬園區服務中心按採樣檢測結果，計算原告應繳納之使用費，並以原處分命原告應繳納使用費計2,223萬3,142元，經核並無違誤。 ⑶原告對於原處分有關使用費之計算方法及計算式固無爭執（本院卷二第19頁），然主張違規行為應自實際查獲違規行為當日起算，管理辦法第18條第1款第2目竟規定「回溯」採樣之前計算收費日數，有違平等原則、不當聯結禁止及比例原則云云。查原告之系爭工廠經被告查獲排放廢（污）水超過進場限值，已如上述，其違規排放之使用費計算，依管理辦法第18條第1款第2目規定計算收費日數，並分別有「當月檢測合格紀錄」及「當月無檢測合格紀錄」兩種情形，前者以「當月檢測合格紀錄之次日起至用戶改善完成並經查驗排放水質符合進廠限值之前一日止」（如106年10月7日、14日、28日化學需氧量COD值），此將收費日數起算日回溯至當月上次查驗合格結果（106年10月3日、12日、25日）之翌日，以推定原告違規日數；後者則以「當月無檢測合格紀錄且未能舉證違規排放日者，追溯至當月1日起算」（如106年10月7日總毒性有機物濃度，因當月無查驗合格記錄，且原告未能舉證說明自何日起有違規排放行為，而將收費日數起算日回溯至10月1日起算），以推定廠商違規日數。惟查： A.所謂不當聯結禁止原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法（最高行政法院90年度判字第1704號亦採同此見解），核其目的係在防止行政機關利用其優勢地位而濫用公權力，造成人民不合理的負擔。而原處分係依管理辦法第18條第1款第2目規定計算收費日數，雖有回溯日數計收違規使用費，而對於未善盡管理責任並為違規排放行為之原告造成不利益，惟原告將廢污水排入園區之污水處理廠前，必須先將所排放之廢污水之各項化學需氧量（COD值）、總毒性有機物濃度、氫離子（pH值）等管控於標準值（即進廠限值）內，始符規定，已如上述；又就現時之稽查技術而言，園區服務中心實際上無法24小時隨時監控園區內各家廠商有無違規排放廢水，故有必要藉由回溯日數計收違規使用費之手段，來降低園區內廠商違規排放廢水之情形。易言之，若無回溯日數計收或者違規使用費數額過低，將使廠商易有僥倖之心態而違規排放廢水。是以，該收費日數之回溯起算，主要係考量維護污水處理廠運作功能及有效遏止用戶違規偷排廢污水之行政目的，可作為遏止違規行為手段，並維護園區環境品質及秩序，維護產業發展，提升產業競爭力等行政目的，具有合理之連結關係存在，故被告並無利用其優勢地位而濫用公權力之情事，亦無造成原告不合理的負擔，難謂違反不當聯結禁止原則。 B.次按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」查為使產業創新，並達成維護園區環境品質及秩序之目的，原處分回溯日數計收違規使用費，係確保廠商合於進廠限值排放廢污水之義務，使其體認到若違規排放增加污水處理設備之負擔及維護成本，並影響園區鄰近環境及生態，應負較高之成本代價，遏止廠商違規行為，兼顧產業與環境之平衡，以利永續發展，故以此為手段，確實有助於目的之達成，且有必要。又原處分依管理辦法第18條第1款第2目規定，推定違規日回溯起算，已考量實際違規排放日之當月上次檢驗合格日，及當月有無檢驗合格記錄之情形，此規定均限於「當月」，若當月均無檢驗合格記錄，於該月末日查獲有違規排放行為，至多收費日數為1整個月，並未過度侵害原告財產上權益，且此規定亦設有「未能舉證違規排放日者」要件，亦即，原告尚得提出水質檢驗合格記錄以舉證該回溯計算期間其無違規排放情事，符合利益衡平，自無違反比例原則可言。 C.再按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條亦有明文，此即行政法上之平等原則。查高雄市政府係針對園區廠商實際使用污水處理廠之情形而訂定管理辦法，故管理辦法之適用對象僅為園區內廠商，針對廠商違規排放廢污水，致污水處理廠處理成本增加，基於使用者付費原則，推定原告違規日回溯起算，與維護系爭園區環境品質、秩序及產業發展，提升產業競爭力等行政目的，具有合理之連結關係存在，且所採取之手段與欲達成之目的相當，違規廠商尚得舉證證明其違規排放日，符合利益衡平，並無違反比例原則，均如上述，則園區內不論何廠商違規排放廢污水，均適用同一管理辦法予以計算收費日數，並無差別待遇之情形，自無違反平等原則。至原告另稱：高雄市除本洲以外之產業園區，如林園、臨海等工業區，其下水道使用管理規章，對於收費日數之認定係自查獲違規當日起算，僅系爭管理辦法回溯起算，違反平等原則云云，然各產業園區有關下水道使用管理規章之計算方式，係針對個別產業園區之特性與需求而分別訂定，故其他產業園區有關違規排放廢污水收費日數之計算基準，非屬相同性質之事物，自難比附援引，原告此部分主張，尚無可採。六、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。七、結論︰原告之訴為無理由。依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　108　年　　8　　月　　27　　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官　蘇　秋　津法官　林彥君法官　林　韋　岑以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　108　年　　8　　月　　27　　日書記官周良駿

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)108年度訴字第6號

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