高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)108年度訴字第74號

• 裁判案由: 土壤及地下水污染整治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 109 年 04 月 07 日

高雄高等行政法院判決
108年度訴字第74號民國109年3月10日辯論終結原 告　統一精工股份有限公司

代　表　人　吳國軒

訴訟代理人　王又真　律師
鄭植元　律師
上 一 人
複 代理人 高華陽律師
被 告　臺南市政府
代　表　人　黃偉哲
訴訟代理人　張喬婷　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國107年12月20日環署訴字第1070083404號訴願
決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
原告在坐落臺南市○○區○○段000號土地（下稱系爭場址
）經營永康三站加油站從事汽、柴油品販賣。被告環境保護局（下稱環保局）辦理「107年度臺南市土壤及地下水污染
調查及查證工作計畫」（下稱系爭查證工作計畫查證成果報告），於民國107年6月28日至系爭場址進行地下水採樣，檢驗結果發現位在該加油站內之編號D00455監測井（下稱系爭監測井）地下水污染物甲基第三丁基醚（下稱MTBE）濃度為1.56mg/L，超過第二類地下水污染管制標準（1mg/L）。被
告認定系爭場址為原告加油站用地而受污染，其污染來源明確，乃依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第2條第
15款第1目、第12條第2項、第16條及其施行細則第10條規定，於107年8月22日以府環土字第1070822641B號公告（下稱
系爭公告1）系爭場址為地下水污染控制場址及認定原告為
污染行為人，並以107年8月22日以府環土字第1070822641C
號公告（下稱系爭公告2）劃定系爭土地為地下水污染管制
區，對區內之土地使用或人為活動進行管制，復於同日以府環土字第1070822641A號函（下稱系爭通知函）檢送上開2公告予原告。原告對系爭公告1、2及系爭通知函（下合稱原處分）均不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原處分作成過程中，被告未依職權調查證據：被告環保局以系爭場址內所設置之系爭監測井採樣檢測，發現該監測井內地下水中之MTBE濃度1.56mg/L，超過法定管制標準1mg/L，被告據此作出原處分。而系爭監測井為原告設立系
爭場址時，依被告環保局口頭要求，為監測「周圍地下水質」所需而設立。系爭監測井雖檢出MTBE污染物，且MTBE為加油站常見之物質，然系爭監測井之設置目的在於監測外圍污染物，倘監測井有污染數值超標之情形，首應探究者，係判別該污染物之來源是否為其監測對象（即外圍污染物）所致；若答案為否定，方再探究是否為系爭場址所致。原處分卻未說明該污染物之來源為何，逕斷言該污染為原告所致，被告實已違背其應依職權調查而認定事實之義務。
2、被告未注意對原告有利之情形，原處分未依誠信方法為之：被告於107年6月28日在系爭監測井採樣發現MTBE數值異常後，107年7月20日以府環土字第1070822375號函通知原告進行緊急應變措施，原告即委託泰禾美實業股份有限公司（下稱泰禾美公司）於107年7月13日進行「地下儲油槽系統土壤氣體監測井中油氣檢測」、107年7月26日至同年月27日進行「地下儲槽系統儲槽壓力密閉測試檢測」、「地下儲槽系統加油管、卸油管密閉測試檢測」，檢測結果其油槽及油管之測漏管、密閉測試均無異常。原告又委託富立業工程顧問股份有限公司（下稱富立業公司）於107
年8月13日進行地下水調查作業，檢測MTBE數值均小於法
定管制標準。而被告於公告系爭場址為污染控制場址前，並未再進任何檢測，原告雖將前開檢測結果函知被告，並申請重新查驗系爭場址，均未獲被告允許。被告明知已有前開有利於原告之證據，卻未依職權調查，已違反行政程序法第8條、第9條及第36條之義務。
3、原告既已提出有利於原告之檢驗報告，環保局卻未積極複驗，也未查明污染源及污染情況，直接以單一檢驗結果及MTBE為加油站常見添加物兩項理由而作成之原處分及訴願決定，恐有調查未盡之情事。又倘被告可不理會受處分人所提出有利之意見而直接做出處分，將使行政程序法第102條受處分人表示意見之規定形同具文：
（1）系爭場址採「全站二次阻隔層」設計，油槽、油管等加油設備本身為第一層阻隔，再將加油設備（包括油槽、油管、加油泵島及加油機等設備），建置於混凝土之鋼筋混凝土護槽（下稱RC護槽）內，RC護槽即為第二層阻隔。因此倘發生第一層加油設備有洩漏，洩漏之物質將會限制在RC護槽內，而無流出RC護槽之可能。是以，包括系爭監測井及原告自行檢驗之採樣佈點原則，均是在RC護槽外之週界進行採樣。基於「全站二次阻隔層」之設計，倘有洩漏污染情事（假設語）代表RC護槽內的設備有物質洩漏出RC護槽外，RC護槽外之採樣點才會檢驗出污染物質，故原告立即著手確認污染源是否為RC護槽內之加油站設備（即油槽、油管等），委託泰禾美公司於107年7月13日、同年月26日及27日進行之油槽、油管壓力及密閉測試，結論均為無洩壓情形，推定無油品洩漏之情事，物質來源即非系爭場址之加油設備。
（2）環保局107年6月28日採樣檢測，主要係就系爭監測井之地下水採證，採樣方法、檢驗項目是以地下水採樣、檢驗標準進行，雖與原告自行委託泰禾美公司及富立業公司檢測（原證5至原證7）之目的、採樣方法、檢驗方法不同，然原證5至原證7證實系爭場址之加油設備並未洩漏污染（即系爭場址之加油設備並非污染源）。原告事後為確認系爭監測井之MTBE數值並未超出管制標準，又委託富立業公司轉包由臺灣檢驗科技股份有限公司（下稱SGS公司）進行之地下水檢驗，其檢驗方法與環保局
之採檢方法相同，甚至更為嚴謹。被告雖抗辯原告所為採樣日期、深度均與被告所作報告不同，無法推翻被告所做報告之正確性；然原告之採檢方法更為嚴謹，且原告於事發後並未對系爭場址有介入之行為，倘系爭場址持續有洩漏之情事（假設語，原告否認之），則原告所做之檢驗報告數值將不可能低於管制數值，足證系爭場址確無洩漏之情事。由於MTBE具有高度揮發性及可溶於水之物理特性，其來源不能排除係周遭環境油氣所致，既然系爭場址之加油設備並未洩漏污染物質，可知環保局之檢測報告應為偶然檢驗出MTBE超標，無法直接論定周遭之土壤或地下水遭系爭場址之加油設備污染，環境因素亦可能造成此一結果。
4、被告雖抗辯其依土污法第12條、第13條公告系爭場址為污染控制場址是依被告作成之報告，然：
（1）依土污法第12條第2項公告為控制場址之前提為「污染
來源明確」。原告已提出密閉測試報告及測漏管監測報告主張系爭場址應非唯一污染源。故污染來源尚待釐清，被告依土污法第12條第2項公告系爭場址為控制場址
即有疑慮。
（2）原告自107年7月26日收受被告府環土字第1070822403號函後，即積極進行補充檢測系爭場址之事宜，期間均有告知被告有關原告處理補充調查作業之事，包括請求被告提供系爭監測井鑰匙等，被告逕行作成公告系爭場址為控制場址之處分，未注意及調查對原告有利之情形，違反行政程序法第9條、第36條規定。
（3）被告稱「被告是依據自己查證標準去公告，並不會依照原告自己的查證標準」等語，等同於表示僅有機關所作之報告可作為處分依據，無論受處分人提出其他有利證據、或表示意見都無法動搖機關之認定，則即便形式上給予受處分人表示意見之機會，實際上仍屬未審酌受處分人之意見，足證原處分之作成實已違反行政程序法第102條規定。
5、原告對行政院環境保護署108年8月16日環署土字第1080060334號函（下稱環保署108年8月16日函）之意見：
（1）MTBE雖為加油站常見物質，然系爭場址之阻隔設備及加油設備均未有洩漏之事實（參原證5至原證7）；又MTBE具有高度揮發性及可溶於水之物理特性，亦有可能因其他偶發事件而使檢測數值波動，例如下雨或常有汽車駕駛至系爭場址洗車，MTBE溶於水後隨水滲入地下，故上開環保署函認定系爭場址為唯一污染源，恐為速斷。
（2）關於該函文所稱「倘加油站人員操作不當或設備維護不佳，仍有汽油洩漏滲入地下水的機率」部分，系爭場址設備未有洩漏情事已有原證5至原證7可證；而若是人員操作不當，則系爭監測井（及周遭監測井）應有持續數值超標之情形，然該函文並未針對「臺南市永康地下水污染場址周遭歷年監測結果」答覆，故此段說明仍不足以認定系爭場址是唯一污染源。
6、原告對環保署108年11月18日環署土字第1080086001號函
（下稱環保署108年11月18日函）之意見：
（1）環保署前以108年8月16日函表示「倘加油站人員操作不當或設備維護不佳，仍有汽油洩漏滲入地下水的機率」等語。系爭場址之阻隔設備及加油設備均無洩漏之情形，原告已提出原證5至原證7為證，則環保署108年8月16日函所稱「設備維護不佳」之可能原因即應被排除。而系爭場址若有「加油站人員操作不當」之情形（假設語，原告否認有此情形），在未發現或介入改善前，系爭場址之MTBE數據理應長期呈現數值超標。
（2）依環保署108年11月18日函所提供歷年其他相關監測資
料，可知103年及105年監測資料之地下水MTBE測值皆未超過管制標準與監測標準，即可排除環保署108年所稱
「加油站人員操作不當」為污染來源之可能，輔以MTBE高度揮發性及可溶於水之物理特性，被告於107年6月28日採樣結果無法直接推論污染源來自於原告。
7、系爭監測井為被告環保局設置，原告僅是提供設立之空間，實際上管理維護為被告之權責，原告既已確認系爭場址之防護設備未洩漏及加油站人員妥善操作設備，若系爭監測井之相關數值有異常，即應由被告查明污染來源。況以環保署108年8月16日函覆R00318監測井之總有機碳濃度為例，亦不否認有排水溝、化糞池等加油站以外為污染源之可能。據此可知系爭監測井之MTBE並不能完全排除來自加油站以外之來源。故107年6月28日被告所為之監測報告，污染源並非明確，又未依職權調查污染來源，據此所作成之處分違反行政程序法。依土污法第12條第1項、第2項規定，主管機關應於確實查證後，確認系爭場址污染來源明確，且污染物質超出法定管制標準，始得公告系爭場址為控制場址。然本件污染來源並未明確，原告亦提出多份有利於原告之報告資料及表示原告意見，被告仍逕將系爭場址公告為控制場址，原處分已違反行政程序法第9條、第
36條及第102條規定，應予撤銷。
（二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、系爭場址經環保署於107年5月及被告於107年6月分別查得地下水污染物MTBE超過第二類地下水污染管制標準；該查得污染之系爭監測井位在地下儲槽旁，介於卸油口及地下儲槽中間。MTBE為使用最廣之無鉛汽油添加劑，在自然環境中不存在，為加油站常見之污染物，亦為環保署所公告之第四類毒性化學物質。系爭場址地下水同時查有苯、二甲苯等污染物，以及總石油碳氫化合物（TPH）等加油站
常見之污染物，被告據以認定系爭場址地下水遭受汽油污染。環保署所執行之「臺南市永康鹽行段及鹽東段地下水污染評估與調查計畫」已查得系爭場址地下水流向為由南向北流，而系爭場址南側（即地下水上游處）並無可能造成MTBE污染之來源。被告綜合上開查證資料，以原處分公告系爭場址為地下水污染控制場址及管制區，並認定原告為系爭場址污染行為人，乃屬有據。
2、被告綜合系爭場址及周遭可疑污染源歷來查證結果、污染物特性、地下水流向等據以認定原告為污染行為人，原告主張被告未依職權調查、未依誠信方法云云，乃屬無據：（1）環保署所執行之「臺南市永康鹽行段及鹽東段地下水污染評估與調查計畫」已查得系爭場址地下水流向為由南向北流，而系爭場址南側（即地下水上游處）並無可能造成MTBE污染之來源。是以，原告主張被告未查證污染是否來自於場外云云，與事實不符。原告雖稱其地下儲槽相關檢驗無異常云云，然此並不足以推翻原告為系爭場址污染行為人之認定。蓋加油站之營運設備除地下儲槽及油管外，尚有地面上之加油機、加油槍、油罐車裝卸油品之管線等；是以，原告所從事汽、柴油販賣之行為，本有多種導致地下水MTBE污染之途徑，並非僅有地下儲槽一途。
（2）原告雖以其107年8月13日進行地下水調查作業，主張系爭場址地下水MTBE濃度未超過管制標準云云。然原告自行查證結果亦證實系爭場址地下水存有MTBE污染物，且超過第二類地下水污染監測標準；而MTBE並非自然界自然存有之物質，故無論原告或被告之查證結果均證實系爭場址地下水確實遭受外來污染。另原告107年8月13日所為查證，並非主管機關依土污法第7條第1項之查證，且其查證時間亦與被告查證時不同，並不足以動搖被告所為查證之正確性。
（3）系爭監測井乃為被告執行「105年度臺南市土壤及地下
水污染調查及查證工作計畫」時由被告設立；原告主張該井為其於設立系爭場址時依被告口頭要求設立云云，乃屬不實。
（4）環保署108年8月16日函說明第二點已函覆：MTBE為使用最廣之無鉛汽油添加劑，在自然環境中不存在，為加油站常見之污染物，亦為環保署所公告之第四類毒性化學物質。原告所提出之108年5月「統一精工永康加油站地下水污染控制場址」污染控制計畫（下稱系爭控制計畫）記載：「6.1標的污染物及其特性：依據環保局調查
結果顯示，本場址地下水主要遭受油料污染，污染項目為甲基第三丁基醚……6.1.1MTBE之污染特性……MTBE
……自1980年代起就已用作為無鉛汽油的添加劑，達成更有效的燃燒效果。……一、污染特性：由於環境中之MTBE與BTEX污染來源，主要係來自加油站與儲油設施」等語。系爭場址地下水同時查有苯、二甲苯等污染物，以及總石油碳氫化合物（TPH）等，均屬加油站常見之
污染物，顯示該場址有汽油洩漏及MTBE污染事實，此亦經環保署函覆肯認。亦有系爭控制計畫記載「6.1標的
污染物及其特性：依據環保局調查結果顯示，本場址地下水主要遭受油料污染……6.1.2總石油碳氫化合物之
污染傳輸途徑：一般加油站之土壤及地下水總石油碳氫化合物（Total Petroleum Hydrocabon,TPH）污染來源，主要因地表下儲油槽或管線破裂造成汽柴油洩、滲漏所造成」。環保署早於系爭場址周界查證，其查證結果為系爭監測井之MTBE濃度高於鄰近監測井80幾倍（2.11÷0.026＝81.15），且系爭場址地下水流向為由南向北
，上游處查無可能造成MTBE之污染來源。原告107年8月13日自行採樣，系爭監測井之MTBE濃度為0.538mg/L，
仍是高於附近監測井測值數十倍，系爭監測井為污染熱區應屬明確。綜合污染物種類及特性，被告認定系爭場址地下水遭受汽油污染。環保署所執行之「臺南市永康鹽行段及鹽東段地下水污染評估與調查計畫」已查得系爭場址地下水流向為由南向北流，而系爭場址南側（即地下水上游處）並無可能造成MTBE污染之來源。被告以原處分公告系爭場址為地下水污染控制場址及管制區，並認定原告為系爭場址污染行為人，乃屬有據。
（5）原告雖主張其地下儲槽相關檢驗無異常云云，然此並不足以推翻原告為系爭場址污染行為人之認定。由環保署函覆可知「D00455鄰近卸油口與泵島，如加油站人員操作不當或設備維護不佳，仍有汽油洩漏滲入地下水的機率」。另就系爭場址之污染途徑，系爭控制計畫亦認定：「6.3地下水污染來源探討：……合理研判本站污染
來源為偶發因素所造成，包含卸油口作業拔管滴漏及站內不定時清洗地面，將地表油漬藉由地表縫隙帶入地下水中，加上本站地下水位較高，導致其他區域（第一泵島、洗車區）檢出微量MTBE」「現勘結果顯示主要受地面入滲的污染所致，目前已請站方加強人員教育訓練及持續監測污染改善情形」等語可資參考（參乙證2委員
審查意見修正及作成辦理情形對照表第Ⅲ頁、第6頁至
第14頁）。
（6）原告雖主張其對系爭場址無積極介入改善云云，然此主張違反其所提出之系爭控制計畫之記載。蓋依乙證2委
員審查意見修正及作成辦理情形對照表第Ⅲ頁所示，因原告判斷系爭場址地下水MTBE主要係受地面入滲的污染所致，故其已請站方加強人員教育訓練，以避免污染繼續由地面入滲至系爭場址地下水中，此應屬原告採取阻斷污染源措施之一。原告雖稱地面入滲污染導致系爭場地下水MTBE污染僅是偶然因素云云，然有土污法第2條
第15款之污染行為導致土壤或地下水污染者，即屬土污法規範之污染行為人，並無該等污染行為是否偶然之區分。
（7）由環保署108年11月18日函及所提供之資料可知，系爭
場址上游及周圍歷來之查證資料顯示僅有系爭場址查獲MTBE污染。此除確認系爭場址乃為MTBE之污染熱區以外，亦再次證明系爭場址上游並無其他可能造成MTBE污染來源。原告主張如系爭場址污染係因人員操作不當所致，應有長期MTBE數值超標情況云云，並無足取，造成污染的原因，與污染結果存在多久，並無關連。況依原證11之委員審查意見修正及作成辦理情形對照表第Ⅲ頁所示，系爭場址地下水MTBE主要係受地面入滲的污染所致，故原告已請站方加強人員教育訓練，以避免污染繼續由地面入滲至系爭場址地下水中。環保署108年8月16日函有關監測井R00318總有機碳濃度乙節，係說明監測井R00318總有機碳污染來源尚有多種可能，以及難以用監測井R00318總有機碳濃度推論系爭監測井污染來源；惟從未表示系爭監測井之MTBE污染有來自於原告以外之其他可能，原告對於環保署108年8月16日函覆之解讀，乃屬有誤。
3、系爭場址經查證結果發現地下水污染物MTBE濃度超過第二類地下水污染管制標準，被告依法公告系爭場址為地下水污染控制場址及管制區，乃屬有據：
（1）系爭場址經環保署於107年5月及被告於107年6月分別查得地下水污染物MTBE超過第二類地下水污染管制標準，確認其地下水已遭受污染。被告依土污法第12條第1項
公告系爭場址為地下水污染控制場址及管制區，乃屬有據。原告雖主張其於107年8月13日進行地下水調查作業，檢測結果為MTBE濃度小於地下水管制標準云云。然由土污法第12條第1項及第2項規定可知，主管機關決定是否應公告地下水污染控制場址之依據，應以主管機關依土污法第12條第1項之查證結果為斷。原告之調查結果
並非主管機關依土污法第12條第1項所為查證，自無由
動搖本場址公告之合法性。原告自行委託泰禾美公司及富立業公司檢測（原證5至原證7）均非檢測地下水，其檢測項目亦非地下水污染管制標準項目，更無由動搖環保署及被告於系爭場址地下水查得MTBE超過地下水管制標準之事實。
（2）原告雖曾於107年8月於系爭場址採樣，然原告所為採樣之日期、深度，均與環保署及被告之查證日期、深度不同，原告持己身查證結果欲推翻環保署及被告查證之正確性，更屬無據。詳言之，環保署係於107年5月14日執行環境地下水水質背景資料蒐集與監測，被告係於107
年6月28日進場採樣，原告係於107年8月13日進場採樣
，時間已顯有不同。另環保署於系爭監測井採樣深度為6.48公尺，被告於系爭監測井查證深度為1.4及6.4公尺，原告於系爭監測井調查深度則為1.835公尺，顯與環
保署與被告查證深度不同。
（3）由原告所提出之系爭控制計畫第6-12頁及第6-13頁可知，依其108年8月查證結果，系爭監測井及MW-03所查得
之MTBE濃度雖未超過地下水管制標準，然高於地下水污染監測標準。此外，其餘三口監測井亦均測有MTBE；107年11月查證之三口監測井，亦均測有MTBE。MTBE並非
自然存在之物質，顯見系爭場址地下水確實受有非自然之MTBE污染。系爭控制計畫亦認定系爭場址有執行持續監測等控制方法之必要，系爭控制計畫第7-35頁記載：「（二）時間序列預測分析……預測結果顯示108年3月MTBE濃度預測值為0.0000000mg/L，推測未來MW-03監測井中MTBE濃度若有穩定降解情形且低於污染濃度偵測極限，但仍須於108年持續監測，掌握MTBE濃度之趨勢變
化」；第7-36頁記載：「關於污染源區MW-03及污染方
向正下游處之監測井MW-04、MW-2建議應持續監測污染
物降解之程度」等語可資參照。
（4）依土污法第13條第1項及第38條第2項規定，地下水污染控制場址公告後，後續調查工作及控制計畫之擬訂應由污染行為人為之，主管機關之權責為查核污染行為人是否依照計畫內容執行。因土污法就場址公告後污染行為人之責任及主管機關之權責已有清楚劃分，故被告即依法參考原告調查工作結果，同意原告採取主動式監測掌握污染物濃度，為系爭場址之控制方法。因系爭控制計畫於108年5月核定，原告尚無提出任何執行進度報告。故於系爭場址公告後，除系爭控制計畫第6-12頁及第6
-13頁所示調查工作結果（即原告依土污法第13條第1項所為調查工作）外，尚無其他地下水污染檢測結果。
4、原告107年8月3日陳述意見函所述，被告經詳為審酌後認
定其主張並無可採，並於107年8月14日詳為回覆。原告107年8月7日及9日函請被告提供系爭監測井鑰匙，被告亦會同提供，並無原告所稱違反行政程序法第9條或第36條情
事。惟此與系爭場址應依土污法第12條第1項及第2項，依主管機關查證結果公告為地下水污染控制場址乙節無關。（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告以原處分公告系爭場址為地下水污染控制場址，認定原告為污染行為人，以及劃定系爭場址為地下水污染管制區，並對區內之土地使用或人為活動予以管制或限制，是否符合土污法之第2條第15款第1目、第12條第2項及第16條
所定要件？
五、本院之判斷︰
（一）本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有系爭查證工作計畫查證成果報告（見訴願卷第7頁至第45頁）
、系爭公告1（見本院卷1第21頁）、系爭公告2（見本院
卷1第23頁、第25頁）、系爭通知函（見本院卷1第19頁）及訴願決定（見本院卷1第39頁至第49頁）等附卷可稽，
自堪認定。
（二）應適用之法令：
1、土污法
（1）第2條第15款第1目及第17款：「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」
（2）第12條第1項及第2項：「（第1項）各級主管機關對於
有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，
其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」
（3）第16條：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」
（4）第17條：「（第1項）土壤、地下水污染管制區內禁止
下列行為。但依法核定污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫之執行事項，不在此限：一、置放污染物於土壤。二、注入廢（污）水於地下水體。三、排放廢（污）水於土壤。四、其他經主管機關公告之管制行為。（第2項）土壤污染管制區內，禁止下列土地利
用行為，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者，不在此限：一、環境影響評估法規定之開發行為。二、新建、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫需要之建築物或設施。三、其他經中央主管機關指定影響居民健康及生活環境之土地利用行為。（第3項）地下水污染管制區內，
直轄市、縣（市）主管機關得禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源。」
（5）第56條：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」
2、土污法施行細則
（1）第1條：「本細則依土壤及地下水污染整治法（以下簡
稱本法）第56條規定訂定之。」
（2）第8條：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」
（3）第10條：「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容
如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。（第2項
）前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人
未查明前或無污染行為人時，得不予記載。（第3項）
第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第4項）第1項第5款之
污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」
（三）被告作成原處分公告系爭場址為地下水污染控制場址，認定原告為污染行為人，及劃定系爭場址為地下水污染管制區，並對區內之土地使用或人為活動予以管制或限制，應屬適法：
1、按「地下水分為下列二類：一、第一類：飲用水水源水質保護區內之地下水。二、第二類：第一類以外之地下水。」此觀土污法第6條第2項授權訂定之地下水污染管制標準第3條規定甚明。查原告在系爭場址經營永康三站加油站
係從事汽、柴油販賣，該場址之地下水核屬地下水污染管制標準第3條第2款所定飲用水水源水質保護區以外之第2
類地下水。環保署前因辦理系爭場址周遭之臺南市永康區污染監測計畫曾於107年5月14日派員前往系爭監測井進行地下水採樣，檢驗結果中MTBE濃度為2.11mg/L，超過地下水污染管制標準所定之管制標準值1mg/L。經107年6月11
日召開地下水定期監測結果研商會議，被告環保局乃依土污法第7條第1項規定辦理系爭場址土壤及地下水污染查證工作計畫，於107年6月28日派員前往原告所經營永康三站加油站內之系爭監測井進行地下水採樣，檢測結果MTBE濃度為1.56mg/L，亦超過第二類地下水污染管制標準限值（1mg/L）等情，有環保署107年6月無污染行為人場址先行
改善計畫-永康地下水污染場址（第1期；見訴願卷第159
頁至第172頁）、系爭查證工作計畫查證成果報告（見訴
願卷第7頁至第45頁）在卷可稽，足見系爭場址之地下水
MTBE污染濃度於107年5月14日環保署派員採樣時及於同年6月28日被告環保局派員採樣時均超過前揭第二類地下水
污染管制標準甚明。
2、次按土污法施行細則第8條規定，土污法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。該細則係土污法第56條規定，就「地下水污染來源明確」定義為細節性或技術性規定，核無不符母法之立法意旨或逾越母法規定，法院自得予以適用。又上述規定所稱之地下水污染來源明確，僅以地下水污染之物質或位置等資訊，依主管機關查證、調查結果及資料，得以判斷或確認者，即為已足，至於系爭土地之污染行為人是否已查明、導致污染結果之其他原因為何（污染物質以外之原因），與污染來源是否明確並無關聯，尚非該等場址應否公告為控制、整治場址之要件。查原告經營之永康三站加油站所坐落系爭場址地上結構物包含站屋、3座加油泵島及6部加油機，地下設有5座地下儲油槽，分別供應92無鉛汽油、95無鉛汽油
、98無鉛汽油及超級柴油等情，此觀系爭查證工作計畫查證成果報告及系爭場址平面配置圖即明（見訴願卷第9頁
至第10頁、第141頁）。而依環保署土壤及地下水資訊管
理系統，目前環保署列管中之地下水MTBE污染場址共12處，包括加油站（10處，包含系爭場址）及供油中心（2處
），顯示油品儲槽、管線與泵島設備之操作與維護，與地下水污染具有關聯性；且MTBE屬於無鉛汽油之含氧添加劑，不存在自然環境中等情，有環保署108年8月16日函在卷可稽（見本院卷1第453頁）；參以MTBE為異丁烯和甲醇之混合化學物，主要為無鉛汽油之添加劑，以增進汽油之含氧率，促進燃燒時之辛烷值，提高汽油之燃燒完全度，核屬加油站與儲油設施常見而非自然環境存在之化學物質，並具有高度之水溶性，當擴散至地下水體時，污染物會懸浮於水體表面形成污染團，並與地下水再度溶解至水體中，隨地下水流動而擴大污染範圍等情，亦有原告所提系爭控制計畫所載內容在卷可佐（見本院卷1第343頁），堪認被告依前揭查證、調查結果及資料，已足資判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，依上開說明，自該當於前揭土污法第12條第2項所稱地下水污染來源明確之情
形；而原告既在該場址經營加油站，被告認定原告所經營該加油站之相關設備操作或營業活動為造成系爭場址地下水中MTBE濃度超過管制標準之原因，其為系爭場址之地下水污染之污染行為人，亦符合經驗法則，自屬有據。
3、原告雖主張：原處分未說明污染物之來源為何，逕斷言該污染為原告所致，被告違背其應依職權調查而認定事實之義務；原告已提出密閉測試報告及測漏管監測報告主張系爭場址應非唯一污染源，污染來源尚待釐清，被告依土污法第12條第2項公告系爭場址為控制場址即有疑慮；環保
署108年8月16日函、108年11月18日函及所提供之資料均
無法直接推論污染源來自於原告，並不能完全排除來自加油站以外之來源云云。然查MTBE為無鉛汽油之添加劑，不存在自然環境中，依環保署列管之MTBE污染場址資料以觀，油品儲槽、管線與泵島設備之操作與維護，與地下水污染具有關聯性等情，業如上述。對照原告所提出系爭控制計畫亦記載：「6.1標的污染物及其特性：依據環保局調
查結果顯示，本場址地下水主要遭受油料污染，污染項目為甲基第三丁基醚……6.1.1MTBE之污染特性……MTBE…
…自1980年代起就已用作為無鉛汽油的添加劑，達成更有效的燃燒效果。……一、污染特性：由於環境中之MTBE與BTEX污染來源，主要係來自加油站與儲油設施……。」（見本院卷1第343頁）等語。參以系爭場址地下水同時檢出有苯、二甲苯等污染物，及總石油碳氫化合物（TPHC6-C9）等汽油類常見污染物等情，有環保署108年8月16日函（見本院卷1第453頁）在卷可憑；且系爭場址周遭區域地下水流向為「由南向北偏東流動」等情，亦有系爭查證工作計畫查證成果報告及原告所提出系爭控制計畫可佐（見訴願卷第11頁、本院卷1第347頁），此亦與原告所提出之系爭控制計畫所載系爭場址之地下水流方向吻合（見本院卷1第319頁）；對照系爭監測井周遭之空拍圖（見本院卷1
第304頁、訴願卷第169頁）以觀，系爭場址之南側並無其他加油站相類設施，自難認系爭監測井地下水流之上游有何與MTBE相關之污染源。此外，原告於107年8月13日進行地下水採樣作業，系爭監測井及其東邊之編號MW-03監測
井MTBE濃度分別為0.538mg/L及0.78mg/L，均超過水污染
監測標準，且仍檢出總石油碳氫化合物（TPH）濃度，而
系爭加油站其他編號MW-02、MW-04及MW-01監測井約位在
系爭監測井之東方及東北方，107年8月13日檢出之MTBE濃度分別為0.00346、0.0119及0.0335mg/L等情，有臺灣檢
驗科技股份有限公司樣品檢驗報告（見本院卷1第269頁）及系爭加油站場址利用現況圖（見本院卷1第309頁）在卷可稽。足見被告係參酌該區域地下水之流向及上開監測井所包含之污染物種類、特性及濃度而認定系爭場址地下水MTBE超標應非其他場址之污染源流入所影響，並非無端認定系爭場址之MTBE污染為原告經營該加油站所致。原告主張原處分未說明污染物之來源為何，逕斷言該污染為原告所致，被告違背其應依職權調查而認定事實之義務云云，自無可採。至環保署108年8月16日函（見本院卷1第453頁至第454頁）、108年11月18日函及所提供之資料（見本院卷2第11頁至第221頁）均為環保署在本件審理過程中針對本院就MTBE與加油站營業活動之關聯性及系爭場址周遭歷年相關監測資料函詢疑義所為之函覆，僅屬本院依職權及依原告聲請調查證據所得之證據資料，以作為判斷兩造攻防方法之採憑參考，本非被告作成原處分之全部依據，故原告主張上開環保署函文無法直接推論污染源來自於原告，並不能完全排除來自加油站以外之來源云云，尚不足以動搖原處分之適法性。
4、原告另主張：被告明知原告已提出自行委託泰禾美公司及富立業公司所檢測結果等有利於原告之證據，卻未依職權調查即逕行作成原處分，違反行政程序法第8條、第9條及第36條之義務，亦將使行政程序法第102條受處分人表示
意見之規定形同具文云云。惟按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。該條前段所規定之「誠實信用原則
」係指行政行為應遵循誠實信用原則而為，不應出爾反爾使人民無所適從而言。該條後段所規定「信賴保護原則」，則係指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。故倘非基於法規或行政處分之變動，則尚無信賴基礎，自不生主張信賴保護原則問題。而現行之土污法係為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康而早於99年2月3日即修正施行，土污法第12條第2項及同法第16條
所定地下水污染控制場址及管制區公告機制行之有年，均難認為原告有何因嗣後法規或行政處分之變動，或被告有何出爾反爾使原告無所適從而使其遭受不能預見損害之情，揆諸前揭說明，自不生信賴保護原則或被告違反誠信原則問題。再按行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意，行政程序法第9條亦有明文，
該條無非係規定行政機關在行政程序中應依職權調查證據，並就有利及不利於當事人之事證一律注意，不得僅採不利事證而捨有利事證於不顧而言。原告雖主張其委託泰禾美公司於107年7月13日進行「地下儲油槽系統土壤氣體監測井中油氣檢測」、107年7月26日至同年月27日進行「地下儲槽系統儲槽壓力密閉測試檢測」、「地下儲槽系統加油管、卸油管密閉測試檢測」，檢測結果其油槽及油管之測漏管、密閉測試均無異常等詞，並提出泰禾美公司檢驗室地下儲槽系統土壤氣體監測井中油氣檢測方法檢測報告（見本院卷1第51頁至第61頁）、地下儲槽系統儲槽壓力
密閉測試檢測報告（自行驗證）（見本院卷1第63頁至第
103頁）、地下儲槽系統加油管、卸油管壓力密閉測試檢
測報告（自行驗證）（見本院卷1第105頁至第175頁）為
佐。然加油站之營運設備除地下儲槽及油管外，尚有地面上之加油機、加油槍、油罐車裝卸油品之管線及附設清洗車輛等相關設施；原告經營系爭加油站所從事汽、柴油販賣，甚至附設洗車服務等相關營業行為，存有多種導致
MTBE污染地下水之途徑，縱其油槽及油管之測漏管、密閉測試均無異常，仍無從排除其他部分營業設備或營業活動造成MTBE污染地下水之可能。對照原告所提出之系爭控制計畫亦自承：「6.3地下水污染來源探討：……合理研判
本站污染來源為偶發因素所造成，包含卸油口作業拔管滴漏及站內部不定時清洗地面，將地表油漬藉由地表縫隙帶入地下水中，加上本站地下水位較高，導致其他區域（第一泵島、洗車區）檢出微量MTBE」（見本院卷1第356頁）、「現勘結果顯示主要受到地面入滲的污染所致，目前已請站方加強人員教育訓練及持續監測污染改善情形」等語（見本院卷1第276頁），足徵原告所提出之上開檢測報告亦無法排除系爭場址地下水之MTBE濃度超標為原告洩漏污染物所致。至原告另提出其委託富立業公司於107年8月13日進行地下水調查作業檢測結果，主張其所檢測之MTBE數值均小於法定管制標準云云。惟原告於107年8月13日委託富立業公司進行地下水採樣作業，就系爭監測井及其東邊之編號MW-03監測井所檢出MTBE濃度分別為0.538mg/L及0.78mg/L，仍均超過水污染監測標準，且檢出總石油碳氫化合物（TPH）濃度；系爭加油站之其他編號MW-02、MW-04
及MW-01監測井所檢出MTBE濃度分別為0.00346、0.0119及0.0335mg/L等情，已如上述，亦顯見系爭場址之地下水確受有MTBE之污染無訛；況原告委託富立業公司所作成之上開檢測，就系爭監測井調查深度為1.835公尺，有原告自
行地下水補充調查結果表在卷可稽（見本院卷1第354頁），而環保署於系爭監測井採樣深度為6.48公尺，被告於系爭監測井查證深度為1.4及6.4公尺，此觀監測井地下水採樣紀錄表即明（見本院卷2第49頁、第215頁、第216頁）
，原告自行採樣之深度不同於環保署及被告環保局之採樣深度亦將影響檢測濃度之數據，故其自行採檢結果尚難動搖環保署及被告於系爭場址地下水查得MTBE超過地下水管制標準之事實。此外，被告經審酌原告於107年8月3日陳
述意見函內容，並於107年8月14日發函針對原告陳述意見之內容加以答覆說明等情，亦有被告107年8月14日府環土字第1070822563號函在卷可佐（見原處分卷第73頁至第75頁），堪認被告並非未經斟酌原告所陳述之意見即作成原處分。故原告主張被告作成原處分違反行政程序法第8條
、第9條及第102條云云，亦無可採。
5、被告根據查證報告顯示系爭場址地下水受MTBE污染之濃度，已逾第二類地下水污染物管制標準之事實，並參酌原告經營系爭加油站從事汽、柴油販賣之相關設備操作對地下水污染所具有之關聯性，另經查證系爭場址地下水流向及周遭土地利用情形而排除污染源來自其他上游之可能性後，依土污法第12條第2項、同法施行細則第10條，及同法
第16條等規定，以原處分公告原告永康三站加油站所在之系爭土地為地下水污染控制場址，原告為污染行為人，及系爭場址為地下水污染管制區，區內土地使用或人為活動應予管制或限制，自屬適法。
六、綜上所述，原告之主張均無可採，被告作成原處分公告系爭場址為地下水污染控制場址及認定原告為污染行為人，並劃定系爭土地為地下水污染管制區，對區內之土地使用或人為活動進行管制，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、結論：原告之訴無理由。
中　　華　　民　　國　　109　 年　　4　　 月　　7　　 日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官　李 協 明
法官　林 韋 岑
法官　曾 宏 揚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　109　 年　　4　　 月　　7　　 日
書記官 林 幸 怡