高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)108年度訴字第76號｜法律人

高雄高等行政法院判決 108年度訴字第76號民國109年5月11日辯論終結原告　王啟麟訴訟代理人　吳政遇　律師被告　臺南市北區區公所代　表　人　李皇興訴訟代理人　郭國川劉冠伶上列當事人間低收入戶事件，原告不服臺南市政府中華民國107 年10月17日府法濟字第1071167302號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由壹、程序方面（一）按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第2款分別定有明文。（二）查原告起訴時訴之聲明原為：「訴願決定及原處分均撤銷。」（見本院卷第21頁）。嗣有如下變更： 1、民國108年5月14日準備程序時變更其聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、請求被告就原告107年度核定為低收入戶資格。」（見本院卷第72頁）。 2、108年5月28日具狀變更其聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應依原告107年1月1日申請編號DZ000000000之申請，核定原告為臺南市107年度低收入戶。」（見本院卷第103頁）。 3、 109年5月11日言詞辯論時變更其聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告應依原告107年1月1日申請編號DZ000000000之申請，依據『臺南市政府辦理低收入戶生活扶助與低收入戶及中低收入戶調查審核作業要點』第12點第3款核定原告為臺南市107年度低收入戶之行政處分。」（見本院卷第420頁）。（三）經核原告訴之聲明雖迭有變更，然其請求之基礎不變，且被告亦無異議而為本案之言詞辯論，依前揭規定，應予准許。貳、實體方面一、爭訟概要：原告於107年1月1日填具107年度臺南市北區申請調查表向被告申請列冊，經被告核列為中低收入戶，然原告以其配偶郭湘君無法正常工作為由，於107年6月25日提出申覆請求被告重新審查。嗣經被告重新審查結果，認原告全家應計人口8 人，平均每人每月所得新臺幣（下同）15,283元，超過臺南市低收入戶每人每月最低生活費12,388元之標準，但未逾中低收入戶每人每月最低生活費1.5倍（即18,582元）之標準，乃以107年8月1日南北社字第1070515939號函（下稱原處分）覆原告，維持核列中低收入戶資格。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰（一）主張要旨︰ 1、有工作能力且已就業者，其工作收入應依實際工資核實計算，不應依基本工資核算：（1）社會救助法第5條之1第1項第1款已就有工作能力者，區分其已實際就業及未就業者，而為不同規定，不容任意比附援引，將已就業者適用未就業者之規定。被告認定原告之家庭中有工作能力者為5人，卻將其中原告、王綉萍、王雅羚之工作收入類推未就業者之規定而依基本工資核算其等每月工作收入，自有違誤。（2）社會救助法第5條之1第1項第1款規定並無法律漏洞，就文義上解釋而言，第1目明確規定有工作能力且有提供薪資證明或年度財稅證明之情形，若原告提出相關薪資證明來證明其實際工作收入時，為何被告捨棄第5條之1第1項第1款第1目不採納且未說明不採納之理由。而同款第2目（原告誤載為第4目）乃規定有工作能力未就業者，應以基本工資核算。觀之原告戶內有工作能力者皆有薪資相關證明，不符合同款第2目之文義範圍，故不應適用或類推適用同款第2目。被告不適用該款第1目規定而引用同款第2目以最低基本工資作不利於原告之認定，顯有適用法規不當之違誤。 2、原處分及訴願決定引用臺南市政府辦理低收入戶及中低收入戶調查審核補充規定（下稱審核補充規定）第4點第5款規定及衛生福利部107年4月27日衛部救字第1070112018號函釋（下稱衛福部107年4月27日函釋）意旨，違背法律規定，應不足採：（1）社會救助法第4條第5項、第4條之1第2項規定係授權直轄市主管機關訂定應檢附文件、審核程序等細節性、程序性規定，臺南市政府卻於該補充規定訂定法律所無之要件，且改變社會救助法之內容，自屬逾越法律授權範圍及牴觸法律規定。故審核補充規定第4點第5款規定有違社會救助法之規定，應不予援用。（2）社會救助法第5條之1第1項第1款規定既區別已就業者及有工作能力未就業者而訂定不同之工作收入核算方法，是基於社會救助資源有限，為避免無特殊情形（即社會救助法第5條之3第1項所列情事）之有工作能力者不事生產，坐領社會福利之情事發生，乃逕依基本工資核計其所得，以符合公平原則並鼓勵民眾就業；足見立法意旨係鼓勵積極就業；倘已積極就業，僅是其所得工資未達基本工資，其原因是客觀景氣因素或是個人條件能力無法覓得高薪工作，未必可歸責於申請人，並不違反社會救助法第5條之1第1項第1款第1目規定，若逕依同款第2目以基本工資核算，無異歧視實際工作收入較低者，反不符社會救助之目的。（3）參諸社會救助法第5條之1第1項第1款第2目規定，若係不得已而失業者，仍得依但書規定免列計收入，足見有工作能力而未就業者，未必即應依基本工資認定其收入；該款第2目應係針對未積極就業者始有適用，已實際就業者自無適用該目之餘地。（4）衛福部107年4月27日函釋內容所謂「否則對真正完全失業卻要以基本工資核算工作收入的民眾，即有失公平」，欠缺立論基礎。對仰賴救助而不謀職、完全失業者有何失公平之處？實則，有工作能力而未就業者，與已就業而薪資未達基本工資者，二者非可完全比擬；甚者，有工作能力且願積極就業者，反更顯示其不依賴社會救助妄圖不勞而獲，係於其積極就業後仍有不足而有扶助之必要，其情形較有工作能力而未就業者更需要扶助，始符社會救助之本旨。 3、原告全戶有工作能力者應為4人：（1）被告認定原告家庭有工作能力者為5人，係包含原告配偶郭湘君在內。惟郭湘君因左髖人工關節置換手術後，不良於行，無法正常工作，有臺灣基督長老教會新樓醫療財團法人麻豆新樓醫院（下稱新樓醫院）診斷證明書可證，應無工作能力，不應列入家庭總收入之有工作能力人口。（2）訴願決定認郭湘君應以臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算，惟其並未於理由說明核定郭湘君薪資26,723元係依該調查報告何部門行業編號、何職類編號所查得，且似高於前揭調查報告公告之數額。退而言之，縱認郭湘君具有工作能力，然其並無實際工作收入，則依社會救助法第5條之1第1項第1款第2目規定，亦應依基本工資核算，始符規定。 4、原告全戶4位有工作能力者，每人每月平均收入如下：（1）王啟麟：全年薪資所得198,880元，平均每月薪資16,573元。（依最近1年度〈即105年度〉之財稅資料核算）。（2）王怡方：全年薪資所得480,449元，平均每月薪資40,037元。（3）王綉萍：全年薪資所得61,021元，平均每月薪資5,085元。（4）王雅羚：全年薪資所得107,711元，平均每月薪資8,976元。因王雅羚申請時為16歲以上未滿20歲者，依社會救助法第5條之1第3項規定，依其核算收入百分之70計算，是王雅羚平均每月工作收入6,283元。（5）原告家庭應計人口數8人，有工作能力者4人，每月家庭總收入為67,978元，平均每人每月收入8,497元（67,978元/8人），低於臺南市107年度低收入戶補助標準12,388元。（二）聲明︰ 1、訴願決定及原處分均撤銷。 2、被告應依原告107年1月1日申請編號DZ000000000之申請，依據「臺南市政府辦理低收入戶生活扶助與低收入戶及中低收入戶調查審核作業要點」第12點第3款核定原告為臺南市107年度低收入戶之行政處分。三、被告答辯及聲明︰（一）答辯要旨︰ 1、有工作能力且已就業者，其薪資收入低於基本工資時，依法應採基本工資計算：（1）社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之1前段關於工作收入已就業者固規定：「依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。」但同目之2亦規定：「最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。」同款第2目前段復規定：「有工作能力未就業者，依基本工資核算。」此即說明低收入戶全家人口有工作能力且已就業者，應依其實際工作收入計算；未能提出薪資證明者，則依其所從事職類月平均薪資核算；縱使其未就業，亦至少應依基本工資核算。換言之，立法者已明確表示申請人之全家人口有工作能力，無論其有無實際就業，除非其有相當事證確有領取高於基本工資之收入者，否則均應依中央主管機關核定之最低基本工資計算其工作收入。有工作能力而未就業者，尚需依基本工資核算其工作收入，則有工作能力已就業者，如其薪資證明未達基本工資者，亦至少應以基本工資計算，此亦為前揭社會救助法之立法本旨。（2）審核補充規定係上級機關為下級機關在執行職務時所為之補充規定，性質上屬行政規則，其內容係闡明法規之原意，與社會救助法第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入規定意旨相符。又審核補充規定第4點第5款訂定目的，乃臺南市政府為統一法令適用，有較具體之標準可供依循，並避免相同案件因機關、承辦人員之不同而有高低差異，其法律性質屬於裁量性行政規則，屬枝節性、技術性之規定，從而，審核補充規定第4點第5款為下級機關行使裁量權之準則，未逾越法律授權及違反法律保留原則，即無違背前揭社會救助法第5 條之1規定意旨，被告本應遵照規定辦理。（3）解釋函令屬於行政規則的一種，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定；為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準（行政程序法第159條第1項及第2項第2款）。衛福部107年4月27日函釋性質上屬解釋性行政規則，係就法律適用疑義為補充性解釋，並未逾越法律授權及違反法律保留原則，行政機關於具體事件自應予以援用。故被告依據衛生福利部107年4月27日函釋，暨審核補充規定第4 點第5款，核算原告家庭收入有工作能力者實際薪資未達基本工資，其工作收入依基本工資核算實屬有據。原告主張有工作能力者已就業如低於基本工資應依實際工資計算，顯不足採。 2、依訴願決定計算原告家庭之總收入如下：（1）原告56年10月20日生，52歲，依社會救助法第5條之3規定，有工作能力，現服務於臺南市政府社會局（下稱社會局），年薪資所得為198,880元（薪資來源：社會局，平均每月薪資16,573元），因低於基本工資22,000元，依衛福部107年4月27日函釋意旨，仍應以基本工資核算其每月工作收入。是原告平均每月收入計22,000元。（2）原告之配偶郭湘君（65年6月23日生，43歲），原告雖檢具新樓醫院107年3月15日開具之診斷證明書，主張其配偶郭湘君因「左髖人工關節置換術後」不良於行而無法正常工作，應無工作能力云云，然上開診斷證明書僅載明「病人現不良於行，無法正常工作」，並無醫囑「必須3個月以上之治療或療養致不能工作」，故被告查明後認定其仍有工作能力，並無違誤。因其未提出工作薪資證明，且最近1年度之財稅資料亦查無工作收入，經被告查得其實際從事雜工，依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之2規定，應以臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資26,723元核算其工作收入，但因其持有第7類輕度身心障礙者手冊，依社會救助法第5條之1第3項後段規定，平均每月薪資所得為14,697元（＝26,723元0.55），另查無其他收入，是郭湘君平均每月收入14,697元。（3）長女王怡方（83年12月6日生，25歲），原為國防大學公費生不列入家庭應計人口，但其於106年6月自國防大學畢業後並未繼續就學，依社會救助法第5條之3規定，有工作能力。被告原來以所查得王怡方之中華郵政股份有限公司臺南成功路郵局郵政存簿儲金簿節錄影本內2 個月薪資所得，即107年1月薪資49,624元及107年2月薪資51,915元之2個月薪資總額為101,539元，核算其平均每月薪資所得為50,769元（＝101,539元/2個月），屬最近薪資所得。惟依卷附107年9月18日製表之最近1年度財稅資料明細，王怡方平均每月薪資所得為40,037元（薪資來源計有2筆：國防大學理工學院年所得449元、職業軍人薪資48萬元，二者合計480,449元，平均每月薪資40,037元），其屬整年度薪資所得，應具可信性，故應以107年9月18日製表之最近1年度財稅資料明細所載王怡方平均每月薪資所得為40,037元核算其工作收入，另查無其他收入。是王怡方平均每月收入40,037元。（4）次女王怡文（88年12月25日生，20歲），現就讀於國立臺南大學附屬高中3年級，依社會救助法第5條之3規定，無工作能力，是王怡文平均每月收入0元。（5）王綉萍（86年4月8日生，23歲），依社會救助法第5條之3規定，有工作能力，年薪資所得為5,467元（薪資來源計有4筆：喜滿客京華影城股份有限公司10,960元、大潤發流通事業股份公司中和分公司9,181元、信實公寓大廈管理維護股份有限公司9,668元、信實公寓大廈管理維護股份有限公司公司31,212元，4筆合計61,021 元，平均每月薪資5,085元），因低於基本工資22,000 元，依衛福部107年4月27日函釋意旨，仍應以基本工資核算其每月工作收入，另查無其他收入。是王綉萍平均每月收入22,000元。（6）王雅羚（87年6月16日生，20歲，107年1月為19歲），依社會救助法第5條之3規定，有工作能力，年薪資所得為8,976元（薪資來源計有2筆：國軍臺中財務處16,452元、國軍龍潭財務組91,259元，2筆合計107,711元，平均每月薪資8,976元），薪資所得低於基本工資22,000 元，依衛福部107年4月27日函釋意旨，仍應以基本工資核算其每月薪資所得。但其為16歲以上未滿20歲者，依社會救助法第5條之1第3項前段規定，平均每月工作收入15,400元（＝22,000元0.7），另查無其他收入。是王雅羚平均每月收入15,400元。（7）郭○○（○年○月○日生，16歲），依社會救助法第5 條之3規定，無工作能力，是郭○○平均每月收入0元。（8）郭○○（○年○月○日生，14歲），依社會救助法第5 條之3規定，無工作能力，是郭○○平均每月收入0元。（9）綜上計算，原告家庭應計算人口範圍8人，有工作能力者5人，每月家庭總收入為114,134元（＝王啟麟22,000元/月＋郭湘君14,697元/月＋王怡方40,037元/月＋王綉萍22,000元/月＋王雅羚15,400元/月），平均每人每月收入14,266元（＝114,134元/8人），已逾臺南市107年度低收入戶補助標準12,388元，但符合「家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過18,582元」之臺南市107年度中低收入戶補助標準。 3、退一步言，縱依原告所檢具新樓醫院107年3月15日之診斷證明書，認定其配偶郭湘君因「左髖人工關節置換術後」不良於行而無法正常工作，且經主管機關認定其無工作能力。然其每月家庭總收入計99,437元（＝王啟麟22,000元/月＋郭湘君0元/月＋王怡方40,037元/月＋王綉萍22,000元/月＋王雅羚15,400元/月），平均每人每月收入12,429元（＝99,437元/ 8人），仍逾臺南市107年度低收入戶補助標準12,388元。（二）聲明︰原告之訴駁回。四、爭點︰（一）原告全戶有工作能力者是否應包含原告之配偶郭湘君？郭湘君工作收入應如何計算？（二）原告全戶有工作能力且已就業者，其薪資收入低於基本工資時，其工作收入究應依基本工資或依實際工資採計？（三）被告以原處分認定原告家庭平均每人每月所得超過臺南市低收入戶每人每月最低生活費，不符合低收入戶資格，而維持核列為中低收入戶資格，有無違誤？五、本院之判斷︰（一）本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有107 年度臺南市北區申請調查表（見原處分卷第29頁）、被告中低收入戶核定通知函（見訴願卷第11頁至第12頁）、臺南市北區107年低收入戶、中低收入戶申覆表（見原處分卷第25頁）、原處分（見原處分卷第23頁）及訴願決定（見訴願卷第63頁至第68頁）等附卷可稽，自堪認定。（二）應適用之法令： 1、社會救助法（1）第4條：「（第1項）本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。（第2項）前項所稱最低生活費，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近1年每人可支配所得中位數百分之60定之，並於新年度計算出之數額較現行最低生活費變動達百分之5以上時調整之。直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。（第3項）前項最低生活費之數額，不得超過同一最近年度中央主計機關所公布全國每人可支配所得中位數（以下稱所得基準）百分之70，同時不得低於台灣省其餘縣（市）可支配所得中位數百分之60。（第4項）第1項所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。（第5項）第1項申請應檢附之文件、審核認定程序等事項之規定，由直轄市、縣（市）主管機關定之。（第6項）依第1項規定申請時，其申請戶之戶內人口均應實際居住於戶籍所在地之直轄市、縣（市），且最近1年居住國內超過183日；其申請時設籍之期間，不予限制。」（2）第4條之1：「（第1項）本法所稱中低收入戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合下列規定者：一、家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過最低生活費1.5倍，且不得超過前條第3項之所得基準。二、家庭財產未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額。（第2項）前項最低生活費、申請應檢附之文件及審核認定程序等事項之規定，依前條第2項、第3項、第5項及第6項規定。（第3項）第1項第2款所定家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。」（3）第5條第1項、第2項、第3項第4款、第9款、第4項及第5項：「（第1項）第4條第1項及前條所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。（第2項）前項之申請人，應由同一戶籍具行為能力之人代表之。但情形特殊，經直轄市、縣（市）主管機關同意者，不在此限。（第3項）第1項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：……四、未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。……九、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估以申請人最佳利益考量，認定以不列入應計算人口為宜。（第4項）前項第9款直轄市、縣（市）主管機關應訂定處理原則，並報中央主管機關備查。（第5項）直轄市、縣（市）主管機關得協助申請人對第3項第4款及第9款未履行扶養義務者，請求給付扶養費。」（4）第5條之1：「（第1項）第4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：（一）已就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近1年度之財稅資料所列工作收入核算。2.最近1年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。3.未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近1次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。（二）有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者或55歲以上經公立就業服務機構媒介工作3次以上未媒合成功、參加政府主辦或委辦全日制職業訓練，其失業或參加職業訓練期間得不計算工作收入，所領取之失業給付或職業訓練生活津貼，仍應併入其他收入計算。但依高級中等學校建教合作實施及建教生權益保障法規定參加建教合作計畫所領取之職業技能訓練生活津貼不予列計。二、動產及不動產之收益。三、其他收入：前2款以外非屬社會救助給付之收入。（第2項）前項第1款第1目之2及第1目之3工作收入之計算，原住民應依中央原住民族事務主管機關公布之原住民就業狀況調查報告，按一般民眾主要工作所得與原住民主要工作所得之比例核算。但核算結果未達基本工資者，依基本工資核算。（第3項）第1項第1款第1目之2、第1目之3及第2目工作收入之計算，16歲以上未滿20歲或60歲以上未滿65歲者，依其核算收入百分之70計算；身心障礙者，依其核算收入百分之55計算。（第4項）第1項第3款收入，由直轄市、縣（市）主管機關認定之。（第5項）申請人家庭總收入及家庭財產之申報，直轄市、縣（市）主管機關得予訪查；其有虛偽不實之情形者，除撤銷低收入戶或中低收入戶資格外，並應以書面限期命其返還已領之補助。」（5）第5條之3：「（第1項）本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作。二、身心障礙致不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作。四、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。五、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。六、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。七、受監護宣告。（第2項）依前項第4款規定主張無工作能力者，同一低收入戶、中低收入戶家庭以1人為限。（第3項）第1項第2款所稱身心障礙致不能工作之範圍，由中央主管機關定之。」2、社會救助法施行細則（1）第1條：「本細則依社會救助法（以下簡稱本法）第45 條規定訂定之。」（2）第2條：「本法第4條第1項與第4條之1第1項第2款之當年度一定金額及第4條第2項之最低生活費，中央、直轄市主管機關應於前1年9月30日前公告之。」 3、臺南市政府辦理低收入戶生活扶助與低收入戶及中低收入戶調查審核作業要點（1）第1點：「臺南市政府（以下簡稱本府）為辦理臺南市（以下簡稱本市）低收入戶生活扶助與低收入戶、中低收入戶調查及審核業務，特訂定本要點。」（2）第2點第2款第1目：「二、本市低收入戶生活扶助與低收入戶及中低收入戶調查、審核作業分工如下：……（二）本市各區公所：1.受理低收入戶與中低收入戶資格申請及審核。」（3）第12點：「（第1項）依本法第11條第2項，生活扶助給付依家庭收入所定之差別等級如下：（一）第1款：家庭應計算人口均無工作能力，且無收入及財產，非予救助不能生活者。（二）第2款：家庭應計算人口有工作能力者占總人口3分之1以下，且家庭總收入平均分配應計算人口，每人每月在最低生活費3分之2以下者。（三）第3款：家庭總收入平均分配應計算人口，每人每月逾最低生活費3分之2且在最低生活費以下者。（第2項）前項第1款所稱非予救助不能生活之標準，應依其生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求等事項綜合評估之。」（4）第20點第8款：「低收入戶及中低收入戶成員有下列異動情形時，應於事實發生之日起15日內檢具佐證文件，通知戶籍所在地區公所，區公所應依本法第14條規定辦理：……（八）罹患嚴重傷、病或特定病症致不能工作，已逾經醫師診斷須3個月以上之治療或療養期限者。」 4、審核補充規定（1）第1點：「臺南市政府（以下簡稱本府）為補充規範低收入戶及中低收入戶調查審核之作業，特訂定本規定。」（2）第4點第5款：「認定標準：……（五）已就業者實際薪資未達基本工資，以基本工資核算。」 5、社會救助法有關身心障礙致不能工作範圍（1）第1條：「本範圍依社會救助法（以下簡稱本法）第5條之3第3項訂定之。（2）第2條：「本法第5條之3第1項第2款所稱身心障礙致不能工作之範圍為：（一）符合法定中度以上身心障礙資格領有身心障礙手冊或證明者，未實際從事工作或未參加相關職業保險。（二）其他領有身心障礙手冊或證明者，經直轄市、縣（市）主管機關依事實認定無法工作者。必要時，得檢附醫療機構開立之診斷證明協助判斷。」（三）原告全戶有工作能力者應包含原告之配偶郭湘君： 1、查原告（56年10月20日生）於106年11月27日填具申請調查表，並於107年1月1日備齊證件向被告申請107年度低收入戶及中低收入戶生活補助。其與前妻蔡秀卿育有長女王怡方（83年12月6日生）及次女王怡文（88年12月25日生）等2人；原告喪偶後於97年與現任配偶郭湘君（改名前為郭馨惠，65年6月23日生）結婚；而郭湘君再婚前育有王綉萍（86年4月8日生）、王雅羚（87年6月16日生）、郭○○（○年○月○日生）及郭○○（0年0月0日生）等子女，有渠等之戶籍資料（見原處分卷第41頁至第47頁）附卷可稽。而王怡方及王怡文為原告之一親等直系血親，依社會救助法第5條第1項第2款規定，屬於被告審核其申請時應計算人口範圍；又原告配偶郭湘君為戶內人口，王綉萍、王雅羚、郭○○及郭○○均為郭湘君之一親等直系血親，依社會救助法第5條第1項第1款及第2款規定，郭湘君、王綉萍、王雅羚、郭○○及郭○○等5人亦均為應計算人口範圍。故原告家庭全戶應計算人口範圍，計有原告、郭湘君、王怡方、王怡文、王綉萍、王雅羚、郭○○及郭○○等共計8人。其中王怡文於107年1月時為18歲，且就讀於國立臺南大學附屬高中3年級，業據其提出該校學生證（見原處分卷第31頁）為憑，依社會救助法第5條之3第1項第1款規定，應認無工作能力；郭○○及郭○○當時則分別僅14歲及11歲，依社會救助法第5條之3第1項規定，亦應認無工作能力，合先敘明。 2、原告配偶郭湘君依醫師評估申請時之狀態非無工作能力：（1）原告妻郭湘君領有輕度身心障礙證明（見原處分卷第33頁），尚未達中度以上身心障礙資格，且未經地方主管機關依事實認定無法工作，核與前揭社會救助法第5條之3第1項第2款及該條第3項授權訂定之該法有關身心障礙致不能工作範圍第2條各款規定不符，故無從逕依社會救助法第5條之3第1項第2款認定為無工作能力。（2）原告固主張郭湘君因左髖人工關節置換手術後，不良於行，無法正常工作，應無工作能力，不應列入家庭總收入之有工作能力人口等詞，並提出新樓醫院107年3月15日診斷證明書（見訴願卷第14頁）為佐。然依社會救助法第5條之3第1項第3款規定，罹患嚴重傷、病，必須3 個月以上之治療或療養致不能工作者，始能認定屬無工作能力者。對照原告所提出之上開診斷證明書醫囑欄僅記載：「病人107年3月15日門診，病人現不良於行，無法正常工作」等語，足見醫師僅就開立該診斷證明書當時得否正常工作之狀態加以評估，尚乏其所罹患嚴重傷、病必須3個月以上之治療或療養致不能工作之相關記載，故被告認依該紙診斷證明書仍無法認定其為無工作能力，並非無據。本院為求審慎，再依職權就郭湘君當時傷病狀況是否已達必須3個月以上之治療或療養致不能從事原有工作函詢新樓醫院並調取郭湘君在該院之病歷資料，而由該院所提供之病歷以觀，固有其因左髖人工關節之手術診療相關紀錄，然該院醫師經參考其病歷資料僅認其自106年7月6日手術後3個月盡量避免原所從事之環境清潔工作等情，有新樓醫院109年3月20日麻新樓醫務字第109122號函暨所檢送之病歷資料（見本院卷第203頁至第391頁）在卷可考，足見經醫師評估其僅至106年10月間無法從事原有工作，並未致其107年度仍有前揭不能工作之情形，核與前揭規定仍屬有間，自難認其已屬法定無工作能力之情形，故原告主張郭湘君因接受上開手術而無工作能力，即難採憑。（3）至原告雖另提出108年11月14日三軍總醫院診斷證明書（見本院卷第197頁）主張其配偶郭湘君迄今無法正常工作等情。然按臺南市民申請低收入戶及中低收入戶資格及生活扶助者，係以申請人檢附完整資料之日為受理申請日，經審核通過後溯及至受理申請月份（即備齊文件之當月）生效，則審查申請者是否符合當時社會救助法規定之各種要件，包括最低生活費及家庭財產標準、家庭計算人口範圍、家庭總收入計算之範圍、工作能力要件等，即應以申請人檢附完整資料之日（即備齊文件當日）之事實狀態為基礎。原告嗣後所提之前揭三軍總醫院診斷證明書，核屬原告備齊文件向被告提出本件申請以後所發生之事實狀態，被告當時無從加以審認，且該診斷證明書至多僅能證明郭湘君嗣後至三軍總醫院就醫後之傷病狀況，未能直接據以認定其於原告提出申請當時已符法定無工作能力之要件。故原告據此主張其配偶郭湘君該年度已無工作能力，仍難採憑。 3、就原告配偶郭湘君之工作收入應如何計算方面。查原告之配偶郭湘君先前係從事環境清潔工作等雜工，此據原告陳明在卷（見本院卷第195頁），並有其107年度臺南市北區申請調查表（見原處分卷第29頁）附卷可佐，惟因未據其提出相關薪資證明，被告復查無郭湘君最近1年度之財稅資料所列工作收入或臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資可資參照，則被告依社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之3規定，以中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資，即26,723元（見訴願卷第61頁），核算原告配偶郭湘君之工作收入，並考量其持有第7類輕度身心障礙手冊，再依社會救助法第5條之1第3項後段規定，依其核算收入百分之55計算，故被告認定原告配偶郭湘君之平均每月工作收入應為14,697元（計算式：26,723元0.55），自非無據。原告主張其配偶之工作收入應以0元計算，並不可採。（四）原告全戶有工作能力且已就業者，其薪資收入低於基本工資時，其工作收入仍應以基本工資核算： 1、原告雖主張：依社會救助法第5條之1第1項第1款規定之文義解釋，有工作能力且已就業者，其工作收入應依實際工資核實計算，不應依基本工資核算；若逕依同款第2目以基本工資核算，無異歧視實際工作收入較低者，反不符社會救助之目的；審核補充規定第4點第5款及衛福部107年4月27日函釋違背社會救助法規定云云。然按法律之解釋是以文義、體系、歷史、目的、合憲解釋等方法澄清法條文字之意涵。其中文義解釋及目的解釋之操作過程，係先透過理解法律條文之文法結構，形成對法律條文語句之初步邏輯認知，繼而在條文語句上下文之脈絡中，確認該法律條文語句之可能文義範圍，再藉由規範目的所指引之方向去理解條文之正確意義。社會救助法第5條之1第1項第1款第1目之1前段關於工作收入已就業者固規定：「依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。」惟觀諸同條項第1款第1目之2亦規定：「最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。」同條項第1款第2目前段復規定：「有工作能力未就業者，依基本工資核算。」依該條項各目之規定對照以觀，並考量社會救助資格審核涉及有限之社會救助資源如何分配之公平性，立法者顯係認為申請人之全家人口有工作能力者，無論其有無實際就業，除非其有相當事證確有領取高於基本工資之收入者，否則至少均應依中央主管機關核定之最低基本工資計算其工作收入。蓋有工作能力而未就業者，尚且需依基本工資核算其工作收入，則有工作能力已就業者，如其薪資證明未達基本工資者，亦至少應以基本工資計算，此始符社會救助法之立法本旨。況以基本工資核算其工作收入，僅屬審核申請人家戶所得時，為維護資源分配公平性之統一採計標準，並不影響申請人及其戶內人口之實際所得；倘申請人及其戶內有工作能力之人口確已就業並有實際工作收入，則渠等藉由其勞力付出所獲取之報酬仍歸於渠等享有，此與未積極就業者，無從取得勞動所得之情形，仍有差異，尚不致發生鼓勵不勞而獲之情形。準此，低收入戶全家人口有工作能力且已就業者，應依其實際工作收入計算；未能提出薪資證明者，則依其所從事職類月平均薪資核算；縱使其未就業，亦至少應依基本工資核算。故臺南市政府訂定之調查審核補充規定第4點第5款規定及衛福部107年4月27日函釋並未違背前揭社會救助法第5條之1規定意旨。原告前揭主張，容有誤解，並不可採。 2、查原告、王怡方、王綉萍及王雅羚之年齡均為16歲以上，未滿65歲，亦無社會救助法第5條之3第1項但書所定情形，自應認均具有工作能力。其中除王怡方最近1年度之財稅資料（見訴願卷第15頁）顯示薪資來源計有2筆，包含國防大學理工學院年所得449元、職業軍人薪資48萬元，合計480,449元，平均月薪資為40,037元以外。原告服務於社會局，薪資所得為198,880元，平均月薪資為16,573 元；王綉萍薪資來源包含喜滿客京華影城股份有限公司10,960元、大潤發流通事業股份公司中和分公司9,181元、信實公寓大廈管理維護股份有限公司9,668元、信實公寓大廈管理維護股份有限公司公司31,212元，4筆合計61,021元，平均月薪資為5,085元；王雅羚薪資來源則包含國軍臺中財務處16,452元、國軍龍潭財務組91,259元，2筆合計107,711元，平均每月薪資8,976元等情，有渠等最近1 年度財稅資料在卷足憑（見訴願卷第15頁），該3人之月平均所得均低於基本工資22,000元，依前揭說明及調查審核補充規定第4點第5款規定，仍應以基本工資22,000元核算其每月工作收入。惟王雅羚因屬16歲以上未滿20歲者，依社會救助法第5條之1第3項前段規定，尚應依其核算收入百分之70計算，故王雅羚之平均每月工作收入應以15, 400元（計算式：22,000元0.7）計算。原告主張其與王綉萍、王雅羚之工作收入低於基本工資，應依實際工資核實計算，則不足採。（五）被告以原處分認定原告家庭平均每人每月所得超過臺南市低收入戶每人每月最低生活費，不符合低收入戶資格，而維持核列為中低收入戶資格，並無違誤： 1、按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項定有明文。次按「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……二、原告之訴無理由者，應以判決駁回之。……」此觀行政訴訟法第200條第2款規定甚明。準此，提起課予義務訴訟之要件，須以有「依法申請之案件」存在為前提，而所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。如人民並無公法上請求權，或其不符合該公法上請求權之法定要件，其雖循序提起課予義務訴訟，仍為無理由，而應予判決駁回。 2、查原告家庭應計算人口範圍8人，有工作能力者5人，每月家庭總收入為114,134元（計算式：王啟麟22,000元/月＋郭湘君14,697元/月＋王怡方40,037元/月＋王綉萍22,000元/月＋王雅羚15,400元/月），故平均每人每月收入14,266元（計算式：114,134元/8人），已逾臺南市107年度低收入戶補助標準12,388元，但符合「家庭總收入平均分配全家人口，每人每月不超過18,582元」之臺南市107年度中低收入戶補助標準。況縱依原告之主張將原告配偶郭湘君認定為無工作能力，原告全戶每月家庭總收入計99,437元（計算式：王啟麟22,000元/月＋郭湘君0元/月＋王怡方40,037元/月＋王綉萍22,000元/月＋王雅羚15,400元/ 月），平均每人每月收入12,429元（計算式：99,437元/ 8人），仍已逾臺南市107年度低收入戶補助標準12,388元。從而，被告以原處分否准原告列為臺南市107年度低收入戶之申請，而維持核列為中低收入戶資格，自無違誤。六、綜上所述，原告之主張，尚難採憑。被告作成原處分否准原告申請列冊107年度低收入戶，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依其申請核定為臺南市107年度低收入戶之行政處分為無理由，應予駁回。七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，自無逐一論述之必要，併此敘明。八、結論：原告之訴無理由。中　　華　　民　　國　　109　年　　6　　月　　 9 　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官李協明法官林韋岑法官曾宏揚以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　109　年　　6　　月　　9　　日書記官林幸怡

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)108年度訴字第76號

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高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)108年度訴字第76號