高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)109年度訴字第128號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 109 年 12 月 16 日

高雄高等行政法院判決
109年度訴字第128號民國109年11月25日辯論終結原 告 永盛開發實業股份有限公司

代 表 人 陳兩傳
訴訟代理人 吳佶諭 律師
被 告 嘉義市政府環境保護局

代 表 人 蕭令宜
訴訟代理人 李瑞峰
王國諴
張永信
參 加 人 吉衛股份有限公司

代 表 人 陶正倫
訴訟代理人 顏均揚 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國109年2月21日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
緣被告於民國108年11月28日公告辦理「109年嘉義市飛灰穩定化物處理暨清運服務計畫」採購案（下稱系爭採購案），計有原告與參加人等2家廠商參與投標。嗣系爭採購案於108年12月4日開標，被告因認原告未依公民營廢棄物清除處理
機構許可管理辦法領有政府核發之廢棄物處理許可證，而判定其不符投標須知第65點所定資格要求，乃決標予參加人，並於108年12月17日公告決標結果。原告不服，於108年12月5日以書面向被告提出異議，經被告以108年12月19日嘉市環廢字第1088301786號函駁回其異議，原告仍表不服，向行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）提出申訴，亦遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、本件原告資格符合投標須知，被告認定事實錯誤，且未依招標文件規定審查，逾越招標文件規定排除競爭廠商：
(1)按「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明。」政府採購法第6條第1項及第51條第1項分別定有明文。又公共工程委員會修正發布之「政府
採購錯誤行為態樣」規定：「九、審標程序：（一）未依招標文件之規定逐項確實審查，先以嚴格之規定排除競爭者，再故意放水或護航讓不合規定者通過審查。」
(2)次按系爭採購案投標須知第65點規定：「投標廠商之基本資格及應附具之證明文件如下：……（三）領有政府核發許可之乙級以上廢棄物處理機構且可處理廢棄物種類為一般事業廢棄物D-20類者之公司行號。」而所謂「領有政府核發許可之乙級以上廢棄物處理機構」，於文字意義上並無法解讀為許可證之文義，也完全沒有要求投標廠商需領有許可「文件」之意旨，該點規定僅載明「領有政府核發許可之乙級以上廢棄物處理機構」等語，並未明定需要許可「文件」，也未如同該點第1、2、4、5款，載明需檢附「許可證」之「文件」，顯見許可證並非必要文件，也非被告招標規劃之本意，採購申訴審議判斷及參加人以此推論該文件指處理許可證，本屬無據。而所謂「政府核發許可」之意涵，並未排除許可證以外其他政府核發許可之意，按「依促進民間參與公共建設法設置之廢棄物清除處理設施管理辦法」第3條規定：「
（第1項）民間機構於廢棄物清除處理設施依投資契約興建
完工，並依法令取得相關許可文件後，經主辦機關審查通過後核發同意文件。（第2項）民間機構應取得前項同意文件
後，始得接受委託清除、處理廢棄物。」因此，基隆市政府94年2月4日基府環貳字第0940014355號函及97年7月16日基
府環貳字第0970065272號函，即為上開管理辦法第3條所稱
之「設置許可文件」、「同意文件」，據此可知，縱使認為投標須知第65點第3款所指「領有政府核發許可之乙級以上
廢棄物處理機構」是需檢附經政府核發之許可文件，則上開基隆市政府函文同樣為政府核發乙級以上廢棄物處理機構之許可文件，投標須知第65點第3款並未排除此類政府許可文
件，被告及參加人錯誤解讀，自行限縮投標須知之文義，顯無理由。且按廢棄物清理法第28條第1項第3款及第41條第1
項但書之規定，許可多種形式的廢棄物處理資格，都是廢棄物清理法所許可的處理機構，實不能直接將「領有許可」的意涵限縮解釋僅為領有許可證一途，此亦有行政院環境保護署（下稱環保署）109年2月27日環署廢字第1090013836號函釋可證。如依參加人所辯，豈非謂廢棄物清理法僅有領有許可證者始得為清除處理？如此錯誤解釋，顯與前開法律規定不符。又原告依法本不受「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」之規範，因上開管理辦法之規範範圍，僅限於廢棄物清理法第41條第1項前段所規定之清除、處理機構，不
及於同條項但書，原告依同條項但書本不須取得許可證即可為廢棄物處理業務，此亦可由上開管理辦法第18條第1項規
定：「清除、處理機構除依本法第41條第1項但書規定免申
請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件者外，應依本法及其相關規定及審查通過之申請文件內容辦理。」自明，採購申訴審議判斷及參加人卻持上開管理辦法規定認定本件原告所持有的許可文件非上開管理辦法所稱許可文件，實有邏輯上的錯誤。因此，被告、採購申訴審議判斷及參加人對於「政府核發許可」意涵之解釋，錯誤解讀為依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法領有廢棄物處理許可證，均已逾越投標須知第65點第3款所載之文義，增加投標須知所無之
限制，有違前揭政府採購法第51條第1項等規定，同時屬於
「政府採購錯誤行為態樣」所揭示：「未依招標文件之規定逐項確實審查，先以嚴格之規定排除競爭者，再故意放水或護航讓不合規定者通過審查。」之情形，均有違誤。
(3)又查環保署109年2月27日環署廢字第1090013836號函已明白揭示：「主旨：依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施具有事業廢棄物處理資格，詳如說明，……。說明：……三、另依廢清法第29條（按：應為第28條）第1項及第41條第1項第5款規
定，第28條第1項第3款第2目至第6目（按：應為第5目）之
清除機具、處理設施或設備，不受第41條第1項應取得公民
營廢棄物清除處理機構許可文件始得受託清除、處理廢棄物業務之限制。故說明二之資格在符合其對應之管理辦法等法令下，皆屬可合法受託事業廢棄物清除、處理之機構設施。」等語，同時依據廢棄物清理法第41條第1項第5款之規定，依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施，與同條第1項前段所稱領
有公民營廢棄物清除處理機構許可文件之業者相同，一樣具有得受託處理廢棄物資格。因此，若領有處理許可證者可認為符合本件投標須知之資格，同樣依上開廢棄物清理法規定有資格為處理業務者，顯然無強行排除之理，否則有違政府採購法第6條所規定對廠商不得為無正當理由之差別待遇之
原則。被告及參加人以違背文義的方式狹義曲解投標須知，已經嚴重違背公共利益及公平合理原則，實質上形成不當的限制競爭，如此曲解之下，全國有對外收受D-20類符合被告所稱領有處理許可證資格的掩埋處理業者，僅參加人1家，
被告事後之曲解造成違反政府採購法第37條第1項規定之情
事，於法亦有違誤。
(4)據上，本件原告資格符合系爭採購案投標須知，被告認定事實錯誤，且未依招標文件規定審查，逾越招標文件規定排除競爭廠商，原處分、異議處理結果及採購申訴審議判斷顯有違誤，應予撤銷。
2、本件公開招標案件應適用投標須知審查投標資格，無關招標規範：
(1)被告及參加人辯稱依據招標規範第4條有特別提到廠商應具
有許可證，而招標規範為招標文件之一，原告未熟悉本件內容等語。惟按所謂招標規範於本件公開招標案件之作用，依據投標須知第71點規定：「招標標的之功能、效益、規格、標準、數量或場所等說明及得標廠商應履行之契約責任：詳如招標規範。」可知招標規範並非用以限制投標廠商之資格，至多僅可能涉及招標標的、應履行責任等履約問題，並非投標時審標的標準。被告於本件公開招標案件，係採購勞務（即飛灰穩定化物處理暨清運服務），而非採購許可證，因此，被告於審標時，自僅得依據投標須知第65點所定資格審查，投標須知第78點固然將招標規範列為招標文件，但投標須知內提及招標規範之作用，也僅於第71點有所規範，自無從因此推論招標規範在作用上有限制投標廠商資格之意。
(2)且本件原處分是被告處理投標時的審標行為，非履約爭議，而本件原告未得標之原因，係被告於審標時，依據投標須知第65點認定原告資格不符，此有決標公告可證，被告異議處理當時所附理由，也僅引用投標須知第65點認定資格不符，從未提及招標規範，此亦有被告異議處理結果可證。據此可知，被告於原處分作成時，並未考量招標規範，該內容顯非其本意。
(3)尤有甚者，投標須知既然針對廠商投標資格有明文特別限制，縱使與招標規範有衝突，仍應優先適用投標須知，投標須知之作用在於處理投標之審查，且關於第65點是由被告個別填寫所設定之資格，應較符合招標本意，如需投標廠商檢附許可證，則該第65點第3款中，自應如同該點第1、2、4、5
款一樣，載明需檢附「許可證」之「文件」，然本件卻全然無此記載，僅記載「領有政府核發許可之乙級以上廢棄物處理機構且可處理廢棄物種類為一般事業廢棄物D-20類者之公司行號」等語，顯然被告自始無限制許可證之資格意思，又依據「109年嘉義市飛灰穩定化物處理暨清運服務計畫」即
本件系爭採購案之勞務採購契約第1條第3款第1目前段及第6目規定：「契約文件及效力：……（三）契約所含各種文件之內容如有不一致之處，除另有規定外，依下列原則處理：1、招標文件內之契約條款及投標須知優於招標文件內之其
他文件所附記之條款。………。6、同一優先順位之文件，
其內容有不一致之處，屬機關文件者，以對廠商有利者為準；屬廠商文件者，以對機關有利者為準。」據此可知在本件採購案中，規劃上認定投標須知具有優先效力，優先於招標規範。再者，縱使認為投標須知與招標規範同一順位，因此些文件均為被告所提出，應以對廠商有利者為準，仍應認定原告符合投標資格。參加人雖抗辯勞務採購契約為締約後始有適用等語，然而勞務採購契約本來就包含招標文件，此觀勞務採購契約第1條第1款第1目之規定自明，因此用以解釋
本件採購案各文件間衝突不一致情形，當無疑問，更無參加人所述勞務採購契約沒有限制投標廠商資格之明文記載之情形。參加人抗辯顯與前開契約第1條第1款第1目之規定不符
，故被告明顯有未依招標文件規定審查，逾越招標文件規定排除競爭廠商之違誤。
3、本件如依被告事後解釋投標須知之結果，全國僅有參加人1
家符合資格：
(1)依系爭採購案投標須知第65點第2款規定：「投標廠商之基
本資格及應附具之證明文件如下：……（二）證明掩埋餘裕處理容量大於受託處理飛灰穩定化物數量之文件（出示量測技師所出具之測量報告）。」可知本件投標之廠商，須具備有掩埋處理之能力，而依據投標須知第65點第3款規定：「
投標廠商之基本資格及應附具之證明文件如下：……（三）領有政府核發許可之乙級以上廢棄物處理機構且可處理廢棄物種類為一般事業廢棄物D-20類者之公司行號。」可知投標廠商須可處理廢棄物種類為一般事業廢棄物D-20類之公司行號，因此，依據環保署「公民營清除處理機構許可核發證照查詢系統」查詢可處理D-20類廢棄物之處理機構固然有6家
廠商，但其中4家未具有掩埋處理能力，而有掩埋處理能力
者，經查詢結果全國僅參加人及「南亞塑膠工業股份有限公司麥寮分公司」，而後者因受限於環評結果，不得對外收受廢棄物，自無可能參與本件系爭採購案之招標。事實上，環保署與各縣市環境保護局皆明知，全國可對外收受廢棄物為掩埋處理之廠商，僅有原告與參加人2家，參加人固然依公
民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法領有廢棄物處理許可證，依法得受託處理事業廢棄物，原告則依據廢棄物清理法第28條第1項第3款第5目、第41條第1項第5款規定，以BOO形式依法得受託處理事業廢棄物，環保署109年2月27日環署廢字第1090013836號函意旨，亦再次明白揭示：「依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施具有事業廢棄物處理資格」等語，可證明原告確實具有可合法處理廢棄物之資格。據此可知，本件如依被告事後解釋投標須知之結果，將「政府核發許可」指依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法領有廢棄物處理許可證為要件，則全國僅有參加人1家符合資格，此部分參
加人亦無爭執。
(2)按政府採購法第37條第1項規定：「機關訂定前條投標廠商
之資格，不得不當限制競爭，並以確認廠商具備履行契約所必須之能力者為限。」次按投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第13條規定：「機關訂定投標廠商之特定資格時，應先評估可能符合特定資格之廠商家數，並檢討有無不當限制競爭之情形。」而公共工程委員會修正發布之「政府採購錯誤行為態樣」亦載明：「二、資格限制競爭：……㈢訂定特定資格未依該標準評估廠商家數及檢討有無限制競爭。」據此可知，如被告事前訂定招標資格時，就已設定投標廠商須具備廢棄物處理許可證之條件，則明顯有不當限制競爭，違反上開法令規範情事，造成僅有參加人可投標之結果，諒非被告之本意，否則被告豈非預設資格綁標予參加人？也因此投標須知第65點第3款才會載明：「領有政府核發許可之
乙級以上廢棄物處理機構且可處理廢棄物種類為一般事業廢棄物D-20類者之公司行號。」文字上未限制特定許可「文件」，更未限制須取得處理許可證，才不致落入不當限制競爭之違法。然而，被告竟事後不當曲解投標須知第65點第3款
之內容，認定原告不符投標須知之條件，被告認定事實錯誤，且未依招標文件規定審查，逾越招標文件規定排除競爭廠商，原處分、異議處理結果及採購申訴審議判斷顯有違誤，應予撤銷。
(3)再者，原告於審標時、決標前也多次向被告明確說明，如以此方式曲解投標須知第65點第3款之內容，將造成全國僅1家廠商即參加人具有投標資格，依據政府採購法第48條第1項
第2款之規定，發現有足以影響採購公正之違法或不當行為
者，機關應不予開標決標，被告卻仍執意決標，顯然有裁量之濫用，其決標亦不合法。
4、原告依相同資格投標相類採購案未被認定資格不符：
(1)原告依參與本件系爭採購案之相同資格，參與其他與本件相類似之公開招標，從未被認定為資格不符。例如：彰化縣環境保護局招標之「109年溪州資源回收（焚化）廠飛灰穩定
化物委託清理作業」，其中廠商資格摘要載明：「領有政府核發許可之乙級以上廢棄物處理機構或清理機構且可處理廢棄物種類為一般事業廢棄物D-20類者或可提供合法處理本縣溪州焚化廠飛灰穩定化物之公司行號。」等語，附加說明載明：「（一）應附證明文件：……2.符合下列資格之最終處置機構（穩定化物衛生掩埋場），並檢具下列證件：（1）
政府機關核發之乙級以上廢棄物清理或處理許可證明文件，可處理廢棄物種類包括一般事業廢棄物D-20類者或可合法處理本縣溪州焚化廠飛灰穩定化物之證明文件。」等語，其廠商資格限制之描述與本件近似，決標之結果原告雖因非最低標而未得標，但資格合於招標文件；又如新竹縣政府環境保護局招標之「107年度新竹市焚化廠產出之飛灰穩定化物清
運及最終處置計畫（開口合約）」，其中附加說明載明：「……（3）符合資格之最終處置機構（穩定化物衛生掩埋場
），並應檢具下列證件：A.政府機關核發之乙級以上廢棄物清除或處理許可證明文件，可處理廢棄物種類包括一般事業廢棄物D-20類者。」等語，其廠商資格限制之描述與本件近似，決標之結果原告得標，後續新竹縣政府環境保護局招標之「108年度苗栗縣焚化廠產出之飛灰穩定化物清運及最終
處置計畫（開口合約）」、「109年度新竹縣委託焚化廠產
出之飛灰穩定化物清運及最終處置計畫（開口合約）」內容均相同，同樣由原告得標。顯見被告於本件確實有曲解投標須知之事實。
(2)再者，縱使招標須知中有載明須具備許可證之條件情況下，原告在此些公開招標案件投標之結果，仍被認定符合資格。例如：109年台灣中油股份有限公司（下稱中油公司）招標
之「大林廠一般事業廢棄物清理工作」，其中廠商資格摘要載明：「1.廠商登記或設立之證明：……。清除、處理廠商須於投標時檢附『廢棄物清除許可證』及『廢棄物處理許可證』影本供審查，其許可證有效期限應為有效。」等語，然而在該案中原告同樣得標，未被認定資格不符；另108年中
油公司招標之「大林廠一般事業廢棄物清理工作」，亦為相同結果，可證明在有明文要求須具備許可證條件的公開招標案件中，原告仍符合招標資格。據此可知，若領有處理許可證者可認為符合本件投標須知之資格，同樣依廢棄物清理法上開規定有資格為處理業務者，顯然無強行排除之理，否則有違政府採購法第6條所規定對廠商不得為無正當理由之差
別待遇之原則；況且，原告係依據促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物處理設施，因此除自主管理外，依法受到基隆市環境保護局另聘顧問公司為外部監督，且需定期舉辦專家學者之監督稽核會議，原告所受之監督管理，相較一般只取得許可證之廠商嚴格許多，舉輕以明重，如果持有資格較容易取得與維持的民營處理機構許可證都符合投標資格，則相較之下受政府主管機關管制更嚴格、符合促進民間參與公共建設法資格的廠商，當無排除之理，被告以違背文義的方式狹義曲解投標須知，已經嚴重違背公共利益及公平合理原則，原告於其他縣市均有投標與本案相似之業務，均以相同資格投標，從未有被認定資格不符之情形，顯見本件系爭採購案投標須知第65點所規定「領有政府核發許可之乙級以上廢棄物處理機構」之要件，仍應以廢棄物清理法第41條第1項所許可之範圍為解釋依
據，始合乎公共利益及公平合理原則。
5、本件原告所提出之文件已足以證明依法得為處理之資格：
(1)查基隆市政府94年2月4日基府環貳字第0940014355號函記載：「主旨：貴公司申請乙級廢棄物處理機構同意設置文件乙案，本府同意設置，……。說明：……二、同意事項如後：……（三）業務範圍（營業項目）－處理廢棄物之種類、每月許可數量及處理方法：……中間處理後物質（D-20）……。」等語。次查，基隆市政府97年7月16日基府環貳字第0970065272號函亦載明：「說明：……二、有關『鼓勵民間機
構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場BOO設置計畫』案，已取得相關設置許可文件，並於97年7月3日已完成正式驗收，依據貴我契約第2部6.1.2.2規定，本
府核定完工。三、核准事項如下：……（三）營業範圍（營業項目）：處理廢棄物之種類、每月許可數量及處理方法：不適燃（焚化廠不接受）之一般廢棄物及一般事業廢棄物『……中間處理後物質（D-20）……』。」等語。上開函文已經明白許可原告可處理本件系爭採購案所涉一般事業廢棄物之中間處理後物質（D-20）。
(2)又基隆市環境保護局106年3月28日基環處壹字第1060002123號函亦表示：「主旨：有關貴公司函請本局釋疑，依『基隆市政府鼓勵民間機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場BOO設置計畫』，貴公司得收受委託處理
外縣市所產生之一般事業廢棄物一案，詳如說明，請查照。說明：……二、經查，旨揭計畫案契約書第1部申請須知第1章前言『可處理之廢棄物』如下：……（七）一般事業廢棄物焚化灰渣。……三、次查，契約書……皆載明在不影響本市可進場廢棄物處理廢棄物處理、委託處理年限及仍有容量餘裕時，貴公司可自行接收一般事業廢棄物。四、另查，基隆市政府97年7月16日基府環貳字第0970065272號函中核准
營業項目及每月許可處理量等皆已載明貴公司可處理廢棄物之種類及方法，其中包含不適燃（焚化廠不接受）之一般廢棄物及一般事業廢棄物……。」等語。可知上開函文係基隆市環境保護局為回覆原告函詢得否收受外縣市一般事業廢棄物之說明，並非重新規範原告可收受的廢棄物種類，該回覆內容中更明白指出，原告可收受項目仍以前開基隆市政府97年7月16日基府環貳字第0970065272號函為準，而上開基隆
市政府97年7月16日函文早已明文許可原告可處理本件系爭
採購案所涉一般事業廢棄物之中間處理後物質（D-20），參加人質疑原告是否具備處理D-20類廢棄物之資格，顯有誤解基隆市環境保護局函文原意及內容；況且基隆市環境保護局函文中所揭露之BOO契約內容，也明白說明包含「一般事業
廢棄物焚化灰渣」，即為本件所涉一般事業廢棄物之中間處理後物質（D-20），並無參加人所稱不一致之情形。而依據「依促進民間參與公共建設法設置之廢棄物清除處理設施管理辦法」第8條第1項之規定：「民間機構應依主辦機關核發之同意文件內容辦理，不得為未經同意之事項。」據此可知原告依法得為廢棄物處理之項目，概以上開基隆市政府97年7月16日函文為準，參加人主張原告應提出與基隆市政府間
之BOO契約，不但誤解上開基隆市環境保護局106年3月28日
函文所提及的契約內容，亦忽略上開管理辦法之意旨，均無足採。
(3)再由上開「依促進民間參與公共建設法設置之廢棄物清除處理設施管理辦法」第8條第1項之規定可知，本件亦無調查BOO投資契約內容之必要性，參加人顯係為延滯訴訟，以爭取
時間加速運載本件系爭採購案之廢棄物，實無足取，參加人調查證據之聲請均無必要，併予敘明。
(二)聲明︰行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷、被告異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、按「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：……三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。但至遲不得逾決標日之次日起15日。」政府採購法第75條第1項第3款定有明文。可知「違反法令」為必要之先決要件。本件投標須知與勞務契約係採用公共工程委員會公告之版本，尚無違反法令之疑慮。另審視本件投標須知第65點第3款規定：「投標廠商之基本資格及應
附具之證明文件如下：……（三）領有政府核發許可之乙級以上廢棄物處理機構且可處理廢棄物種類為一般事業廢棄物D-20類者之公司行號。」及招標規範等資料，亦無限定特定處理方法而造成限制競爭行為，僅表示得標廠商須合法處理嘉義市飛灰穩定化物，亦無違反法令，故本件不適用異議程序。承上，本件既未符合異議程序，原告宜依政府採購法第41條規定，倘對於投標廠商資格有疑義，應於等標期間以書面向被告提出釋疑，惟原告未於本件2次公告等標期間以書
面向被告提出釋疑，僅於開標作業時由現場代表口頭表示，不符合政府採購法第41條規定。又本件2次公開招標，對於
投標廠商資格並未修正，亦足證被告於公開招標前並未知悉原告資格事項。
2、本件原告固為基隆市政府特別許可乙級廢棄物處理機構，然既為特別許可即表示非屬常態，無相關資料可於環保署公示系統（即公民營廢棄物清除處理機構許可核發證照查詢系統）查知可處理D-20類廢棄物訊息，且依原告所提出之基隆市政府「許可公文」，基隆市政府並未周知全國各環保機關，被告自難以於辦理本件招標前得知原告訊息，故限定投標廠商資格須符合廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目規定，
實屬常理。
3、本件系爭採購案投標廠商資格規範為何係指依「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」取得許可證之乙級廢棄物處理機構，其最重要之原因係政府機關依政府採購法辦理招標時，廠商資格之規範須具有一致性，而所謂一致性，即為經中央主管機關環保署所公告之規範與條件。本件原告為基隆市政府依廢棄物清理法第28條第1項第3款第5目核發特別許
可D-20類「特別」乙級廢棄物處理機構，而基隆市政府核定原告為乙級廢棄物處理機構，係可能因原告原就為經「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」核發許可證可處理廢棄物代碼D-11灰渣之乙級廢棄物處理機構，故延用之；另一可能係參考「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」而訂定可處理D-20類廢棄物之分級制度（即甲、乙、丙……級制度，惟各等級代表意義僅適用該地方政府，亦可以其他符號表示，如A、B、C……級）。不論其許可緣由，被告皆予
以尊重，故認同原告為乙級廢棄物處理機構條件。惟被告已於108年12月19日嘉市環廢字第1088301786號函復說明，投
標廠商須同時滿足「核發許可」之「乙級廢棄物處理機構」2種要件，綜觀廢棄物清理法（含其子法），有表示「核發
許可」字樣，僅出現於「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」規範之「許可證制度」，故「核發許可」係指領有「核發許可證」之要件，此為全國一致性之表現，故亦必定指廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目之條件。持有縣（
市）政府核發之「特別」乙級廢棄物處理機構許可「函文」非同等於環境保護法規中「許可證」，若非如此，其一致性如何讓招標機關認定與適從。
4、原告主張被告採購人員另外要求原告提出各類廢棄物是否有各自收受上限，顯已違法增加招標文件規定所無條件乙節。查被告因囿於108年度飛灰穩定化物處置費用預算不足，在
提出追加預算案未經嘉義市議會審議通過前，自108年9月起暫置未處置之飛灰穩定化物於焚化廠內，倘廠商得標，被告即會要求處置108年12月時暫置於嘉義市焚化廠內約500～6
00公噸之飛灰穩定化物。然原告是否有能力短時間內收受大量標的物，提供之測量技師出示資料僅為掩埋場餘裕總量表示，而原告已承攬臺中、新竹、苗栗、基隆等地區飛灰穩定化物處置業務，每月尚有餘裕量，是否因其特許機構身分，被告不得而知，故被告承辦人員要求原告提出各類廢棄物各自收受上限，係為更清楚了解原告收受廢棄物狀況，是否有能力短時間清運收受大量標的物，系爭採購案規定不允許投標廠商補正資料，實為必要之行為。
5、另被告辦理系爭採購案之目的係為處置嘉義市焚化廠飛灰穩定化物，倘被告因本件暫停採購程序，將使飛灰穩定化物囤積於焚化廠內致影響焚化廠操作安全及救災動線，更甚者致焚化廠無法持續運作、垃圾無法正常清運，致民眾垃圾沿街棄置，嚴重影響市容、環境衛生及病媒傳染，且影響民眾健康甚鉅，被告考量市民公共利益之必要，且本件另一資格無疑慮之投標廠商即參加人所報價格經減價程序進入底價範圍，被告並無不決標之理由。
6、本件被告認為原告不符合資格，其主因係系爭採購案招標規範第4條第2款明定廠商應具有主管機關核發之乙級（含）以上廢棄物處理許可證，核已說明投標廠商資格係以領有D-20類廢棄物處理許可證之乙級廢棄物處理機構為必要條件，而招標規範係屬招標文件之一，足見原告投標前未完全熟悉全案內容，爰此，被告於本件公開招標前查詢環保署「公民營廢棄物清除處理機構許可核發證照查詢系統」，僅有6家廠
商符合投標資格，未有不當限制競爭之情事。
7、另原告主張原異議處理結果僅質疑原告可收受D-20類廢棄物之數量，而未於開標當日審查參加人此部分之資格乙節。查本件得標廠商即參加人所持有乙級廢棄物處理許可證，許可項目僅D-20類廢棄物一種，許可量每月為24,000公噸，足認參加人能全數收受D-20類廢棄物，並無疑慮，原告上開所訴，實有所誤解。
8、另依公共工程委員會採購申訴審議判斷書所載，系爭採購案投標須知第65點所定「政府核發許可之乙級以上廢棄物處理機構」應指「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」第2條第1項第2款所定「廢棄物處理機構」，其證明文件為該
辦法第3條第2項所定「取得核發機關核發廢棄物處理許可證」，原告未能提出此證明文件，被告判定其資格不符，原異議處理結果遞予維持，於法均無不合，應予維持。原告雖主張招標文件之規定不當限制競爭，惟原告既未依政府採購法第75條第1項第1款規定，於法定期限內提出異議，尚難於投標並經判定不合格後，再行質疑招標文件之規定，其此一主張尚難採取。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨︰
(一)原告不符合投標資格：
1、系爭採購案之投標資格限定投標廠商須領有公民營廢棄物處理機構許可：觀諸系爭採購案投標須知第65點及108年11月
28日公開招標公告廠商資格摘要之規定，即知投標人須提出「領有政府核發許可之乙級以上廢棄物處理機構且可處理廢棄物種類為一般事業廢棄物D-20類者之公司行號」之證明文件，而就上開乙級廢棄物且限制可處理廢棄物種類為D-20之政府許可，綜觀廢棄物清理法，僅有該法第41條第1項及依
照公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法所核發之許可文件，方與投標須知相符，並且被告於招標規範中亦已提示廠商須具備「許可證」，顯然已清楚說明資格限制，原告於廢棄物清除、處理業已營運多年，不可能不明白，尤以原告曾申請過D-1103類廢棄物處理許可並非不知「許可證」所指為何。
2、原告不具有D-20類廢棄物之公民營廢棄物處理機構之處理許可：原告雖主張其符合廢棄物清理法第28條第1項第3款第5
目所稱：「依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施」，然上開規定僅表示依該規定得接受事業廢棄物清除、處理之委託，並非謂此種廢棄物清除、處理機構與「公民營廢棄物清除處理機構」相同。況且，廢棄物清理法第28條第1項第3款第5目並
無提及「許可」或須經廢棄物清理法之其他許可程序，是以，原告既未申請D-20類公民營清除處理機構之許可，又豈能持其他政府文書充之？原告既自承無法提出「公民營廢棄物清除處理機構」之D-20類廢棄物之處理許可，即不符合投標資格，其訴稱許可欠缺法源依據，更足證其不具投標資格。3、被告已於招標文件明確註明投標資格，不容原告任意限縮解釋：系爭採購案之招標規範亦已於第4條第2款明定「廠商應具有主管機關核發之乙級（含）以上廢棄物處理許可證」，上開規定既特意強調「許可證」之文字，顯見被告已於招標時明確說明投標資格。原告雖主張招標規範之作用並非用以限制投標廠商之資格，至多僅可能涉及招標標的、應履行責任等履約問題，並非投標時審標之標準。然而，系爭採購案投標須知第71點規定僅係在說明招標標的及得標廠商應履行之契約責任參照招標規範，並非可據以推論招標規範的作用僅止於此，實際上無論是招標規範或投標須知，依投標須知第78點可知，均屬招標文件，其中如有對於投標廠商的資格要求，均應同等視為對投標廠商資格的要求，而且此招標文件上亦未明文規範文件間如內容衝突時之解釋規則，原告據以主張優先適用投標須知，全然無據。更何況，文件中對投標資格之記載並非互有衝突而係可互為補充，既然如此，原告便不得僅依片面解讀，否定招標規範之記載據以作限縮解釋。
4、原告以系爭採購案勞務採購契約條款定義招標文件於採購程序中適用順序，不符邏輯且無合理依據：承前所述，原告依系爭採購案之勞務採購契約用以表示招標文件與契約條款間的適用規則，據以主張投標須知具有優先效力且解釋上應對廠商為有利認定之主張，顯然刻意混淆契約條款解釋與投標資格限制，在投標階段原告根本還未與被告締約，並非勞務採購契約之簽約當事人，豈可主張契約條款。再者，系爭採購案勞務採購契約第1條第3款規範係為解決契約條款與招標文件內容衝突時之解釋規則，原告即便是簽約當事人，也無法依據契約條款中之規則變更招標文件對投標資格的限制。倘如原告所述，因為勞務採購契約並無限制投標廠商資格之明文記載，是否應依照該條規定，招標程序便因此應排除投標資格的限制？顯然原告所訴缺乏內在邏輯，亦與採購規範不符。
5、原告以相同資格投標其他採購案件未被認定資格不符之過往經歷，實無法作為具備本件投標資格之佐證：查原告雖表示其曾參與彰化縣環境保護局、新竹縣政府環境保護局及中油公司等公開招標之採購案件，從未因未領有公民營廢棄物處理許可證而被判定資格不符。惟查，原告所提供之公開招標案件，其中多數標案為原告與他人共同投標，原告是否單獨具備投標資格已有疑問。其次，上述招標案件與本件之採購單位、採購項目均有不同，如何可作為本件參考，尚待說明。且其中幾件標案清楚寫明投標時須檢附廢棄物清除處理機構許可證，卻竟然不排除原告投標資格，顯然核標作業有所缺失，而原告提出這些標案究為證明其確實具備許可證？亦或認為被告核標作業應該放水？實令人費解。再者，原告既明知無法提出許可證情況下仍然冒險投標，試問是否在這些標案中曾提出釋疑？若未曾提出，那究竟是在何種思考脈絡下，堅信自己具備投標資格？如果被告對投標資格所為限制構成不當限制競爭，那試問其他標案不也設定同樣標準嗎？為何僅指摘被告不當限制競爭？僅因被告確實依招標文件排除原告資格，即指控不當限制競爭，莫非被告應怠忽職守讓原告投標？其理安在。
6、原告與公民營廢棄物處理機構同樣雖可合法收取一般事業廢棄物，但其所受監管之程度並不及公民營廢棄物處理機構許可制度，自不應等同視之：
(1)按「（第1項）同意設置文件之同意或許可證之許可期限不
得超過5年。首次核發處理許可證之許可期限不得超過3年。（第2項）許可期限屆滿後仍繼續從事業務者，應於屆滿前
6個月至8個月內申請展延；每次展延之許可期限依前項之規定。但同意設置文件之展延以1次為限。」「申請清除、處
理許可證期限之展延，應檢具下列文件：……五、清除或處理技術員合格證書、勞工保險被保險人投保資料表（明細）、任職證明文件及同意查詢勞保資料同意書。……七、許可期間內營運概況及違法事實改善情形。八、最近1次固定污
染源檢測或水污染防治措施功能測試，其測定結果及相關品管紀錄與運作管理紀錄。未具固定污染源或水污染防治措施者，以申請展延前6個月內，單位時間進料量能達處理設備
處理能力百分之八十之品管紀錄與運作管理紀錄。但申請清除許可證展延者及採掩埋法處理者免附。……十、有害事業廢棄物處理後衍生廢棄物之每6個月檢測相關紀錄。但清除
機構及未處理有害事業廢棄物者免附。……十二、自律切結聲明（如附件一）。……。」公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第14條第1項、第2項及第15條第2項定有明文。
(2)查原告係依據「依促進民間參與公共建設法設置之廢棄物清除處理設施管理辦法」取得清除、處理一般事業廢棄物D-20類之許可，其同意期限為15年，並未如同公民營廢棄物處理機構許可證需定期換照，亦無類似公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第15條定期檢核營運期間之營運概況、違法事實之改善情形、檢測紀錄及運作管理紀錄等。由此可知，依據「依促進民間參與公共建設法設置之廢棄物清除處理設施管理辦法」取得之許可，仍與「公民營廢棄物清除處理許可證」不盡相符。
(3)是以，原告雖主張其已取得許可而得委託收受一般事業廢棄物，然此種許可仍與「公民營廢棄物清除處理機構」不同，所受主管機關監管程度也不及公民營廢棄物處理機構許可制度，自不符合系爭採購案之投標資格。
(二)退步言之，倘肯認原告依據廢棄物清理法第28條第1項第3款第5目規定符合本件採購案之投標資格，惟原告所提出之政
府函文仍非佐證資料，無法證實其符合投標資格：
1、原告仍未提出其設置處理機構之BOO契約：經查，原告從參
與投標到開標至今，僅提出基隆市政府94年2月4日基府環貳字第0940014355號函、97年7月16日基府環貳字第0970065272號函及基隆市環境保護局106年3月28日基環處壹字第1060002123號函為證。然原告既主張其為廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目所定「依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施」，更應提出其與基隆市政府所簽訂之BOO契約作為證明。
2、原告提出之基隆市環境保護局之函文中引據BOO契約對可處
理廢棄物種類之記載，與基隆市政府函文有所差異，應有探究之必要：
(1)按「主辦機關應依投資契約內容，將下列事項登載於同意文件：一、民間機構名稱及地址。二、負責人姓名、住址及身分證明文件字號。三、業務範圍。四、清除、處理方法。五、投資契約內記載之清除、處理廢棄物之種類及數量。六、場（廠）地點。七、同意期限（同投資契約期限）。八、其他經中央主管機關指定者。」依促進民間參與公共建設法設置之廢棄物清除處理設施管理辦法第5條第1項定有明文。
(2)經查，原告固提出基隆市政府及基隆市環境保護局之函文作為其可以處理D-20類廢棄物（中間處理後物質）之證明，然而基隆市政府94年2月4日基府環貳字第0940014355號函、97年7月16日基府環貳字第0970065272號函所列之廢棄物種類
，對照基隆市環境保護局106年3月28日基環處壹字第1060002123號函揭示BOO投資契約所列之廢棄物種類，兩者並不相
同。再者，基隆市環境保護局並未於106年3月28日基環處壹字第1060002123號函中回覆原告得收受外縣市所產生之一般事業廢棄物，僅表示原告應依法律規定辦理，也未對基隆市政府於函文中許可原告處理廢棄物之種類予以進一步核定，依照BOO契約並未許可處理之廢棄物種類，為何可因基隆市
政府函文即擴充、變更，此一情形顯然違反「依促進民間參與公共建設法設置之廢棄物清除處理設施管理辦法」，而原告是否具備處理D-20類廢棄物之許可即有疑問。
(3)況且，依據該BOO契約之描述，廢棄物種類及許可收受數量
均有限制條件（經溶出試驗判定無害/在不影響基隆市可進
場廢棄物處理、委託處理年限及仍有容量餘裕時），為何在基隆市政府函文中卻全無記載？究竟原告可收取之廢棄物種類係以BOO契約為準，亦或係以基隆市政府函文為準，原告
並未清楚說明，顯然有意迴避。
3、BOO契約應有調查之必要：
(1)查原告係依據基隆市政府97年7月16日基府環貳字第0970065272號函取得處理一般事業廢棄物D-20類之許可，距今已12
餘年，於此期間，因BOO契約屬一般債權契約，不若公民營
廢棄物處理機構許可證具有公示效力，亦無類似公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第15條定期檢核、換照之機制，第三人無從自公開資訊平臺取得BOO契約之履約情形、是
否曾有違約或雙方合意變更契約內容等情事發生。
(2)次查基隆市政府曾於100年至108年間，多有因原告不符合廢棄物清理法第31條、第36條及第42條規定，或逾越基隆市政府核定之「基隆市政府鼓勵民間機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場BOO設置計畫」範圍，裁
罰原告罰鍰並作成命其改善之行政處分，是以，基隆市政府是否曾因原告違反上開設置計畫或相關法令規定，而變更BOO契約之內容，應有調查之必要，以確認原告於系爭採購案
之投標資格，釐清本案爭點。
(3)又原告主張其取得之許可係分別依據基隆市政府94年2月4日基府環貳字第0940014355號函及97年7月16日基府環貳字第
0970065272號函，然查環保署環境資源資料開放平臺（OpenData.epa）顯示，於107年間，基隆市政府曾就上述一般事
業廢棄物最終處置場BOO設置計畫進行多筆內容變更，然第
三人無從自其平臺得知確切計畫變更內容，是以，既然計畫內容有所變動，應有調查變更後之計畫或BOO契約內容之必
要，以確認前述變更是否影響原告於系爭採購案之投標資格，釐清本案爭點。
(4)復查，基隆市環境保護局106年3月28日基環處壹字第1060002123號函固載明：「說明：……三、次查，契約書第4部第3章3.01（d）及同部第4章4.02（b）皆載明在不影響本市可
進場廢棄物處理、委託處理年限及容量餘裕時，貴公司可自行接收一般事業廢棄物。」等語，亦即原告自行接收一般事業廢棄物的前提必須要符合「不影響基隆市可進場廢棄物處理、委託處理年限及容量餘裕」等條件，然原告並未證明其符合上開條件。再者，由該函文可見，該BOO契約僅許可原
告「自行接收」，並未授權原告得「對外投標」主動收受一般事業廢棄物。
(5)綜上所述，原告所取得之一般事業廢棄物處理許可，自核發時起算，迄今已12餘年，於此期間，原告曾多次違反「基隆市政府鼓勵民間機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場BOO設置計畫」或BOO契約之內容而受裁罰，且上述計畫或BOO契約亦曾有內容變更之紀錄，為確認原
告於系爭採購案之投標資格，似有確認現行有效存續之計畫及BOO契約內容之必要，尤以原告似有意隱瞞BOO契約之內容，其中對於收取一般事業廢棄物之相關限制僅能從相關函文中略探一二。是以，請鈞院函請基隆市政府提出與原告簽署之BOO契約影本及相關文書以查明實情。
五、爭點︰原告是否符合系爭採購案投標須知第65點第3款所定
投標廠商之資格？被告判定其不符該款所定資格要求，而決標予參加人，是否適法？
六、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有公開招標公告（本院卷第29-32頁）、決標公告（
本院卷第33-35頁）、原告108年12月5日108永隆字第183號
函及異議書（原處分卷第3-5頁）、被告108年12月19日嘉市環廢字第1088301786號函（本院卷第37-38頁）、公共工程
委員會採購申訴審議判斷書（本院卷第39-68頁）附卷可稽
，堪予認定。
(二)應適用的法令：
1、政府採購法：
(1)第1條：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序
，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」
(2)第36條第1項：「機關辦理採購，得依實際需要，規定投標
廠商之基本資格。」
(3)第48條第1項第1款：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有3家以上合格廠商投標，即應
依招標文件所定時間開標決標：一、變更或補充招標文件內容者。」
(4)第50條第1項第2款：「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……二、投標文件內容不符合招標文件之規定。」
(5)第51條：「（第1項）機關應依招標文件規定之條件，審查
廠商投標文件，對其內容有疑義時，得通知投標廠商提出說明。（第2項）前項審查結果應通知投標廠商，對不合格之
廠商，並應敘明其原因。」
2、廢棄物清理法：
(1)第28條第1項第3款第1目、第5目、第5項：「事業廢棄物之
清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：……三、委託清除、處理：（一）委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。……（五）委託依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。」「第1
項第3款第4目及第5目所設置之廢棄物清除處理設施應具備
之專業技術人員設置、營運、操作紀錄與其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關機關定之。」
(2)第41條第1項第5款：「（第1項）從事廢棄物清除、處理業
務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。但有下列情形之一者，不在此限：……五、第28條第1項第2款、第3款第2目至第5目、
第4款之清除機具、處理設施或設備。」
(3)第42條：「前條第1項規定之公民營廢棄物清除處理機構應
具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」
3、依促進民間參與公共建設法設置之廢棄物清除處理設施管理辦法：
(1)第1條：「本辦法依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第28條
第5項規定訂定之。」
(2)第3條：「（第1項）民間機構於廢棄物清除處理設施依投資契約興建完工，並依法令取得相關許可文件後，經主辦機關審查通過後核發同意文件。（第2項）民間機構應取得前項
同意文件後，始得接受委託清除、處理廢棄物。」
4、公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法：
(1)第1條：「本辦法依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第42條
規定訂定之。」
(2)第2條第1項、第3項：「本辦法所稱公民營廢棄物清除處理
機構，指從事廢棄物清除、處理業務之下列2種公、民營機
構：一、廢棄物清除機構（以下簡稱清除機構）：接受委託清除廢棄物至境外或該委託者指定之廢棄物處理場（廠）處理之機構。二、廢棄物處理機構（以下簡稱處理機構）：接受委託處理廢棄物之機構。」「本辦法所稱核發機關，指本法第41條第1項核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件之
直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關。」(3)第3條第2項：「取得核發機關核發廢棄物處理許可證（以下簡稱處理許可證）之處理機構，始得接受委託處理廢棄物。」
(4)第18條第1項：「清除、處理機構除依本法第41條第1項但書規定免申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件者外，應依本法及其相關規定及審查通過之申請文件內容辦理。」5、由上開政府採購法第50條第1項第2款、第51條第1項、第2項規範意旨合併觀之，可知機關於開標後，就個別廠商之投標文件為審標時，應以招標文件規定之條件為標準，例如廠商資格、採購標的規格等條件，據以審查二文件之內容是否相符合。倘審查結果為不符合，應不決標予該廠商，並對該廠商為投標不合格之處分。又招標文件規定之內容，依同法第48條第1項第1款規定之隱含意旨，機關得於決標前變更或補充之，依其性質，可認為機關並無受其拘束之意思，參照民法第154條第1項但書後段意旨，應屬機關要約之引誘。因此，關於投標廠商是否合格之爭議，倘涉及招標文件規定之解釋，參照民法第98條意思表示之解釋原則，自應探求當事人即招標機關之真意。依此解釋方法，機關方可獲致符合真正需求之採購標的，以達成政府採購法第1條所指「確保採購
品質」之立法目的。
(三)被告以原告不符系爭採購案所定投標廠商之資格，因而決標予參加人，於法有據：
1、按系爭採購案108年11月28日公開招標公告記載：「廠商資
格摘要：……（三）領有政府核發許可之乙級以上廢棄物處理機構且處理廢棄物種類為一般事業廢棄物D-20類者之公司行號。」等語（本院卷第31頁）。次按系爭採購案投標須知第65點第3款規定：「投標廠商之基本資格及應附具之證明
文件如下（如允許依法令免申請核發本項基本資格證明文件之廠商參與投標，一併載明該等廠商免繳驗之證明文件）：……（三）領有政府核發許可之乙級以上廢棄物處理機構且可處理廢棄物種類為一般事業廢棄物D-20類者之公司行號。」（本院卷第79頁）。再按系爭採購案招標規範第4條第2款規定：「計畫工作內容：……二、廠商應具有主管機關核發之乙級（含）以上廢棄物處理許可證，並應符合環境影響評估法、廢棄物清理法、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準等相關法規，合法處理本機關交付之本市垃圾焚化廠飛灰穩定化產物。」（原處分卷第70頁）。準此，參與本件系爭採購案投標之廠商，需具備怎樣之資格條件，已詳載於招標之文件中，自不容未得標廠商嗣後為擴張解釋。準此，參照廢棄物清理法第41條第1項第5款、公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第2條第3項、第3條第2項及系爭相關招標公告、投標須知第65點第3款、招標規範第4條第2款等規定
，投標廠商必須具有主管機關核發之乙級（含）以上廢棄物處理許可證；換言之，系爭採購案投標廠商需依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第3條第2項規定取得核發機關核發之廢棄物處理許可證之廠商，方為合格之投標廠商，合先敘明。
2、原告雖提出之基隆市政府94年2月4日基府環貳字第0940014355號函及97年7月16日基府環貳字第0970065272號函，主張
其已取得許可而得委託收受一般事業廢棄物，自得為本件系爭採購案之合格投標廠商云云。惟經查，基隆市政府94年2
月4日基府環貳字第0940014355號函記載：「主旨：貴公司
申請乙級廢棄物處理機構同意設置文件乙案，本府同意設置，……。說明：……二、同意事項如後：……（三）業務範圍（營業項目）－處理廢棄物之種類、每月許可數量及處理方法：……中間處理後物質（D-20）……。」等語（本院卷第85-86頁）。另基隆市政府97年7月16日基府環貳字第0970065272號函亦載明：「主旨：有關貴公司辦理『鼓勵民間機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場BOO設置計畫』案，本府核定完工且請貴公司自97年7月17日起正式營運，並依說明段辦理，……。說明：……二、有關『鼓勵民間機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場BOO設置計畫』案，已取得相關設置許可文件
，並於97年7月3日已完成正式驗收，依據貴我契約第2部6.1.2.2規定，本府核定完工。三、核准事項如下：……（三）營業範圍（營業項目）：處理廢棄物之種類、每月許可數量及處理方法：不適燃（焚化廠不接受）之一般廢棄物及一般事業廢棄物『……中間處理後物質（D-20）……』。」等語（本院卷第87-89頁）。由上可知，本件原告雖為廢棄物清
理法第28條第1項第3款第5目所定「依促進民間參與公共建
設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施」，依同法第41條第1項第5款規定，固無需取得主管機關或其委託之機關核發之公民營廢棄物處理機構許可文件，即得受託處理D-20類之一般事業廢棄物，然依上揭基隆市政府之函文意旨，原告係依據「依促進民間參與公共建設法設置之廢棄物清除處理設施管理辦法」取得清除、處理一般事業廢棄物D-20類之許可，此與依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法取得清除、處理一般事業廢棄物之許可，兩者清除、處理廢棄物的對象縱使相同，但前者許可之效力不僅不及後者具有公示效力；且前者定期檢核、換照及監管之機制，均不如後者嚴謹，自不應等同視之。故依前開招標文件規定，本件投標廠商必須依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第3條第2項規定取得主管機關核發之乙級（含）以上廢棄物處理許可證，原告未領有上述廢棄物處理許可證，資格即有不符。反之，參加人為領有高雄市政府環境保護局核發之乙級廢棄物處理許可證之民營機構，且許可處理項目包含一般事業廢棄物D-20類（中間處理後物質），此有高雄市政府環境保護局108年12月19日高市環局廢管字第10845584600號廢棄物處許可證附原處分卷（第85頁）可考，核與系爭採購案投標文件所定之投標廠商資格相符。從而，被告以原告資格不符，而將系爭採購案決標予參加人，並無違誤。
3、原告復主張依系爭採購案投標須知第71點規定，可知招標規範並非用以限制投標廠商之資格，是本件系爭採購案應適用投標須知審查投標資格，無關招標規範云云。惟按政府採購法第50條第1項第2款及第51條第1項規定，機關審標時，應
以招標文件規定之條件為標準，且按系爭採購案投標須知第78點規定：「全份招標文件包括（可複選；刊登於政府電子採購網之本案招標公告為招標文件之一部分，不另檢附）：……（2）投標須知。……（6）招標規範。……。」（本院卷第82頁）。可知招標規範亦屬招標文件之一部分。是本件採購案審查廠商投標資格，除應適用投標須知之外，尚須適用招標規範之規定。又查系爭採購案投標須知第71點僅規定：「招標標的之功能、效益、規格、標準、數量或場所等說明及得標廠商應履行之契約責任：詳如招標規範。」並無排除招標規範適用於投標廠商之資格認定，且遍觀投標須知所載內容，亦無排除招標規範適用於投標廠商資格認定之規定。原告上開所訴，顯係有所誤解，不足採取。復查環保署109年2月27日環署廢字第1090013836號函雖記載：「主旨：依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施具有事業廢棄物處理資格，詳如說明，……。說明：……三、另依廢清法第29條（按：應為第28條）第1項及第41條第1項第5款規定，第28條第1項第3款第2目至第6目（按：應為第5目）之清除機具、處理設施或設備，不受第41條第1項應取得公民營廢棄物清除處理機
構許可文件始得受託清除、處理廢棄物業務之限制。故說明二之資格在符合其對應之管理辦法等法令下，皆屬可合法受託事業廢棄物清除、處理之機構設施。」等語（本院卷第93-94頁）。惟，上開環保署函文僅係在說明廢棄物清理法第
28條第1項第3款第5目所定「依促進民間參與公共建設法與
主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施」，無需依同法第41條第1項前段取得公民營廢棄物清除
處理機構許可文件，即得從事廢棄物清除、處理業務等情，並無一語指及原告符合系爭採購案投標須知第65點第3款所
定之資格，是原告尚難執之而為其有利之認定。
4、原告復主張本件如依被告事後解釋投標須知之結果，全國僅有參加人1家廠商符合資格，明顯有不當限制競爭，違反政
府採購法第6條第1項、第37條第1項、投標廠商資格與特殊
或巨額採購認定標準第13條及政府採購錯誤行為態樣等規範云云。惟系爭採購案招標前，被告曾向環保署「公民營廢棄物清除處理機構許可核發證照查詢系統」查詢結果，除參加人外，尚有欣榮企業股份有限公司、弘馳股份有限公司、倫鼎股份有限公司、南亞塑膠工業股份有限公司麥寮分公司及綠大實業股份有限公司等5家廠商領有乙級以上廢棄物處理
許可證且可處理D-20類之一般事業廢棄物，符合投標資格，並非如原告所訴僅有參加人1家廠商符合資格，而生有不當
限制競爭之情事，不惟據被告陳明在卷，亦有許可資料查詢附原處分卷（第83頁）可參。是原告上開所訴，並無可採。5、又原告提出彰化縣環境保護局「109年溪州資源回收（焚化
）廠飛灰穩定化物委託清理作業」、新竹縣政府環境保護局「107年度新竹市焚化廠產出之飛灰穩定化物清運及最終處
置計畫（開口合約）」、「108年度苗栗縣焚化廠產出之飛
灰穩定化物清運及最終處置計畫（開口合約）」、「109年
度新竹縣委託焚化廠產出之飛灰穩定化物清運及最終處置計畫（開口合約）」及中油公司108年「大林廠一般事業廢棄
物清理工作」、109年「大林廠一般事業廢棄物清理工作」
等6件採購案之公開招標公告及決標公告，主張其曾以相同
資格參與上述與本件相類似之招標案，從未被認定為資格不符，足證原告符合系爭採購案投標須知第65點第3款所定資
格，被告曲解招標規範，顯有違誤云云。惟觀諸上述6件採
購案之公開招標公告，有關「廠商資格摘要」部分，固分別載明「領有政府核發許可之乙級以上廢棄物處理機構或清理機構且可處理廢棄物種類為一般事業廢棄物D-20類者……。」（本院卷第195頁）、「基本資格：凡合法登記或設立之
廢棄物清除業【J101030】或廢棄物處理業【J101040】；並具有公民營廢棄物清除或處理許可證，且許可處理廢棄物之種類應包含『中間處理後產物』（廢棄物代碼D-2003）。」（本院卷第205頁）、「廠商機構應具備下列資格條件，並
檢附相關資格證明文件影本。1.基本資格：凡合法登記或設立之廢棄物清除業【J101030】或廢棄物處理業【J101040】；並具有公民營廢棄物清除或處理許可證，且許可處理廢棄物之種類應包含『中間處理後產物』（廢棄物代碼D-2003）。」（本院卷第217頁）、「凡合法登記或設立之廢棄物清
除業【J101030】或廢棄物處理業【J101040】；並具有公民營廢棄物清除或處理許可證，且許可處理廢棄物之種類應包含『中間處理後產物』（廢棄物代碼D-2003）」（本院卷第229頁）、「基本資格：1.廠商登記或設立之證明：符合廢
棄物清理法第28條第1項第3款可委託清除、處理業之一者，……。清除、處理廠商須於投標時檢附『廢棄物清除許可證』及『廢棄物處理許可證』影本供審查，……。」（本院卷第253頁）、「1.廠商登記或設立之證明：符合廢棄物清理
法第28條第1項第3款可委託清除、處理業之一者，……。清除、處理廠商須於投標時檢附『廢棄物清除許可證』及『廢棄物處理許可證』影本供審查，……。」（本院卷第241-242頁）等語，核與本件系爭採購案之公開招標公告關於廠商
資格摘要雷同，然承前所述，關於投標廠商是否合格之爭議，倘涉及招標文件規定之解釋，參照民法第98條意思表示之解釋原則，自應探求當事人即招標機關之真意，方得以達成政府採購法第1條所指「確保採購品質」之立法目的。查，
本件被告既認定參與本件系爭採購案投標之廠商必須領有主管機關核發之乙級（含）以上廢棄物處理許可證，亦即需依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第3條第2項規定取得核發機關核發之廢棄物處理許可證之廠商，方為合格之投標廠商，原告自無從以其符合其他採購案投標廠商資格，據以推論其亦符合本件系爭採購案投標廠商資格。況查，上揭新竹縣政府環境保護局辦理之「107年度新竹市焚化廠產出
之飛灰穩定化物清運及最終處置計畫（開口合約）」、「108年度苗栗縣焚化廠產出之飛灰穩定化物清運及最終處置計
畫（開口合約）」、「109年度新竹縣委託焚化廠產出之飛
灰穩定化物清運及最終處置計畫（開口合約）」等3件採購
案，原告均非得標廠商，而係共同投標廠商，此有上揭3件
採購案決標公告及共同投標廠商協議書附本院卷（第209-213、221-225、233-237頁）為憑。是原告是否符合上揭3件採購案之投標廠商資格，尚非無疑。故原告上開所訴，實無足採。
七、綜上所述，原告所訴均無可採，被告以原告不符系爭採購案投標須知第65點第3款所定資格，而將系爭採購案決標予參
加人，並無違誤；異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、判決結論︰本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。
中 華 民 國 109 年 12 月 16 日高雄高等行政法院第一庭
審判長法官　蘇　秋　津
法官　孫　國　禎
法官　邱　政　強
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 12 月 16 日
書記官 黃　玉　幸