高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)109年度訴字第84號

• 裁判案由: 空氣污染防制法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 109 年 07 月 07 日

高雄高等行政法院判決
109年度訴字第84號民國109年6月16日辯論終結原 告　台灣糖業股份有限公司

代　表　人　陳昭義
訴訟代理人　林冠廷　律師
蔡文斌　律師
上 一 人
複 代 理人 許依涵 律師
被 告　嘉義縣政府
代　表　人　翁章梁
訴訟代理人　粘淑勤

林春如
王忠義
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國109年1月16日環署訴字第1080084215號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
緣原告所屬畜殖事業部在嘉義縣○○市○○鄉○○段○○○○○段○000○000○號土地設置南靖畜殖場從事畜牧業，經被告所屬環境保護局（下稱環保局）委託捷思環能股份有限公司（下稱捷思公司）派員，會同檢測機構南台灣環境科技股份有限公司（下稱南台灣公司），於民國108年5月16日22時20分許前往上述場址稽查檢測，在該場區北側圍牆外異味明顯處進行異味污染物採樣，檢測結果異味污染物濃度為78，超過法定排放標準限值（工業區及農業區之既存污染源：50），被告認定原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定
，乃依同法第62條第1項第1款規定，以108年8月2日府授環
空字第1080155551號函附裁處書，裁處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限期於108年10月30日前完成改善，及依環
境教育法第23條規定，裁處環境講習2小時。原告不服，提
起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、被告採樣位置位於原告所有使用界線內，而非周界外，採樣結果並不可採：
(1)固定污染源空氣污染物排放標準（下稱排放標準）第3條
第1款之公私場所，參照空氣污染防制法之管制目的，係
指工商廠場及非工商廠場，且不以合法登記之公私場所為限。準此，空氣污染防制法主管機關依上述法令規定，自應於公私場所實際上所使用或管理之界線之外（周界外），執行異味污染物之稽查採樣作業程序，並於公私場所逾越排放標準時，始得加以處罰，俾符合正當法律程序之要求（本院104年度訴字第527號判決意旨參照）。原告為響應行政院農業委員會推動之「全民造林運動」，由畜殖處於85年9月6日擬定造林計畫送交各養豬單位，原告並檢送可提供推廣之用地調查表及相關預算予臺灣省政府農林廳林務局（下稱林務局），林務局於86年3月8日向原告函送86年度「全民造林運動」造林計畫各單位造林面積分配表。原告於南靖畜殖場周圍（即靖和段395、397地號土地）及其他土地種植綠樹林帶，目的除為響應「全民造林運動」外，亦為使各養豬單位畜殖場之綠美化，建立隔離綠帶以提供氧氣，吸收臭氣中的氨及硫化氫，且樹林可降低風速，減少粉塵量並防止臭氣外溢，達成消除臭味之功效，可見南靖畜殖場周圍之綠樹林，為原告使用及管理之範圍。則被告進入南靖畜殖場之綠樹林帶內採樣，而非在原告實質管理之綠樹林帶外採樣，顯係在周界內採樣，採樣結果應不可採。對此原告另案違反空氣污染防制法遭被告裁罰之案件，業經臺灣臺南地方法院108年度簡更一字第4號行政訴訟判決撤銷原處分及訴願決定，其判決理由亦採相同見解。
(2)又被告採樣地點經嘉義縣水上鄉地政事務所（下稱水上地政事務所）鑑界後，應為靖和段391地號而非同段394地號，故被告採樣地點在南靖畜殖場場址內即非適法，採樣結果不可採：被告稽查時間點為108年5月16日22時20分，當時南靖畜殖場內之員工均已下班，並無法會同採樣。被告雖稱採樣地點為靖和段394地號土地，然經原告委請水上
地政事務所鑑界結果，被告採樣地點應為同段391地號上
設置之生物防治圍牆外側，該地點為南靖畜殖場之使用管理之周界內。倘被告仍爭執採樣地點為靖和段394地號土
地，原告聲請調查證據，請求鈞院會同兩造及地政人員至現場鑑界，即可確定。又靖和段394地號土地屬水利用地
，西南段為樹林，無法通行，平時僅供南靖畜殖場內員工使用，亦不具公用地役關係，縱使被告於此地號處採樣，亦非合法。
2、被告採樣位置有遭受其他污染源背景濃度干擾之疑慮：原處分及稽查編號0000000000嘉義縣環保局稽查紀錄，均未指出當天採樣之風向，是本件採樣地點是否位於下風處即有疑問，若無法確認採樣地點是否位於下風處，被告之採樣顯然未排除附近污染源。參照最高行政法院96年度判字第1157號判決意旨，被告進行採樣應於上風處採樣，以取得背景環境污染值，然被告進行本件採樣時，並未確認風向，亦未排除附近污染源之氣味，其採樣程序顯與通常採樣實務相違。是本件採樣污染物與待測場所間顯然不具有「相當因果關係」與「實質關聯性」，其採樣檢驗分析結果亦不能確實證明違法事實之存在，其處罰即非適法。
（二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、依排放標準第3條規定，周界係指公私場所所使用或管理
之界線；又依排放標準第5條規定，周界測定係在公私場
所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。再依行政院環境保護署（下稱環保署）108
年10月14日環署空字第1080070003號函釋，所謂公私場所包含工商廠場及非工商廠場，工商廠場係指從事營利、工商活動行為或須經目的事業主管機關核准始得設立之場所，如公司、工廠（場）及商業場所等。本件南靖畜殖場領有目的事業主管機關核發之畜牧場登記證，於執行稽查時能判定污染物係由南靖畜殖場所排放，得依目的事業主管機關核准之使用範圍作為周界，於周界外執行異味污染物測定，並依檢測結果據以判定是否符合排放標準。被告派員於108年5月16日22時20分至原告南靖畜殖場周界圍牆外巡查，於該畜殖場側門附近周界異味明顯處進行採樣，並於採樣前（108年5月16日22時54分）以電話聯絡該畜殖場薛景林先生，薛先生表示不會同採樣，並有稽查紀錄及相關位置圖可以佐證。
2、又依空氣污染防制法第20條第1項規定，公私場所固定污
染源排放空氣污染物，應符合排放標準；同法第49條第1
項則規定檢驗測定機構應取得中央主管機關核發之許可證後，始得辦理同法規定之檢驗測定。本件執行檢測之機構為南台灣公司，有環保署環署環檢字第050號環境檢驗測
定機構許可證。本次係檢測空氣中異味污染物，檢測方法依據環保署公告之異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEA A201.14A）。依該檢驗方法之六、採樣及保
存（二）周界及環境大氣中採樣3.採樣袋間接採樣法（5
）規定：「於採樣地點附近尋找異味污染物最濃處作為採樣點……」，並未規定應於污染源上、下風處採樣。又本件檢測報告等相關資料於環保署109年1月16日環署訴字第1080084215號訴願決定書理由四、內容中已說明檢測報告業經該署環境檢驗所審視，檢測程序符合該署公告之「異味污染物官能測定法（NIEA A201.14A）」相關規範。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）原告所有坐落靖和段395及397地號土地上的綠樹林帶，是否為南靖畜殖場使用範圍，系爭採樣地點是否在南靖畜殖場周界外，其採樣結果得否作為裁罰的依據？
（二）被告委託人員進行採樣時，有無確認風向及排除附近污染源之氣味，其採樣程序有無違法，致其採樣檢驗分析結果不能確實證明違法事實之存在？
五、本院的判斷︰
（一）前提事實︰
如爭訟概要欄所載的事實，業據兩造分別陳明在卷，復有土地登記謄本（原處分卷第51-59頁）、畜牧場登記證書
（原處分卷第5頁）、被告108年3月18日府授環空字第10800555641號公告（訴願卷第87頁）、稽查紀錄、現場照片、套繪地籍圖的空照圖（原處分卷第7-13頁）、南台灣公司周界異味官能測定結果紀錄表（原處分卷第109頁）、
原處分（本院卷第33頁）及訴願決定書（本院卷第24-29
頁）等附卷可以證明，洵堪認定。
（二）原告所有坐落靖和段395及397地號土地上的綠樹林帶，屬南靖畜殖場使用範圍，系爭採樣地點在綠帶與畜殖場之間的道路（僅供畜殖場員工內部使用的便道）上，仍屬南靖畜殖場使用範圍內，非屬周界外，其採樣違反正當法律程序，故其檢測結果，不得作為裁罰依據。
1、應適用的法令︰
⑴空氣污染防制法第20條第1項、第2項：「（第1項）公私
場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。（第2項）前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施
、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」
⑵排放標準（依空氣污染防制法第20條第2項規定授權制定的法
規命令）：
A.第3條第1款：「本標準專用名詞及符號定義如左：一、周界：指公私場所所使用或管理之界線。」
B.第5條：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判
定汙染物由欲測之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定測點時(例如堤防、河川、湖泊、窪谷
等)得在其廠界內3公尺處選定適當地點測定。公私場所污染源之所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於該污染源於第1次被告發之次日起30日內檢具書面資料向當地
主管機關申請周界之再認定。」
2、得心證的理由：
⑴揆諸空氣污染防制法第20條第1項規範之行為主體為公私
場所，而所謂之公私場所，參照空氣污染防制法之管制目的，係指工商廠場（如公司、工廠（場）及商業場所等）及非工商廠場，且不以合法登記之公私場所為限。又衡酌前揭空氣污染防制法令之相關規定，可知空氣污染防制法之立法目的，係為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質。是於空氣中如有彌漫足以引起厭惡或其他不良情緒反應之惡臭氣味之情形，將對國民生活品質造成相當程度之不良影響，立法者乃授權環保署訂定排放標準，責令公私場所固定污染源排放空氣污染物時，應符合排放標準，並考量異味污染物排放標準，係為避免公私場所附近居民生活環境，遭受惡臭氣味之影響，致降低生活品質，所訂定之管制標準，是以明文規定環保稽查人員於執行異味污染物採樣時，原則應於公私場所所使用或管理之界線之外，且能判定異味污染物係由欲施測之公私場所所排放之任何地點為之，以均衡公私場所經濟活動所需及維護國民生活環境品質之公私利益。又所謂周界外或周界內採樣，並非以土地所有權為區分標準，而係以是否為公私場所（工廠）所實質使用或管理範圍為區分標準(
最高行政法院107年度判字第51號判決意旨參照)。準此，空氣污染防制法主管機關依上述法令規定，自應於公私場所實際上所使用或管理之界線之外（周界外），執行異味污染物之稽查採樣作業程序，並於公私場所逾越排放標準時，始得加以處罰，俾符合正當法律程序之要求。
⑵經查，原告所有南靖畜殖場雖坐落靖和段391及398地號土地上，然原告為響應豬舍臭味改善方法，於南靖畜殖場周圍種植綠樹林帶，綠樹林帶涵蓋原告所有靖和段391（東
側）、395及397地號土地，且與南靖畜殖場緊鄰，業據原告陳明在卷，復有土地登記謄本（原處分卷第51、55、57、59頁）及套繪地籍圖的空照圖（原處分卷第11頁）、南靖畜殖場相關位置空照圖（本院卷第49、191頁）附卷可
以證明。又上述綠樹林帶係原告配合農委會推動「全民造林運動」（本院卷第125-189頁），農牧用地之造林，綠
化生活環境之目標，且為使各養豬單位畜殖場之綠美化，依豬舍臭味改善方法，建立隔離綠帶以提供氧氣，吸收臭氣中的氨及硫化氫，利用樹林降低風速，減少粉塵量並防止臭氣外溢，達成消除臭味之功效，亦符合農委會建議的「豬舍臭味改善方法」，建立隔離綠帶（本院卷第47-48
頁）。足見上述綠樹林帶均為原告南靖畜殖場使用及管理之範圍。
⑶被告雖因原告於108年7月8日陳述意見時（原處分卷第61-62頁），依排放標準第5條後段規定申請周界之再認定，
乃於同年9月20日向環保署函詢「南靖畜牧場之周界係以
登記證或以自有土地範圍作為認定」，經環保署於108年
10月14日以環署空字第1080070003號函復：「有關貴轄南靖畜牧場周界之認定，查該場領有目的事業主管機關核發之畜牧場登記證，倘貴局執行稽查能判定污染物係由南靖畜牧場所排放，得依目的事業主管機關核准之使用範圍作為周界，於周界外執行異味污染物測定，並依檢測結果據以判定是否符合排放標準，請貴局依現場實際情形認定，本權責辦理。」等語，此有上述環保署函附卷（原處分卷第3頁）可稽。然觀之被告函詢事項並未說明有關南靖畜
殖場登記證的場址土地及該畜殖場周圍原告其他自有土地的實際使用情形，及被告執行稽查採樣的位置，故環保署只能根據被告的來函，依文義作說明，並請被告依現場實際情形認定，本權責辦理。而原告所有南靖畜殖場實際使用及管理之範圍，尚包括上述綠樹林帶，已如前述，然上述環保署函釋內容，並未將此使用情況作為判斷周界的依據，故其回復意旨所考量的因素並不完全，自難以該函釋意旨作為系爭採樣地點是否在南靖畜殖場周界的依據。
⑷被告採樣地點雖在畜殖場圍牆外的道路上（坐落靖和段391及394地號交界處，詳見原處分卷第11頁套繪地籍圖的空照圖），然該道路所使用的土地使用地類別分別為特定目的事業用地及水利用地，並非交通用地，且均為原告所有，此有土地登記謄本（原處分卷第51、53頁）附卷足以證明。而上述道路僅供南靖畜殖場員工進出使用乙節，業據原告陳明在卷，並提出現場照片（原處分卷第65頁、本院卷第193、195頁）為證。參以南靖畜殖場坐落的靖和段391及398地號，該畜殖場北側綠樹林帶則為同段395及397地號，而同段394地號則夾在上述4筆土地中間（詳見原處分卷第11頁套繪地籍圖的空照圖），上述5筆土地緊密相鄰
，形成一個完整的使用範圍，且由上述現場照片觀之，前揭道路入口處在稽查後，已設置鐵門管制進出，該道路僅能通行至南靖畜殖場大門處（即俗稱無尾巷），道路兩旁亦無民宅，故一般公眾並無使用該道路對外連絡的需求，尚非供不特定之公眾通行之道路。足見上述道路非屬供公眾通行的既成道路，而為原告私設供內部員工通行及畜殖場對外連絡的道路。綜上可知，系爭採樣地點雖在畜殖場圍牆外的道路上，然該採樣地點仍屬南靖畜殖場使用範圍內，原告主張南靖畜殖場使用範圍包括上述綠樹林帶，系爭採樣地點位於原告所有使用之界線內，非屬排放標準之周界外，尚非無據。則被告委託的人員未在周界外採樣，此採樣已違反排放標準第5條之規定，違反正當法律程序
，故其檢測結果，不得作為裁罰依據。
（三）被告稽查採樣及檢驗程序的適法性，經環保署環境檢驗所審查結果，雖認定檢測程序符合環保署公告之「異味污染物官能測定法（NIEA A201.14A）」相關規範，然該審查
結果並未就系爭採樣地點是否在周界外為認定，尚難僅憑上述審查結果，即認定本件符合周界外採樣，並據以對原告為裁罰。
1、應適用的法令︰
⑴空氣污染防制法：
A.第20條第1項：內容同前。
B.第62條第1項第1款：「公私場所有下列情形之一者，處新臺幣2萬元以上1百萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上2千萬元以下罰鍰，並通知限期補
正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰；……：一、違反第20條第1項規定。」
⑵排放標準：
A.第2條：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污
染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表1、附表2。……。」
B.第2條附表1：「空氣污染物：異味污染物。排放標準-周
界-區域別-工業區及農業區-標準值：⑴50。」
⑶環境教育法第23條：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應
令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」2、得心證的理由：
被告所屬環保局委託捷思公司派員，會同檢測機構南台灣公司，於108年5月16日22時20分許前往原告所屬南靖畜殖場稽查檢測，在系爭採樣地點進行異味污染物採樣，檢測結果異味污染物濃度為78，超過法定排放標準限值（工業區及農業區之既存污染源：50），此有南台灣公司周界異味官能測定結果紀錄表附卷（原處分卷第109頁）可以證
明。因原告於訴願時對被告稽查採樣及檢驗程序的適法性為爭執，訴願機關環保署乃將兩造爭點整理成意見單，送請環保署環境檢驗所提供意見，經該所函復：「㈠採樣及檢驗程序部分，未發現有不符本署公告『異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEA A201.14A）』之處。
㈡又前項方法之六、採樣及保存㈡周界及環境大氣中採樣3.採樣袋間接採樣法⑸規定：『於採樣地點附近尋找異味污染物最濃處作為採樣點……』，並未規定應於污染源上、下風處採樣。」等語，亦有環保署108年11月15日環署
訴字第1080085648號書函、訴願案件意見單及環保署環境檢驗所108年11月28日環檢一字第1080007243號函等附卷
（訴願卷第84、81-83、85頁）足以證明。然觀之上述環
保署環境檢驗所審查結果，並未就系爭採樣地點是否在周界外為認定，而南靖畜殖場周圍種植的綠樹林帶，涵蓋原告所有靖和段391（東側）、395及397地號土地，且與南
靖畜殖場緊鄰，符合農委會建議的「豬舍臭味改善方法」，建立隔離綠帶，足見上述綠樹林帶均為原告南靖畜殖場使用及管理之範圍，系爭採樣地點雖在南靖畜殖場圍牆外的道路上，然仍屬該畜殖場使用範圍內，被告未在周界外採樣，此採樣已違反排放標準第5條之規定，故其檢測結
果，不得作為裁罰依據，已如前述。故尚難僅憑上述環保署環境檢驗所審查結果，即認定本件符合周界外採樣，並據以對原告為裁罰。則被告認定原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第62條第1項第1款規定，裁處
原告10萬元罰鍰，並限期於108年10月30日前完成改善，
及依環境教育法第23條規定，裁處環境講習2小時，其認
事用法，即有違誤。
（四）綜上所述，原處分認事用法，已有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
（五）又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料，經本院斟酌後認均於本判決結果不生影響，爰不一一論述。
六、結論︰原告之訴為有理由。
中　　華　　民　　國　　109　 年　　7　　 月　　7 　　日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官　李　協　明
法官　林　韋　岑
法官　廖 建 彥
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　109　 年　　7　　 月　　7　　 日
書記官　蔡　玫　芳