高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)110年度簡上字第38號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 111 年 03 月 25 日
• 當事人: 映誠股份有限公司、謝維洲、臺南市政府環境保護局、謝世傑

高雄高等行政法院判決
110年度簡上字第38號
上 訴 人 映誠股份有限公司

代 表 人 謝維洲
訴訟代理人 周宇修 律師
被 上訴 人 臺南市政府環境保護局

代 表 人 謝世傑
訴訟代理人 黃紹文 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國110年9月8日臺灣臺南地方法院110年度簡字第33號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：
㈠行政院環境保護署（下稱環保署）環境督察總隊南區督察大隊會同被上訴人、內政部警政署保安警察第七大隊第三中隊第三小隊，於民國105年6月2日配合臺灣臺南地方檢察署至
臺南市安南區學南段516地號土地（下稱系爭土地），執行
環檢警聯合大型環保犯罪案件稽查，現場發現堆置疑似焚化爐底渣廢棄物（下稱系爭底渣廢棄物）。經被上訴人於網路申報系統，查知以系爭土地作為系爭底渣廢棄物最終棄置使用地點者為上訴人、第三人全精英事業有限公司（下稱全精英公司）及勝朢營造有限公司（下稱勝朢公司），被上訴人乃於105年8月1日邀集臺北市政府環保局、苗栗縣政府環保
局、屏東縣政府環保局及上訴人至現場勘查（臺中市政府環保局未派員前往會勘）後，認定上訴人雖於網路申報該批產品「已使用完成」，惟系爭底渣廢棄物卻仍堆置於系爭土地上，顯未依廢棄物清理法第12條第1項暨一般廢棄物回收清
除處理辦法第34條第1項授權環保署修正公告之垃圾焚化廠
焚化底渣再利用管理方式第5點第1款規定，完成再利用行為，被上訴人乃依廢棄物清理法第50條第2款規定，除另案裁
處第三人全精英公司及勝朢公司外，另以105年11月8日環事廢裁字第105113762號裁處書（下稱基礎處分），裁處上訴
人新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並限期於105年12月14日前改善。上訴人不服，循序提起行政救濟，經本院106年度訴
字第114號判決駁回、最高行政法院108年度判字第99號判決駁回而確定在案。
㈡嗣被上訴人認定上訴人未於前揭裁處書限期改善期限（105年
12月14日）前完成改善，依廢棄物清理法第50條第2款規定
，自105年12月14日改善期限屆滿之翌日即105年12月15日起，按日連續裁處上訴人1,200元，並於按日連續裁處書內命
上訴人限期改善。上訴人於106年8月18日提出處置計畫書，經被上訴人審核後，同意上訴人展延至107年1月8日前清理
完畢。然被上訴人派員至系爭土地現場復查，發現上訴人仍未於107年1月8日前完成改善，且未依違反廢棄物清理法按
日連續處罰執行準則（下稱執行準則）第6條第1款規定報請查驗，乃自107年1月9日起，依廢棄物清理法第50條第2款規定，按日連續裁處上訴人1,200元罰鍰，並於裁處書內命上
訴人限期改善。上訴人不服其中30件裁處書（自109年11月1日起至109年11月30日，罰鍰金額計36,000元，詳原審判決
書附表，下合稱原處分），提起訴願，遭訴願決定駁回，復提起行政訴訟，經臺灣臺南地方法院（下稱原審法院）110
年度簡字第33號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原審判決理由，均引用原審判決書之記載。
三、上訴意旨略以：
㈠上訴人於109年8月7日重新對系爭土地提出處置計畫書，其上
記載至110年12月31日清運完畢，並經被上訴人以109年8月17日環事字第1090093699號函（下稱109年8月17日函）同意
。比較基礎處分與109年8月17日函之處分標的、義務內容及其他說明可知，對上訴人就系爭土地同一清運義務，該函係將清運期間變更，且以未履行作為不利之法律效果，顯係針對同一行為義務，是該函為第二次裁決而取代基礎處分。若認上訴人仍須受基礎處分拘束，至110年12月31日前，將致
有「改善中（即無須於當日完成改善）」及「未改善完畢」之矛盾情形，自不能認基礎處分之效力於該函作成後仍存在。本件行為義務內涵業已變更，被上訴人在110年12月31日
前不應處罰上訴人，否則即與誠信原則有違。原判決未明確說明被上訴人109年8月17日函之定性，即認上訴人之行為義務並未變更，有判決不備理由及適用行政程序法第92條第1
項不當之違法。
㈡原判決以上訴人未詳實履行清運計畫內容而認定有處罰必要，然本件是否得連續處罰仍應回歸行政法原理原則判斷，且若以上訴人當日未有履行清運義務而作為處罰理由，實則混淆行政處分及行政執行，亦非合法：
1.被上訴人曾以109年11日10日環事字第1090128628號函，認
上訴人之清理起算日為109年10月17日，且上訴人於109年8
月20日收受被上訴人109年8月17日函後，未立即開始執行清運，係因前置之準備期間與等待TCLP檢測報告結果之故。準此，上訴人於收受被上訴人109年8月17日函後，未立即開始執行清運實有所本，且經被上訴人同意，要難因此認為對上訴人之處罰有所本。原判決對上訴人之主張未予審究，亦有判決不備理由之違法。
2.又原判決此一論點與被上訴人強調原處分係依基礎處分意旨作成互相矛盾，若被上訴人係依基礎處分作成原處分，即無需考慮上訴人是否依照被上訴人109年8月17日之同意内容履行，端視有無完成改善義務即可，顯見原判決以上訴人未開始清運而繼續處罰之論點並不能成立。行政處分係以創設法律上關係為主要目的，實現法律上關係於下命處分則屬行政執行之範疇，且行政處分之作成是否合法，係以處分當下的事實及法律狀態判斷之。準此，以11月1日之裁處為例，被
上訴人該日之裁處，顯不可能係以上訴人未於11月1日完成
清運作為理由。被上訴人係先於11月1日作成處分並送達上
訴人後，於隔日方知11月1日上訴人有無清運。若假設上訴
人11月1日未盡清運義務，則可能因此受行政執行，而非因
為11月1日上訴人未盡清運義務，於11月2日被被上訴人知悉後，再稱11月1日之處分合法。因此，以上訴人受處分當日
有無為清運義務，判斷當日裁罰之合法性，實非合法妥適。㈢再者，被上訴人曾於106年9月8日起停止處罰，後於107年1月
9日起續為連續處罰迄今。倘該段期間（106年9月8日起至107年1月8日）停止處罰，係因被上訴人106年9月7日環事字第1060089451號函（下稱106年9月7日函）說明三所致，則效
力應僅及於106年12月5日，可見上述停止處罰應與被上訴人106年9月7日函說明三之作成欠缺因果關係。被上訴人是否
有權處罰上訴人，應回歸如何判斷上訴人在本件裁處違規日期（109年11月1日至30日）之清運義務態樣。上訴人就系爭土地之清運義務，不應同時有「改善中」及「未改善完畢」之不相容法律評價，故被上訴人未於上述期間裁罰，係法律解釋之當然，而非基於被上訴人106年9月7日函說明三所致
。
四、本院之判斷：
㈠應適用法令：
1.廢棄物清理法
⑴第12條第1項：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類
、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機
關之規定，其辦法，由中央主管機關定之。」
⑵第50條第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6
,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按
日連續處罰：……二、違反第12條之規定。」
2.資源回收再利用法
第19條第1項：「再生資源未依規定回收再利用者，視為廢
棄物，應依廢棄物清理法規定回收、清除、處理。」
3.執行準則（依廢棄物清理法第61條規定授權訂定）
第3條：「（第1項）前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。（第2項
）本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」
㈡本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲就上訴理由再論述如下：
1.依前揭廢棄物清理法第50條規定可知，行為人違反同條各款事由時，經主管機關作成罰鍰，並命限期改善課予行為人依期限改善之義務後，行為人屆期仍未完成改善者，主管機關即可按日連續處罰。是限期改善處分，乃按日連續處罰處分之基礎處分，按日連續處罰則為行為人違反限期改善義務之法律效果，該限期改善處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言（訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定參照）。
又廢棄物棄置場址清理計畫為廢棄物清除、處理前之準備工作，依環保署101年4月20日環署廢字第1010032859號函之「私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序」(下稱清理作業程序
），其中第貳章第四節「限期清除處理」，分為「核發管制編號、限期提報清理計畫」及「核定清理計畫並督促依時限清理」，並記載：清理義務人提送之清理計畫內容，應載明廢棄物之種類、數量、特性，其貯存、清除、處理方式，及其流向、清理期程等；至於清理計畫之審核，審查要點為廢棄物種類數量、特性估計之正確性，及後續廢棄貯存、清除、處理之方式及流向是否合於規範，清理期程是否合理，而核准清理計畫後，主管機關即應督促清理義務人依清理計畫進行清理，並按清理計畫期程完成清理。是由上述清理作業程序規定以觀，足見主管機關審核廢棄物棄置場址清理計畫所為之同意，具有具體確認廢棄物清理方式、流向適法性及清理期程妥適性並應為履行之效果，固屬行政處分；然清理義務人提出廢棄物棄置場址清理計畫，既係基於其原依法令或本於法令之行政處分所負擔之清理義務而來，則主管機關對清理計畫所為同意，仍為清理義務人履行其義務之一環，對於清理義務人原所負擔之義務，自不發生取代或變更之效力。
2.查被上訴人前以基礎處分認定上訴人就系爭底渣廢棄物應負清理義務，惟上訴人未於基礎處分之清除期限前（105年12
月14日）完成改善，被上訴人自得於上開改善期限屆滿之翌日起，按日連續裁處罰鍰，以督促上訴人盡其清理義務。嗣上訴人於106年6月20日提出廢棄物處置計畫書（即清理計畫），陳報廢棄物之清理方式及執行時程，經被上訴人106年9月7日函覆同意並將執行期限訂於106年12月5日；上訴人未
履行清理義務，經被上訴人督促後，上訴人提出新期程之清理計畫，經被上訴人於107年8月14日同意將執行期限展延至107年12月31日；上訴人再於108年1月3日提出修正之清理計畫，復經被上訴人於108年1月11日同意展延執行期限至108
年3月31日。而本件爭訟之裁處違規日期為109年11月1日起
至同年11月30日止，已逾越基礎處分之清除期限，亦均在上訴人前所提出清理計畫之執行期限（108年3月31日）之後，其未清除狀態仍繼續存在。上訴人雖於109年8月7日提出修
正2版之清理計畫，經被上訴人109年8月17日函復原則同意
，並載明清除期程（自核准日起至110年12月31日止清運完
畢）及要求每月至少清運6,750公噸，如遇不可抗力因素，
得累計至次月至少清運13,500公噸，若未達到清運數量視為無清理意願，將依行政執行法相關規定辦理。而依據上訴人函文檢送施工日誌，上訴人109年11月份清理67.29公噸，109年12月份清理3,965.59公噸，110年1月份清理4,025.21公
噸，截至110年1月止總計清理8058.09公噸，上訴人顯未達
前開清理計畫核准之清理進度等情，為原審依法確認之事實，且與卷內證據相符，堪信為真實。是被上訴人就上訴人於未依基礎處分之期限改善完成前所提清理計畫，雖原則同意並核給執行之清理期限，然僅具有確認清理方式及執行期程之效果，並未發生變動原本清理義務之效力，更非對於基礎處分重為實體審查及變更。況上訴人實際上並未確實履行清理計畫，則被上訴人為避免上訴人拖延義務履行，以原處分按日連續處罰，並逐日將原處分送達予上訴人，核與其督促義務履行之目的相符，自屬有據。原判決予以維持，並無不合。
3.上訴人雖主張被上訴人109年8月17日函為第二次裁決，已取代或變更基礎處分之清除期限，於110年12月31日前不應處
罰上訴人，否則與誠信原則有違云云。惟查，被上訴人109
年8月17日函係記載：「主旨：貴公司所送廢棄物處置計畫
書一案，本局原則同意，復如說明，請查照。說明：……二、
旨揭廢棄物棄置場址清理計畫書備查內容摘要如下日止清運完畢，每月至少清運6,750公噸，如遇不可抗力因素，得累
計至次月至少清運13,500公噸，若未達到清運數量視為無清理意願，本局將依行政執行法相關規定辦理。……七、本案係
依據貴公司提報之廢棄物處置計畫書審理辦理……」等語，足
見被上訴人109年8月17日函係針對上訴人所提清理計畫進行審查並為同意，該函所載清理日期(即110年12月31日)，依
上述規定及說明，雖具有確認計畫執行期程之效果，然未發生變動原本清理義務之效力，更非對於基礎處分重新進行實體上審查。是以，被上訴人109年8月17日函所同意之計畫清理日期，並未發生變更基礎處分限期改善義務之效力，對於上訴人違反基礎處分而「屆期未改善」之事實認定，亦不生影響。從而上訴人主張被上訴人109年8月17日函已變更基礎處分，至少就改善期間部分作成第二次裁決而取代之，因此無所謂「屆期未完成改善」之情形，進而指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違誤，不足為採。
4.上訴意旨又主張原判決以上訴人未詳實履行清理計畫內容而認有處罰必要，然本件是否得連續處罰，應回歸行政法原則判斷，若以上訴人當日未履行清運義務而為裁罰，實則混淆行政處分及行政執行等語。然按法律授與行政機關裁量權限，目的在於給予行政機關於法律要件實現時，得依個別之具體情況，斟酌決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發生何種法律效果。惟行政機關行使裁量時，仍應遵循法律授權之目的及有關之法律界限。是依行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政機關應依法律授權裁量之目的為合義務裁量，有作成無瑕疵裁量決定之法律義務。依上述廢棄物清理法第50條之規定，行為人經命限期改善而屆期未完成改善者，主管機關得按日連續處罰1,200元以上6,000元以下罰鍰，即授權主管機關行使裁量權限科處罰鍰。而該按日連續處罰，乃違反限期改善義務之法律效果，旨在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其行政法上義務，則其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。準此，被上訴人依該條規定作成按日連續處罰，除構成要件該當外，自得斟酌個案行為人實際清理狀況，以為合目的性裁量。本件原處分裁處違規日期係109年11月1日至同年月30日，均已逾基礎處分之清除期限，亦係在被上訴人同意處置計畫最近一次展延之執行期限（即108年3月31日）以後，其未清除狀態仍繼續存在。被上訴人依據上訴人所提清除計畫之清除日期（修正2版），給予督促管制之時間點
，審酌上訴人實際清除情形，而作成原處分按日連續處罰，避免上訴人怠忽遲延其清除之工作，促其確實遵期履行處置計畫，以達行政執行目的，並無違誤。是上訴人上揭主張，對按日連續處罰之規範目的，顯有誤會，洵無可採。
5.再上訴意旨以被上訴人109年11月10日環事字第1090128628
號函，爭執其未能立即開始清運實有所本，且為被上訴人所同意，原判決對上訴人之主張未予審究，有判決不備理由之違法云云。然按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。經查，依被上訴人109年11月10日函所載：「……三、貴公司說明起算日以
釐清範圍後第1日即109年9月17日為起算日尚屬合理，惟檢
驗報告屬工作項目應計入工作期程內，另清運進度應以實際清運出場量為計算。四、綜上，本局原則同意貴公司清理作業起算日為109年9月17日，並請儘速依本局109年8月17日環事字第1090121297號函辦理清理作業」等語，可見該函僅係同意「清理作業起算日」為109年9月17日，其餘事項仍依被上訴人109年8月17日函同意內容為準，檢驗報告應計入工作期程，清運進度亦以實際清運出場量為準，尚難執此為有利上訴人之論據。從而，原判決未於判決中就被上訴人109年11月10日環事字第1090128628號函加以論斷，並不影響判決
之結果，亦無所謂判決不備理由之情形。另上訴人主張其前置準備期間需等待TCLP毒性檢測報告結果，未能立即開始執行清運云云，惟依上訴人所提處置計畫書（修正2版）之清
除步驟（原審卷一第290至291頁），其業將檢驗報告作業納入整體計畫內，核無另予等待檢驗報告作成而延滯原清除進度之理，自難執此而為有利上訴人之認定。
6.至上訴意旨主張被上訴人在106年9月8日至107年1月8日期間停止處罰，與上述106年9月7日函說明三欠缺因果關係，並
稱該段期間停止處罰係法律解釋之當然云云。惟查，上訴人前於106年6月20日提出處置計畫書，經被上訴人106年9月7
日函覆同意，其說明三記載略以：「……限期貴公司於106年1
2月5日完成改善並經本局確認，屆期未完成改善，按日連續處罰」等語（原審卷一第241頁），足見該處置計畫經被上
訴人審核後，同意於計畫執行期間，暫不予按日處罰，此乃被上訴人基於清理計畫之執行所為合目的性行政裁量，尚無不合。嗣上訴人均未履行清理義務而多次提出清理計畫之修正版本，雖經被上訴人同意展延執行期限至108年3月31日前清理完畢（原審卷一第247頁），然為免上訴人再藉提出清
理計畫拖延清理日期又規避處罰，故被上訴人109年8月17日函已載明未履行義務將依行政執行法辦理之告誡，亦屬被上訴人行政裁量權之行使，核無於處置計畫期間即當然停止處罰之理。是上訴人擷取片面函文，逕稱被上訴人停止處罰與被上訴人106年9月7日函說明三欠缺因果關係，並主張上述
清理期間當然停止處罰等語，委無可採。
五、綜上所述，原判決業已說明其認定事實之依據及得心證之理由，對於本件應適用法令所持之見解，亦無不合，難認有何判決不適用法規或適用不當、及判決理由不備之情事。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、結論：上訴無理由。
中　　華　　民　　國　　111 　年　　3 　　月　　25　　日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 李　協　明
法官 廖　建　彥
法官 林　韋　岑
以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中　　華　　民　　國　　111 　年　　3 　　月　　25　　日書記官　陳 嬿 如