高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)110年度訴字第182號

• 裁判案由: 農業發展條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 111 年 01 月 12 日

高雄高等行政法院判決
110年度訴字第182號
民國110年12月29日辯論終結
原 告 幸福肥有限公司代 表 人 楊雅雯
原 告 荃益科技有限公司 設屏東縣里港鄉春林村中山南 路36號
代 表 人 王琮荃
共 同
訴訟代理人 陳家暄 律師
被 告 屏東縣鹽埔鄉公所 設屏東縣鹽埔鄉鹽南村勝利路
32號
代 表 人 呂家萱
訴訟代理人 許智明
許秀華
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服屏東縣政府中華民國110年3月25日110年屏府訴字第7號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要:
緣訴外人莊杰龍所有（訴願決定書誤繕為原告所有）坐落屏東縣○○鄉○○○段232-2及232-3地號土地（下稱系爭2筆土地）
，面積分別為2,516.91平方公尺及2,500平方公尺，屬非都
市○○○○○○區之農牧用地。原告為於系爭2筆土地上興建堆肥
舍（面積共計1,960平方公尺），於民國109年6月8日委託大禾工程技術顧問有限公司（下稱大禾公司）向被告申請核發農業用地作農業設施容許使用，嗣被告於109年6月16日與原告共同會勘，經審查後發現尚有待補正事項，遂分別以109
年6月17日鹽鄉農字第10930697900號、第10930698000號函
請原告於同年7月15日前補正，嗣原告委託大禾公司於109年7月1日補正，然經被告於同年月8日召開審查會議後，決定
依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第6條第1項第2款規定，以109年7月10日鹽鄉
農字第10930843100號函駁回原告之申請，內容略以：「說
明：……三、依109年6月6日會勘時，田區檸檬尚為幼苗，直
到成果採收需兩年以上，目前尚無農業生產之事實，不適以收購其他果菜市場損傷蔬果為原料來源，依通常之社會通念及客觀事實，顯見臺端主觀無種植經營之意，客觀上未有積極之農業生產經營事實。四、依『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』第7條規定，臺端所申請堆肥舍已達最大
容許面積，接受標購之損傷蔬果送入負壓式等設施、設備及每日處理50噸的原料該存放何處？又該如何運輸？且每日載送至該廠已腐爛蔬果的酸臭氣味為該如何處置？此僅前端處理所產生之疑問計畫內皆未能詳述。五、依臺端所設之污水處理設備明顯無法負荷每日場內所產生之污水，且計畫內容未載明流放水標準，因鄰近中排及武洛溪，澆灌廢污水於場內空地恐有土壤含水率過高達飽和，不具合理性有滲漏及污染地下水源之疑慮。六、依容許辦法第6條第1項第2款審查
本案申請設施高度14公尺未能敘明其空間使用必要性，僅以可活動式塑膠布作為阻隔發酵味外溢，影響農業環境及周遭聚落之防範措施未能完善，於補正計畫內皆未能詳盡及合理說明。」等語。原告不服，提起訴願，經屏東縣政府109年10月22日109年屏府訴字第71號訴願決定書以被告於命補正期間屆滿前（109年7月15日）即駁回原告所請，尚嫌速斷等由，將前開被告109年7月10日函撤銷在案。嗣原告再於109年11月14日委託大禾公司向被告提出申請，並分別於同年11月20日、12月14日補正資料，案經被告審查結果，仍依容許使
用審查辦法第6條第1項第2款規定，以109年12月25日鹽鄉農字第10931622200號函駁回原告所請，內容略以：「說明：…
…三、依109年6月6日會勘時結果，田區檸檬尚為幼苗，目前
尚無農業生產之事實。就第2次補正計畫書內容所言標購處
理其他縣市果菜市場殘渣蔬果110噸為主要堆肥來源，首先
未檢附合法收購契約及清運計畫，而該行為非農發條例第1
條前段所述為確保農業永續發展及農地農用之政策。另臺端所申請因農業生產管理所需之容許設施為工廠生產所使用而非實際農業生產，若以該農地生產之所有農業廢棄物為堆肥來源亦不成比例，客觀上未有積極之農業生產經營事實。四、依臺端所設之污水處理設備每日需處理110噸堆肥原料所
產生之污水，因鄰近中排及武洛溪，澆灌污水於場內空地恐有土壤含水率過高達飽和，合理懷疑有滲漏及污染水源之疑慮。」等語。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、按容許使用審查辦法第4條規定： 「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具請書及檢附下列文件各3份，向土地所
在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……。」足見申請農
業用地作農業設施容許使用之申請機關為縣（市）主管機關。又同辦法第35條規定：「直轄市或縣（市）主管機關為執行本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。其作業方式由直轄市或縣（市）政府定之。」是縣（市）政府得將其權限之一部分委任或委辦鄉（鎮、市、區）公所辦理。又屏東縣政府依前揭容許使用審查辦法第35條規定，於107年4月30日以屏農企字第10714280601號函修正發布「屏東縣農業用地作農業
設施容許使用審查作業要點」（下稱屏東縣容許使用審查要點），其中第4點規定：「農作產銷設施其審查程序及核定
權限，依下列規定辦理：（一）申請面積660平方公尺以下
者，由鄉（鎮、市）公所審查核定。（二）申請面積超過660平方公尺者，由鄉（鎮、市）公所初審查通過後，函送本
府審查核定。」足見申請面積於660平方公尺以下者，由鄉
（鎮、市）公所審查核定，而申請面積超過660平方公尺者
，其審查核定權限應為屏東縣政府。查，本件原告就系爭2
筆土地申請容許使用面積各自為990平方公尺（合計1,980平方公尺），依上開屏東縣容許使用審查要點第4點規定，被
告固有受理權限，惟應由屏東縣政府審查核定，包括被審決定權，而非由被告初審即可認定駁回，是以屏東縣容許使用審查要點第12點規定，顯逾越母法規範，應不合法。從而，被告於受理原告之申請後，初審僅能填具意見送屏東縣政府審查核定，而非得逕予駁回。
2、次按「申請農業用地作農業設施容許使用，有下列情形之一者，不予同意：……二、經營計畫內容顯不合理，或設施與農
業經營之必要性顯不相當。」容許使用審查辦法第6條第1項第2款定有明文。而所謂「經營計畫內容顯不合理，或設施
與農業經營之必要性顯不相當」，核屬一不確定法律概念，對該不確定法律概念，行政機關固享有判斷餘地。惟行政機關之判斷不得（1）出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。
（2）法律概念涉及事實關係時，其涵攝有明顯錯誤。（3）對法律概念之解釋有明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。（4）有違一般公認之價值判斷標準。（5）出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。（6）違反法定之
正當程序。（7）作成判斷之行政機關，其組織不合法且無
判斷之權限。（8）違反相關法治國家應遵守之原理原則等
情事，否則其判斷即有恣意濫用及其他違法情事。
3、原告堆肥舍所產生之污水，不會有滲漏及污染水源之情形：(1)原告申請容許使用所檢附之農業產銷設施經營計畫書記載：「三、生產計畫：……預估產量：……，而本案預佔每日處理量
為110公噸葉菜蔬果椰殼等等，產量分離出約35公噸之固態
有機肥，其餘由於生物消耗、水分蒸發後剩餘小部分廢料無法分解利用之物質交由環保公司處理，……。」「七、引用水
之來源及廢、污水處理計畫：……（二）廢污水產生之影響：
生產期間所產生之廢污水為有機質蔬果殘渣汁液，本案擬將部分儲存循環使用，可噴灑於發酵堆肥上，增加發酵速度，剩餘部分擬製成液肥並向權責單位申請液肥證，提供給農民做為液態有機肥，故無排放廢污水之需求，惟若有排放之需求，則廢污水皆經由場內污水處理設施處理後放流，放流水將向環保局申請檢查合格後以符合放流水標準（每日平均剩餘量約500公升）排放，可用來澆灌於果樹及空地，故廢污
水皆不經水利會灌、排溝排放，且添加光合菌降低污水之異味，對周邊農業生產環境較無任何影響。」等語。足見原告之堆肥舍產出之堆肥有固態肥及液態肥，且於堆置過程因發酵所產生之水份為有機質蔬果殘渣汁液，該殘渣汁液部分儲存以供循環使用，噴灑於發酵堆肥上，增加發酵速度，剩餘部分形成液態肥，根本無排放廢污水之需求與排放廢污水之情形。被告以原告所設之污水處理設備每日需處理110公噸
原料所產生之污水，合理懷疑有滲漏及污染水源之疑慮，顯非依事實而純屬臆測之詞，並不可採。
(2)按水污染防治法第7條規定：「（第1項）事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。（第2項）前項放流水標準，由中央
主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣 (市) 主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」足見廢污水之排放須符合法律規定之排放標準。本件原告於場域內設置有污水處理設施，如有廢污水皆須經污水處理設施處理，以符合放流水標準再行放流，故原告即便有排放之需求，則廢污水皆會經由場內污水處理設施處理符合環保機關規定放流水標準後始予放流，且縱有排放需求每日平均剩餘最大量約僅500
公升，業據原告於經營計畫書內詳載甚明，被告昧於事實，誣指原告排放廢污水會滲漏及污染水源，顯非真實。
(3)綜上所述，原告堆肥舍係以廢棄蔬果、菜葉堆肥而產生固態肥及液態肥，是於形成過程產生之有機質殘渣汁，均係液態肥之重要成分與來源，故無排放廢污水之情形。縱有於形成過程中產生之少量廢污水，尚須經污水處理設備處理符合流放水標準後始能排放，且每日最高量亦僅500公升，根本不
會因附近有中排及武洛溪，即會產生土壤含水率過高達飽和，而有滲漏及污染地下水源之情形，被告並無任何根據，遽以原告所設之污水處理設備每日需處理110公噸肥原料所產
生之污水，「合理懷疑」有滲漏及污染水源之疑慮云云，顯有速斷並有行政行為應依證據之違法，及行政程序正當性之違法。
4、原告申請容許使用事項係堆肥設施，符合農業發展條例之規定：
(1)按容許使用審查辦法係依農業發展條例第8條之1第3項授權
訂定，該辦法附表一「農作產銷設施分類別規定」記載：「設施種類：農作產銷設施。類別：農事操作及管理設施。許可使用細目：堆肥舍（場）。」足見堆肥舍（場）係屬農作產銷設施，是於一般農業用地設置堆肥舍（場）符合農業發展條例第1條規定之確保農業永續發展及農業用地之政策。
被告以原告堆肥舍（場）係標購其他縣市果菜場殘渣蔬果為主要原料來源，即遽認該行為不符合農業發展條例第1條規
定之確保農業永續發展及農業用地之政策，其論斷明顯錯誤，誤解法律之規範。
(2)原告申請於農業用地設置堆肥舍，為容許使用審查辦法附表一農作產銷設施容許之事項，被告逕以原告申請之容許設施（堆肥舍）為工廠生產所使用，而非實際農業生產，更顯被告對於農業生產、農作產銷設施有所混淆，而有誤解法律規定之情形。
(3)又被告以「依106年6月16日會勘結果，田區檸檬植株尚為幼苗，目前尚無農業生產之事實，……，若以該農地生產之所有
農業廢棄物為堆肥來源，亦不成比例，客觀上未有積極之農業生產經營事實。」等由，駁回原告之申請。然查，原告申請容許使用項目為農作產銷設施，且依農業發展條例第3條
第12款前段規定：「農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。」足見設置農作產銷設施，係符合農業發展條例所規定之農業使用。又按容許使用審查辦法第12條及第13條第2項規定：「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應
敘明下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計畫。四、興建設施之基地地號及興建面積。五、現耕農業用地及經營概況。六、現有農機具名稱及其數量。七、設施建造方式。八、引用水之來源及廢、污水處理計畫。九、對周邊農業環境之影響。十、農業事業廢棄物處理及再利用計畫。」「前項各類設施之許可使用細目，應符合附表一相關規定。」並無要求田區需有種植多久或多大之植物生長期間規定，及土地須現實有農業生產足供堆肥來源之事實，益見被告駁回原告之申請，係屬恣意行政，有逾越裁量之違法。
(4)原告現階段係向被告申請容許使用，於被告同意前，原告並無法實質與任何果菜市場簽訂收購契約及清運計畫，否則將造成違約並須賠償損害，被告以原告未提出合法收購契約及清運計畫，容有本末倒置，且該事項並非不可補正事項，被告就此未命補正即遽予駁回，亦屬違法。
5、原告所申請設置之堆肥舍，係採室內設計方式，周邊並無住家，距離聚落甚遠，建築物頂蓋採用鐵皮浪板，建築物高度14公尺（之後修正為12.5公尺），係為配合重型機具舉斗及汽車載運菜葉殘渣或蔬果進場舉斗時有其高度之必要性，並非無緣無故採高度建築。且建物四周圍採用可活動式塑膠帆布與室外阻隔，蓋該帆布全部放下時與建築物形成一個密閉空間，除可避免雨水沖刷外，並防止異味外溢，並不會影響農業環境及聚落居民之生活環境品質，被告未予詳察，遽以原告未能合理敘明空間使用之必要性，及僅以可活動式塑膠布作為阻隔發酵味外溢，影響農業環境及周遭聚落之防範措施未能完善而駁回原告所請，顯未能適切瞭解堆肥舍作業型式之必要性，及任意推測堆肥舍以帆布塑膠布作為阻隔會發生發酵味外溢，影響農業環境及周遭聚落云云，顯昧於事實而有速斷之嫌。
(二)聲明︰
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應依原告之申請，作成准予屏東縣○○鄉○○○段232-2、23
2-3地號土地上作農業設施容許使用之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、按農業發展條例第8條之1第3項規定：「前項農業設施容許
使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」次按行政院農業委員會（下稱農委會）依據上開規定授權所訂定之容許使用審查辦法第4條及第5條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，
向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……。」「
申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」可知本件申請農業用地作農業設施容許使用之主管機關為屏東縣政府。然前揭容許使用審查辦法第35條規定：「直轄市或縣（市）主管機關為執行本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。其作業方式由直轄市或縣（市）政府定之。」故屏東縣政府依前揭辦法第35條之規定，於107年4月30日修正發布屏東縣容許使用審查要點，該要點第4點規定：
「農作產銷設施其審查程序及核定權限，依下列規定辦理：(一)申請面積660平方公尺以下者，由鄉（鎮、市）公所審
查核定。(二)申請面積超過660平方公尺者，由鄉（鎮、市
）公所初審查通過後，函送本府審查核定。」故被告依法仍有審查之權，於審查通過後，方函送屏東縣政府審查核定。然因本件原告之申請經被告審查後並未通過，因此駁回原告之申請，符合屏東縣容許使用審查要點第12點：「鄉(鎮、
市)公所受理農業設施容許使用申請案，經初審不符合規定
者，應敘明理由駁回。」之規定。故被告當有審查駁回之權限，原告訴稱被告僅能初審填具意見送屏東縣政府核定，而非得逕予駁回，顯然對前揭法令有所誤解。
2、原告主張其設置之堆肥舍所產生之污水，並不會有滲漏及污染水源之情形，被告對此有所疑慮，顯非依據事實，而純屬臆測之詞云云。惟查，蔬果中含有水分，故除了分離出之固態物質外，其餘部分即均為水分，以原告所提出之主張預估每日處理量各為110公噸，其稱可分離出約35公噸的固態有
機肥，惟仍有75公噸之水分須要處理，原告主張廢污水經生物消耗、水分蒸發後，可為液肥，然在經生物消耗、水分蒸發之過程中即已有臭味之飄散，對周圍環境已有重大影響，且依照原告之申請書亦尚未見原告已取得所謂液肥證，亦無有機質肥料證可供檢驗，故原告所稱取得液肥證而無排放廢污水云云，僅為原告單方面之陳述，並無任何證據可佐；且即使有液肥證，75公噸之水分要做成多少之液肥，亦無任何之資料說明，故原告稱無排放廢污水之需求，已顯有可疑之處。且系爭2筆土地之堆肥場總共約150公噸之廢污水，其中部分做成液肥後，何以每日平均剩餘之剩餘污水量僅為500
公升？亦未見提出相關資料舉證。故被告以原告所提出之申請書合理懷疑原告之堆肥舍將來會有滲漏水及污染水源情形，乃是基於經驗常情及論理法則所為之認定，並非原告所稱之純屬臆測。
3、又按農業用地應符合作農業使用之認定基準，始得核發農業用地作農業使用證明書。而所謂農業使用，農業發展條例第3條第12款業已明定係指農業用地依法實際供農作、森林、
養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者，農委會並訂定「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」作為執行依據。而堆肥舍雖為農業設施的一部分，然農業設施係輔助其坐落農業用地之農業生產或經營所需，則自應與該坐落用地之生產使用行為相聯結，且具有相容使用性質，方符合設置堆肥舍之使用目的。依照容許使用審查辦法之附表一規定，堆肥舍（場）之申請基準或條件為：「一、堆肥舍（場）應敘明相關處理設備名稱、數量、每日處理量。不得露天堆置原物料，原料以農業生產後之副產物及剩餘物為主，不得混入非屬『肥料登記證申請及核發辦法』第5條第3項
規定之事業廢棄物。二、堆肥舍（場）之設施面積，按其每日處理量，以每立方公尺得興建100平方公尺為原則，樓地
板最大興建面積以990平方公尺為限。」而上述申請基準或
條件所稱「原料以農業生產後之副產品及剩餘物為主」，即原則係以該土地農業生產後之副產品及剩餘物為主，其次才能以其他事業廢棄物混入，此方能符合農業設施是為輔助該坐落農地生產或經營所需之目的。然依照原告所提出之申請內容（如農作產銷設施經營計畫書），主要是接受財夯實業股份有限公司標購其他縣市果菜市場損傷之水果、菜葉或劣質蔬果等原料作為堆肥之原料，此已與堆肥場作為輔助所坐落農業用地之農業生產或經營所需之目的相違，故被告依據容許使用審查辦法第6條第1項第2款規定「經營計畫內容顯
不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當」而予以駁回原告之請求，並無原告所稱之恣意。實則，原告名義上雖欲設置堆肥舍，然其原料之來源並非來自於所申請之土地所產生之廢棄物，其主要所要處理的乃是蔬果市場之一般事業廢棄物，亦即原告實質上乃是欲在該農業用地上經營肥料工廠使用，蓋其原料來源，並非所申請之土地所產生之蔬果菜渣，而是購自其他蔬果市場之一般事業廢棄物。如原告係欲成立肥料工廠，則原告應依照農業發展條例第19條第1項規定
：「為確保農業生產環境，避免地下水及土壤污染，影響國民健康，農業用地做為廢棄物處理場（廠）或污染性工廠等使用，應依環境影響評估法，進行環境影響評估。」並取得開發許可，而非申請本件之堆肥場。
4、至於原告於鈞院110年9月23日及同年12月16日行準備程序時改稱：「原告生產完最主要是回饋給果菜市場。」、「就是跟向環保局收受果菜市場的殘渣，然後委託我們處理製作肥料後再回饋給他們或附近的農民。」、「現在公司已經沒有再販賣了，肥料成品都是免費回饋給附近農民。」等語，乃是原告單方片面為因應本件之說詞，顯與其先前所提出之經營計畫書之內容所載：「行銷通路：有契作之農場、合作社產銷班、農會、農業資材行或一般之農民、並自行設置銷售據點推廣有機肥料之使用。」等語相違而不足採信。遑論縱使是免費提供（被告否認之），原告收購外地廢棄蔬果據此製作堆肥，仍與農地農用、農地使用目的不相符。更何況，興建堆肥舍、從外縣市果菜市場運送廢棄之蔬果、聘僱人員、標購成本等，均需要資金運作，原告所稱免費沒有要販賣云云，實難以採信。
5、又原告主張依照農業發展條例第3條第12款之規定，足見設
置農作產銷設施係符合該條例所規定之農業使用，且容許使用審查辦法第12條及第13條第2項規定亦無要求田區需有種
植多久或多大之植物生長期間規定，及土地須現實有農業生產足供堆肥來源之事實，益見被告以客觀上未有積極之農業生產經營事實而駁回原告之申請，係屬恣意，而有逾越裁量之違法云云。惟查，系爭2筆土地扣除各自所申請之990平方公尺之堆肥舍，則所剩餘之種植面積僅為3036.9平方公尺，依據農委會農情報告資源網所載，108年度屏東縣檸檬產量
每公頃收量約19公噸，換算系爭2筆土地（剩餘種植面積合
計約0.3公頃）年產量僅約5.7公噸，則此與原告經營計畫書所稱每日須從外地收購果菜殘渣各為100公噸為肥料之原料
來看，顯然原告所欲成立之堆肥舍，主要目的是要作為肥料工廠使用，藉以產出肥料對外出售營利，並非作為系爭2筆
土地之堆肥舍使用，故被告基於系爭2筆土地之剩餘土地面
積計算檸檬之每年產量，並據以認定原告之堆肥場經營計畫書內容顯不合理，該農業設施與農業經營之必要性顯不相當而予以駁回申請，並無逾越裁量。
6、原告再主張其於取得被告同意之前，並無法實質與任何果菜市場簽訂收購契約及清運計畫，否則會有違約及賠償問題，故被告以原告未提出合法收購契約及清運計畫，容有本末倒置，且該事項並非不可補正事項，被告未命補正即予駁回，亦屬違法云云。惟由原告所提申請書及經營計畫書之內容觀之，系爭2筆土地各自申請設置農業設施均達990平方公尺，預估堆肥處理量各為110公噸，可各分離35噸固態有機肥，
行銷通路有契作農場、合作社產銷班、農會、農業資材行或一般之農民，由於僅是原告書面陳述，未有任何之資料予以佐證，被告難以認定事實，故而認定原告所訴未有資料可稽，並以此為由認定原告經營計畫書之內容顯不合理，該農業設施與農業經營之必要性顯不相當而予以駁回申請，並無逾越裁量。
7、原告主張其堆肥舍係採室內設計方式，周邊並無住家，距離聚落甚遠，且建物四周採用可活動式塑膠帆布予室外阻隔，除可避免雨水沖刷外，並防止異味外溢，並不會影響農業環境及聚落居民之生活環境品質云云。惟查，原告所稱活動式塑膠帆布阻隔，依照經驗常情來論斷，實無法因該塑膠帆布之阻隔即可防止異味之外溢，蓋氣味是隨著空氣而流通，豈可因塑膠帆布之放下阻隔即可阻擋異味之隨風飄散?故被告
認定該堆肥舍四周僅以塑膠帆布阻隔，係無法阻絕氣味外溢，而會影響農業環境及周遭聚落，並無違背經驗常情及論理法則。另外，系爭2筆土地附近1公里左右有小學、村莊，300公尺內亦有其他居民居住，也非原告所稱距離聚落很遠，
況且發酵的味道可隨風四處飄散，確實將影響學生及居民甚鉅，非原告所稱之無影響。至於原告於鈞院110年12月16日
行準備程序時改稱要做「負壓模式」云云，惟其先前並未有此主張，且觀諸原告原先所提之經營計畫書所載，其中「對周邊農業環境之影響」之內容略以：「……本場堆肥於室內發
酵，四周圍採用可活動式塑膠帆布與室外阻隔，可避免遭受雨水沖刷及減少異味外溢，並且裝設抽風設備做水洗除臭，使室內發酵之氣味降低而不至於影響周邊環境。」等語，且有東西南北立面圖之圖說，並於堆肥舍平面圖中說明「四周採用可活動式塑膠帆布」，嗣於109年11月及12月提出之經
營計畫書亦載明：「四周圍採用可活動式塑膠帆布覆蓋形成室內密閉空間」、「本場堆肥於室內發酵，建物其中一側採用鐵皮，其餘皆採用塑膠垂幕（簾）覆蓋形成室內密閉空間，可避免遭受雨水沖刷及減少異味外溢；而本案設施以鐵皮及塑膠垂幕（簾）形成室內密閉空間，室內發酵之氣體皆經由抽風設備將氣體倒入至水洗設備處理，氣體皆經由水洗設備降低異味後排放，……。」等語，顯示乃僅止於採用可活動
式塑膠帆布阻隔而已，並無法達到「負壓模式」，是原告上開「負壓模式」之主張，乃係於被告作成駁回之行政處分後始行提出之主張，恐係臨訟主張，無可採信。
8、又查原告之經營計畫書固載明：「七、引用水之來源及廢、污水處理計畫：……（二）廢污水產生之影響：生產期間所產
生之廢污水為有機質蔬果殘渣汁液，本案擬將部分儲存循環使用，可噴灑於發酵堆肥上，增加發酵速度，剩餘部分擬製成液肥並向權責單位申請液肥證，提供給農民作為液態有機肥，故無排放廢污水之需求，惟若有排放之需求，則廢污水皆經由場內污水處理設施處理後放流，放流水將向環保局申請檢查合格後以符合放流水標準（每日平均剩餘量約500公
升）排放，可用來澆灌於果樹及空地，故廢污水皆不經水利會灌、排溝渠排放，且添加光合菌降低廢污水之異味，對周遭農業生產環境較無任何影響。」等語，是原告主張本件無污水排放污染問題。經查，被告駁回原告申請之理由，其中之一為：「依臺端所設之污水處理設備每日需處理110公噸
堆肥原料所產生的污水，因鄰近中排及武洛溪，澆灌污水於場內空地恐有上壤含水率過高達飽和，合理懷疑有滲漏及污染水源之疑慮。」蓋乃因原告以其他果菜市場損傷之蔬果為製造堆肥的主要原料，由於蔬果水分多，必然會有汁液產出，以原料含水率依照原告所述至少60～70％來計算，此部分原
告主張擬製成液肥而無排放污水之需求，然而原告並未說明汁液與製成液肥之比例為多少？何以完全無排放廢污水之需求？且如無排放廢污水之需求，何以計畫內又有污水處理設施之設置？又何以有放流水標準之記載？又原告計畫內亦提及水洗設備，顯然會產生廢污水，故原告經營計畫書之內容容有自相矛盾之情事，原告稱無排放廢污水之需求，顯然違背論理而不足採信。又原告主張可用來澆灌於果樹及空地，澆灌比例為何？符合排放及澆灌的標準為何？澆灌時何以不會污染土地及地下水？此均無合理之說明。因此，被告無從認定原告之計畫能夠達到無廢污水排放污染之情事，故被告懷疑可能會造成污染水源，實非無據。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)本件被告有無逕行駁回原告申請之權限？
(二)被告駁回原告於系爭2筆土地上設置堆肥舍之申請，是否適
法？
五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭2筆土地登記謄本（補正資料卷第113-115、73-75頁）、原告109年6月8日申請書（補正資料卷第249、189頁）、109年6月16日非都市○○○○○○區農牧用地容許使用案件
會勘紀錄表（補正資料卷第173、175頁）、被告109年6月17日鹽鄉農字第10930697900號、第10930698000號函（補正資料卷第169-171、159-161頁）、大禾公司109年7月1日鹽鄉
洛容字第1090701001號函（補正資料卷第151頁）、申請農
業用地作農業設施容許適用案件審查簽辦單（補正資料卷第127-133頁）、被告109年7月10日鹽鄉農字第10930843100號函（補正資料卷第123-125頁）、屏東縣政府109年10月22日109年屏府訴字第71號訴願決定書（109年訴願卷第45-49頁
）、原告109年11月14日申請書（補正資料卷第83、43頁）
、大禾公司109年11月20日鹽鄉洛容字第1091120001號、第1091120002號函（補正資料卷第35、37頁）、大禾公司109年12月14日鹽鄉洛容字第1091214001號函（補正資料卷第3頁
）、被告109年12月25日鹽鄉農字第10931622200號函（本院卷第135-137頁）、屏東縣政府110年3月25日110年屏府訴字第7號訴願決定書（本院卷第57-62頁）附卷可稽，堪予認定。
(二)被告有逕行駁回原告申請之權限：
1、按「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」農業發展條例第2條及第8條之1第3項定有明文。次按「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第8條之1第3項規定訂定之。」「申請農業用地作農業設施容許使用
，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直
轄市或縣（市）主管機關提出：……。」「申請農業用地作農
業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」「直轄市或縣（市）主管機關為執行本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。其作業方式由直轄市或縣（市）政府定之。」容許使用審查辦法第1條、第4條、第5條及第35條亦有明文。核
上開容許使用審查辦法乃中央主管機關農委會依農業發展條例第8條之1第3項規定之授權而訂定，核屬就農業設施容許
使用與興建之申請程序及其他應遵行事項之法規命令，與農業發展條例之立法意旨無違，爰予援用。
2、又按「本要點依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（以下簡稱本辦法）第35條規定訂定之。」「農作產銷設施其審查程序及核定權限，依下列規定辦理：（一）申請面積660平方公尺以下者，由鄉（鎮、市）公所審查核定。（二
）申請面積超過660平方公尺者，由鄉（鎮、市）公所初審
查通過後，函送本府審查核定。」「鄉（鎮、市）公所受理農業設施容許使用申請案，經初審不符合規定者，應敘明理由駁回。」為屏東縣容許使用審查要點第1點、第4點及第12點所明定（本院卷第97-103頁）。是由上開規定可知，農業用地作農業設施容許使用之主管機關，原則上為土地所在地之直轄市或縣（市）政府，然直轄市或縣（市）政府得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告。是屏東縣政府依據容許使用審查辦法第35條之授權，於107年4月30日以屏府農企字第10714280601號函修正
發布屏東縣容許使用審查要點，將農作產銷設施申請面積在660平方公尺以下者，委由鄉（鎮、市）公所核定，至申請
面積超過660平方公尺者，則交由鄉（鎮、市）公所負責初
審，俟初審通過後，再函送屏東縣政府審查核定，並未牴觸母法規範意旨及授權範圍，自得予以適用。准此，鄉（鎮、市）公所受理農業設施容許使用申請案，如經初審認為不符合規定者，自得敘明理由逕駁回該申請案，勿庸再送請屏東縣政府為審查之核定，此為文義解釋所當然。
3、經查，本件原告為於系爭2筆土地上興建堆肥舍，先後於109年6月8日及同年11月14日向被告申請核發農業用地作農業設施容許使用同意書，而依渠等申請書之記載（補正資料卷第249、189、83、43頁），堆肥舍申請使用面積各自為990平
方公尺，均已超過660平方公尺，揆諸前揭屏東縣容許使用
審查要點第4點第2款及第12點規定，本件申請應由被告負責初審，初審通過後，再函送屏東縣政府審查核定，倘被告初審認定原告申請不符合規定，自得敘明理由逕行駁回原告所請。是原告主張被告固有受理本件申請之權限，惟僅能填具初審意見送屏東縣政府審查核定，不得逕予駁回，屏東縣容許使用審查要點第12點規定逾越母法規範云云，顯係對法令有所誤解，洵無可採。
(三)被告以原處分駁回原告於系爭2筆土地上設置堆肥舍之申請
，應屬適法：
1、按「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。」「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」農業發展條例第8條之1第2項前段、第3項定有明文。次按「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第8條之1第3項
規定訂定之。」「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。」「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或
縣（市）主管機關提出：一、申請人之國民身分證影本；屬法人者，應檢具法人登記證明文件影本。二、經營計畫。三、最近1個月內土地登記謄本及地籍圖謄本。但能申請網路
電子謄本者，免予檢附；屬都市土地者，應另檢附都市計畫土地使用分區證明。四、設施配置圖，其比例尺不得小於五百分之一。但申請畜牧設施者，其比例尺不得小於一千二百分之一。五、土地使用同意書。但土地為申請人單獨所有者，免附。六、其他主管機關規定之文件。」「申請農業用地作農業設施容許使用，有下列情形之一者，不予同意：……二
、經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當。」「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計畫。四、興建設施之基地地號及興建面積。五、現耕農業用地及經營概況。六、現有農機具名稱及其數量。七、設施建造方式。八、引用水之來源及廢、污水處理計畫。九、對周邊農業環境之影響。十、農業事業廢棄物處理及再利用計畫。」「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：一、農業生產
設施：指供農業直接生產及經營之設施。……（第2項）前項
各類設施之許可使用細目，應符合附表一相關規定。」分別為容許使用審查辦法第1條、第3條第1款、第4條、第6條第1項第2款、第12條及第13條第1項第1款、第2項所規定。而上開容許使用審查辦法附表一「農作產銷設施分類別規定」（本院卷第105-111頁）明定：「設施種類：農作產銷設施。
類別：農事操作及管理設施。許可使用細目：堆肥舍（場）。申請基準或條件：一、堆肥舍（場）應敘明相關處理設備名稱、數量、每日處理量。不得露天堆置原物料，原料以農業生產後之副產物及剩餘物為主，不得混入非屬『肥料登記證申請及核發辦法』第5條第3項規定之事業廢棄物。二、堆肥舍（場）之設施面積，按其每日處理量，以每立方公尺得興建100平方公尺為原則，樓地板最大興建面積以990平方公尺為限。」
2、又「說明：……二、按農業設施係輔助其坐落農業用地之農業
生產或經營所需，應與該坐落用地之生產使用行為相連結，且具相容使用性質，故依據申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（以下簡稱容許辦法）第6條規定，申請農業用
地作農業設施容許使用，應以個案所提經營計畫之合理性，以及申請設施與農業經營之必要性，據以審認核處，合先敘明。」「說明：……二、依據申請農業用地作農業設施容許使
用審查辦法（以下簡稱容許辦法）第6條規定，申請農業用
地作農業設施容許使用，有經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當者，不予同意，故申請農業用地作農業設施容許使用，應由貴府依個案所提經營計畫之合理性，以及申請設施與農業經營之必要性，視個案實情據以審認核處。按上開規定，已明示農業設施之申請除應符合設施所定之基準及條件外，尚須針對申請該設施所提之經營計畫內容進行合於設施設置目的之合理性及必要性審查，始符法制，合先敘明。」分別經農委會107年5月23日農企字第1070219842號函及同年6月20日農企字第1070223368號函釋在
案。核上開函釋乃中央主管機關農委會為協助下級機關或屬官認定事實、行使裁量權，本於職權發布之解釋性規定，符合前開農業發展條例第8條及容許使用審查辦法規定意旨，
爰予援用。準此可知，農業用地申請作農業設施容許使用，應考量農業使用之內涵、當地農業經營發展、設施與農業生產經營之必要性及合理性，視個案實情予以審認；且申請之農業設施應係輔助其坐落農業用地之農業生產或經營所需，並應與該坐落用地之生產使用行為相連結，且具相容使用性質，否則該設施與農業經營不具必要性，主管機關應依容許使用審查辦法第6條第1項第2款否准其申請。
3、再按前揭容許使用審查辦法第6條第1項第2款所稱之「合理
性」及「必要性」為同意裁量許可之準據，應屬「不確定法律概念」。又行政法院就上開「不確定法律概念」應尊重行政機關享有「判斷餘地」之領域。僅行政機關有恣意濫用及其他違法情事而構成「判斷餘地瑕疵」時，如司法院釋字第553號理由書所提之未遵守應遵循之法律程序、或事實關係
涵攝錯誤、或對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範、或漏未斟酌其他重要事項等情事時，得依法撤銷或變更。因此前開「合理性」及「必要性」非得任由行政機關「主觀心證」為判斷，應遵守相關之法律程序、行政法上之一般原理原則等，亦即須非屬恣意濫用及其他違法情事。
4、經查，本件原告於108年11月14日填具農業用地作農業設施容許使用申請書，並檢附農作產銷設施經營計畫書等相關資料，委託大禾公司向被告申請於系爭2筆土地設置「堆肥舍」，嗣分別於同年11月20日、12月14日補正資料等情，此有原告109年11月14日申請書（補正資料卷第83、43頁）、大禾公司109年11月20日鹽鄉洛容字第1091120001號、第1091120002號函（補正資料卷第35、37頁）、大禾公司109年12月14日鹽鄉洛容字第1091214001號函（補正資料卷第3頁）附卷可稽。次查，系爭土地現況為種植檸檬果樹使用，此為兩造所不爭，並有109年6月16日會勘現場照片附卷（補正資料卷第177-179頁）為憑。惟觀諸原告最近一次即109年12月14日補正之農作產銷設施經營計畫書（補正資料卷第9、23頁）所載，原告堆肥場處理之堆肥原料主要來源為渠等2家公司標購各縣市已脫水破碎之果菜殘渣，次要來源為少部分市場、農民及自產農業損傷果菜等，且其行銷通路包含契作之農場、合作社產銷班、農會、農業資材行或一般之農民，並自行設置銷售據點推廣有機肥料之使用。足見原告申請設置之堆肥舍並非主要用於處理系爭2筆土地上所生產之副產物及剩餘物（如損傷水果等），且所生產之肥料亦非主要供系爭2筆土地種植檸檬果樹使用，而係供商業銷售使用，核與容許使用審查辦法附表一所定堆肥舍（場）之申請基準或條件相違，並已超出系爭2筆土地之農業生產或經營所需，且未與系爭2筆土地之生產使用行為相連結，是該設施與農業經營之必要性顯不相當，被告據以否准原告所請，實屬有據。是原告主張「堆肥舍（場）」既為容許使用審查辦法附表一所定之農作產銷設施，則於一般農業用地設置堆肥舍（場），即符合農業發展條例第3條第12款所規定之農業使用；且容許使用審查辦法第12條及第13條第2項並無要求田區需有種植多久或多大之植物生長期間規定，及土地須現實有農業生產足供堆肥來源之事實，原處分駁回原告之申請，係屬恣意云云，即難採憑。又原告於本院110年9月23日、同年12月16日行準備程序時及同年12月29日行言詞辯論程序時改稱渠等產製之肥料成品係要免費回饋提供予農民使用，並非作為販賣營利使用等語（本院卷第163、165、183、213頁），然原告興建堆肥舍、從外縣市果菜市場運送廢棄之蔬果、聘僱人員、標購成本等，均需要資金運作，是原告所稱免費沒有要販賣云云，無非係臨訟陳詞，亦無可取。
5、次查，原告109年12月14日補正之農作產銷設施經營計畫書
載明：「三、生產計畫：……本案預佔每日處理量為110公噸
葉菜蔬果椰殼等等，產量分離出約35公噸之固態有機肥，其餘由於生物消耗、水分蒸發後剩餘小部分廢料無法分解利用之物質交由環保公司處理，無法分解利用之物質及塑膠垃圾袋日處理量約為30公斤。」（補正資料卷第9、23頁）「七
、引用水之來源及廢、污水處理計畫：……（二）廢污水產生
之影響：生產期間所產生之廢污水為有機質蔬果殘渣汁液，本案擬將部分儲存循環使用，可噴灑於發酵堆肥上，增加發酵速度，剩餘部分擬製成液肥並向權責單位申請液肥證，提供給農民做為液態有機肥，故無排放廢污水之需求，惟若有排放之需求，則廢污水皆經由場內污水處理設施處理後放流，放流水將向環保局申請檢查合格後以符合放流水標準（每日平均剩餘量約500公升）排放，可用來澆灌於果樹及空地
，故廢污水皆不經水利會灌、排溝排放，且添加光合菌降低廢污水之異味，對周邊農業生產環境較無任何影響。」（補正資料卷第11、25頁）等語。惟依上述內容所載，原告申請於系爭2筆土地上興建之堆肥舍預估每日果菜殘渣處理量各
自為110公噸，雖可分離出約35公噸的固態有機肥及約30公
斤無法分解利用之物質，然仍約有75公噸之廢污水需要處理，原告主張廢污水經生物消耗、水分蒸發後，部分噴灑於發酵堆肥上，增加發酵速度，剩餘部分擬製成液肥，惟觀諸原告申請時所檢附之相關文件資料，並未見原告已取得所謂液肥證，亦無有機質肥料證可供審酌；縱原告業已取得液肥證，75公噸之廢污水中有多少比例要製成多少數量之液肥，亦未見原告提出任何資料加以說明；況且，原告經營計畫書復載明：「……室內發酵之氣體皆經由抽風設備將氣體倒入至水
洗設備處理，氣體皆經由水洗設備降低異味後排放，……。」
等語（補正資料卷第13、27頁），足見本件堆肥舍設有水洗設備，自會有廢污水之產生。從而，原告於經營計畫書中主張本件無排放廢污水之需求，即非無疑。又75公噸之廢污水部分製成液肥後，何以每日平均剩餘之污水量僅約為500公
升，亦未見原告針對污水處理設施及過程等事項為具體說明；另原告於經營計畫書中主張倘廢污水有排放之需求，經處理後之廢污水可用來澆灌於果樹及空地，惟澆灌比例及數量為何？排放及澆灌之標準為何？澆灌時何以不會污染土壤及地下水？原告對此亦無合理之說明。是以，本件原告所提之經營計畫書就廢污水處理計畫部分既有上述諸多不合理情事，被告懷疑堆肥舍所產生之廢污水有滲漏及污染水源之可能，並據以否准原告所請，即屬有據。原告訴稱依經營計畫書之記載，本件堆肥舍所產生之廢污水，不會有滲漏及污染水源之情形云云，僅係渠等片面主張，委無可採。
6、再查，原告109年12月14日補正之農作產銷設施經營計畫書
載明：「八、對周邊農業環境之影響：（一）設施高度之影響：……四周圍採用可活動式塑膠帆布覆蓋，……。（二）異味
產生之影響：本場堆肥於室內發酵，建物其中一側採用鐵皮，其餘皆採用塑膠垂幕（簾）覆蓋形成室內密閉空間，可避免遭受雨水沖刷及減少異味外溢；而本案設施以鐵皮及塑膠垂幕（簾）形成室內密閉空間，室內發酵之氣體皆經由抽風設備將氣體倒入至水洗設備處理，氣體皆經由水洗設備降低異味後排放，……，總結而言本案所產生之異味因不至於影響
周邊環境。」（補正資料卷第11-13、25-27頁）等語。惟異味污染物之防制方法因其成分、種類而異，核上開經營計畫書之內容並未針對堆肥發酵過程所產生異味之成分、種類、濃度、逸散強度等予以分析說明，一概以鐵皮及塑膠垂幕（簾）形成室內密閉空間，再經由抽風設備將室內發酵之氣體導入水洗設備之方式處理，是否即可阻擋異味外溢，自非無疑。故被告認定該堆肥舍之設計，並無法阻絕氣味外溢，而會影響農業環境及周遭聚落，尚無違背經驗及論理法則。另原告於本院110年12月16日行準備程序時改稱要採用新的設
備作空氣阻隔，亦會作負壓模式等語（本院卷第183頁），
惟並未提出任何具體資料以供參酌。是原告主張本件堆肥舍之設計足以防止異味外溢，不至於影響周邊環境云云，並無可取。
六、綜上所述，原告所訴均無可採。被告依容許使用審查辦法第6條第1項第2款規定，以原處分駁回原告設置堆肥舍之申請
，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，並請求被告應依其申請，作成准予系爭2筆
土地上作農業設施容許使用之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，併此說明。
七、判決結論：本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。
中　　華　　民　　國　　111 　 年　　1　　月　　12　　日高雄高等行政法院第一庭
審判長法官　蘇　秋　津
法官　孫　國　禎
法官　邱　政　強
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中　　華　　民　　國　　111 　 年　　1　　月　　12　　日書記官 黃　玉　幸