高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)110年度訴字第4號｜法律人

高雄高等行政法院判決 110年度訴字第4號民國111年12月1日辯論終結原告超翔科技有限公司代表人賴榮添訴訟代理人李季錦律師被告臺南市政府環境保護局代表人謝世傑訴訟代理人葉張基律師林韋甫律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國109年11月23日府法濟字第1091407715號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由壹、程序方面一、按公司法第25條規定：「解散之公司，於清算範圍內，視為尚未解散。」所謂清算終結係指清算人就清算程序中應為之清算事務，實質全部辦理完竣而言，若解散公司未辦竣全部清算事務，其法人人格於清算範圍內仍屬存續，迄待清算完結後，法人人格始得歸於消滅。查經濟部雖以民國98年12月31日經授中字第0983526132號函核准原告解散登記在案，有經濟部商工登記公示資料（本院卷1第43頁）在卷可稽，惟原告現仍有公法上之義務尚待處理，則原告之法人人格於了結現務之清算範圍內，尚屬存續，故本件原告仍具有當事人能力。二、公司之清算，以董事為清算人。清算人有數人時，得推定1 人或數人代表公司，如未推定時，各有對於第三人代表公司之權，公司法第322條第1項本文、第85條第1項，分別定有明文。查賴榮添為原告解散前之董事，有原告公司變更登記表（本院卷2第101頁）可佐，依上開規定，即為清算人，自有對外代表公司之權，合先敘明。貳、實體方面一、爭訟概要：被告於109年2月19、20日派員至臺南市後壁區嘉安段(下稱嘉安段)568、569、570、571、572、575、575-1、576、579、580、583、584、587、588、591、592等16筆土地(下稱系爭土地)稽查，發現系爭土地有回填爐碴石粒料(下稱爐碴) 之情形。經調閱歷史航照圖發現於97年至98年間系爭土地皆有使用情形，致地形地貌已改變。又訴外人崴光環保科技股份有限公司(下稱崴光公司，其代表人賴榮添即為原告代表人)於98年間曾向被告申請於系爭土地設置乙級廢棄物處理場，被告遂採集其爐碴樣品經分析比對與本次查獲之爐碴屬同類型。被告乃認原告為97年至98年期間之土地使用人，應負清理之責，爰依廢棄物清理法第71條規定，以109年8月13日環土字第1090088940號函（下稱原處分），限期原告於原處分送達次日起90日內清除處理，並於文到翌日起30天內提送廢棄物棄置場址清理計畫送被告審查。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰ (一)主張要旨︰ 1、原告雖曾於嘉安段583、584地號土地上放置（非回填）爐碴，然於98年8月莫拉克風災後，原告已將上開爐碴移除。依臺南市政府100年3月18日府環水字第1000195157號函(下稱100年3月18日函)略以，上開爐碴雖因莫拉克風災雨水沖刷至廠區外，惟被告已對原告鄰近300公尺範圍內之土壤（包括嘉安段580、587、615、637、624、641地號土地）及食用作物是否遭受爐碴污染，進行查證並確認可能之污染影響範圍。僅有嘉安段587地號土地於98年11月土壤檢測結果重金屬之鉻濃度為428㎎/㎏，其餘5筆土地未列入上開檢測範圍內，有關污染改善已命原告進行改善，並於99年3月5日辦理該筆土地土壤污染驗證查核結果，土壤中重金屬濃度已低於土壤污染管制標準等情，足證原告已將系爭土地中之580、587地號土地上之爐碴清理完畢。 2、原告代表人於100年10月29日書立約定書將嘉安段576、579 、580、583、584地號土地(下稱576地號等5筆土地)移轉所有權予訴外人林○○，依被告提出之歷史航照圖，系爭土地於 97-98年間均為平地並無坑洞或高低落差，然據嘉安段568、569地號土地前管理人林○○告知，上開2筆土地於101年5月間移轉所有權予林○○（或其指定之第三人）後，林○○即在土地上施工挖設大坑洞，相鄰土地間落差近30公分至半人高，原告代表人會同內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊第三中隊(下稱保七總隊)偵查佐張○○於109年12月4日前往現場查看，系爭土地之地形地貌與原告代表人、林○○交付土地前已大不相同。原告代表人既已將系爭土地中576地號等5筆土地移轉所有權與林○○已逾10年，縱然系爭土地土壤重金屬含量超標，亦不能證明係原告於系爭土地掩埋爐碴之事實。 3、原處分以本次查獲回填之爐碴檢驗報告與98年至原告採集爐碴樣品檢測分析比對審認屬同類型，而認定是原告所掩埋云云，然林○○於96年至105年間均有從事爐碴買賣，除嘉安段5 83、584地號土地係原告場址外，其餘土地均為林○○管理使用，僅以檢測分析認屬同類型之爐碴即認係原告所掩埋回填者，顯有違誤。實則原告於97年至98年使用之場址僅有嘉安段583、584地號土地，使用方法僅在土地上儲存爐碴，並無回填之行為。被告所引證據資料均僅能證明原告於前案土地上堆置爐碴，而非掩埋、回填。 4、原告於96年11月15日與訴外人金象山資源科技有限公司（嗣更名為象山爐石資源化企業有限公司，下稱象山公司）訂定委託運輸爐碴銷售契約書(下稱委託銷售契約)，是以原告雖曾於嘉安段583、584地號土地上堆置爐碴，然該爐碴已經象山公司依法就電弧爐碴經破碎、篩選、篩分類處理後，依經濟部95年3月24日經（95）工字第09504601570號函公告，所頒佈再利用種類編號14、其管理方式執行及經濟部工業局96年3月9日工字第09600125050號函(下稱96年3月9日函)，象山公司並領有工廠登記證，是原告於98年間於嘉安段583、584地號土地上放置之爐碴，符合經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式，即該爐碴得視為產品，不受廢棄物清理法之管制。 5、被告以109年4月10日檢測報告初步判定現場回填之爐碴應屬經再利用製成後之產物，被告再以本次查獲檢驗報告與98年間至原告處採集爐碴樣品檢測分析比對結果，應屬同類之爐碴云云，然原告所購入之爐碴，經華新麗華股份有限公司( 下稱華新麗華公司)採樣送驗，其產品重金屬含量均符合管制標準，而系爭土地在查獲原告放置前並未經檢驗是否符合管制標準，僅以109年4月間檢驗之結果，即推得係原告所掩埋、回填云云，顯有違誤。 6、依鈞院調取之刑事卷證，可證原告於檢察官起訴之行為時97年10月至98年7月間，無論原告或主管機關或偵查、審理機關均不認為爐碴為廢棄物： (1)依臺灣臺南地方檢察署(下稱臺南地檢署)報告稱：「依據95年公告之經濟部事業廢棄物再利用管理辦法(下稱再利用管理辦法)爐石可再利用於農地使用，惟經100年修訂為不得使用於農業用地」（刑事卷編號2卷第104頁）。改制前臺南縣政府(下稱南縣府)99年2月10日環稽字第0990036941號函復監察院調查處略以：「3.查經濟部工業局96年3月9日工永字第09600124050號函釋:『再利用機構收受爐碴，經破碎、磁選及篩分等製程所產出之爐碴粒料得視為其產品。亦即【爐碴】，依法登記為該公司之產品、副產品者，該產品或副產品得於市場買賣；是以，爐碴成為產品或副產品者，自非屬廢棄物清理法所稱廢棄物。』本縣環保局除文件查核外並至該場址內估計，現場堆置量未達3,000立方公尺，故稽查當時現場並未發現超翔公司有違反環保相關法令情事，本局以行政指導方式，責請業者切勿有違反相關法令情事並應依相關規定辦理。」（刑事卷編號2卷第120頁）。南縣府於99年2月3日非都市土地違規使用會勘紀錄，被告稱：「本次現勘係超翔公司向象山公司所購買之產品，因產品不受廢棄物清理法所規範。」（刑事卷編號4卷第186頁）。 (2)被告105年12月30日環稽字第1050133300號函覆臺南地檢署：「有關超翔科技有限公司於本舍後壁區嘉安段593、605、607、608、611、611-1及612等地號土地，事涉違反區域計晝法之相關規定，非廢棄物清理法管制之範疇。」（刑事卷編號4卷第163頁）。98年8月18日臺南縣環保報案中心陳情案件處理電腦管制單載：「勘查時，現場地表上未發現有堆置一般事業廢棄物影響環境衛生及違反廢棄物清理法相關法令行為。」（刑事卷編號12卷第4頁）。 (3)經濟部99年8月6日修正再利用管理辦法才明訂不得使用於農業用地（刑事卷編號48卷第395、396頁）。原告營業項目為砂石批發、未分類砂、石採取及其他礦業，但因砂石取得不易，經訴外人賴○○告知爐石、爐粉可以再利用裡面爐石、爐粉有不銹鋼，可以取出販售，並介紹證人許介源(即象山公司實際負責人)與原告認識（刑事卷編號48卷第72、80頁）。原告代表人於刑事調查時供稱：「從事爐石、土方攪拌，以土石粒料從事買賣都是向象山公司購買爐石、爐碴再利用後之產品，土方來源我忘記了。爐石約7成、土方約3成等比例攪拌，象山公司的老闆許介源告知我是產品，不是廢棄物，當時我也不知道爐石、爐碴會污染，也不知道爐石、爐漬是廢棄物」（刑事卷編號48卷第15-20頁）。 (4)刑案證人許介源證稱：「問:爐石及爐石粉的用途？答：都是屬於建材的一部分，運用層面很廣可以當成級配或水泥製品。」（刑事卷編號1卷第88頁）「象山公司收受華新麗華公司鹽水廠所生產之電弧爐煉鋼爐碴石粒料，經過破碎、篩選分等、磁選回收貴重金屬等再利用處理過程，剩下的還原碴及氧化碴經經濟部工業局函示得視為產品，可在市場上自由買賣。還原碴是粉狀爐石粉，一般用來作為土壤的替代品，氧化碴則是粒狀，可作為級配之替代品或混混凝土粒料。」（刑事卷編號1卷第155-156頁）。象山公司並函覆臺南地檢署稱：「超翔科技有限公司97至98年曾向我公司購買華新麗華爐碴(R-1203代碼含氧化碴還原碴）申報後經我公司合格(經臺南縣環保局檢核通過）之再利用機構處理後為產品，其超翔公司所購買本產品該公司應自行負責並依當時法令所辦理。」（刑事卷編號1卷第131頁）。 (5)原告係以每立方新臺幣(下同)150元之價格向象山公司購買爐石（刑事卷編號12卷第5-6頁），倘原告主觀上知悉爐石為廢棄物豈有可能向象山公司買入，而非向象山公司收取每公噸5,000元之處理費？原告行為時之97年10月至98年7月間，信賴經濟部工業局之函示爐石為產品可自由買賣，被告亦稱爐石為產品非廢棄物，始向象山公司買入爐石（爐碴），原告對於爐碴非廢棄物，並無違反廢棄物清理法產生高度信賴，而106年1月18日修訂廢棄物之定義及要件，主管機關再以該法追究原告行為時違反廢棄物清理法追究刑責，違反法律不溯及既往原則。 7、原告並未在系爭土地上掩埋爐碴之證據如下： (1)刑案證人陳○○證稱：「（問：你看他們有無挖洞？答：白天我沒看到，晚上我不知道。問：晚上有無在作業？答：應該沒有。」（刑事卷編號2卷第469頁）證人洪○○亦證稱：「問：超翔公司有無將堆置於臺南市○○區○○段0000-0000、0000- 0000、0584-0000等地號農地之爐石、爐粉就地掩埋於上述農地或其他農地?答：我的工作時間都是早上7點至下午5點工作，這段期間沒有，晚上我沒有在現場，我都不清楚。」（刑事卷編號48卷第277頁）「問：爐石有沒有埋在土裡？答：我不知道，我下班就回家了。」（刑事卷編號50卷第31頁），足證原告並無在夜間作業，亦無在土裡掩埋爐碴之事實。 (2)林○○對超翔公司提起損害賠償事件，其起訴狀明載：「查被告超翔科技有限公司未經核准，竟擅自於其負責人賴榮添之妻賴○○所有原臺南縣○○鄉○○段583、584地號之農地上設置廢爐碴之加工及儲存廠，而該加工及儲存廠所儲存之廢爐碴，因受莫拉克颱風之影響夾雜雨水，浸流至廠區外，以致周邊相鄰之農地均受到重金屬之污染。（略），然原告於99年10月間，經由十山工程科技股份有限公司就原告所有之同鄉嘉安段570、571、572、575、575-1等地號5筆土地，委託上準環境科技股份有限公司進行土壤採樣檢測結果，發現上開土地亦受到被告超翔公司流失之爐碴污染共檢測18處」（刑事卷編號3卷第275-276頁），林○○為土地所有權人，其所有土地是否遭原告掩埋爐碴豈會不知？其起訴主張可證原告並無於系爭土地下掩埋爐碴石之事實。 (3)原告已將超翔公司所使用之580、583、584地號土地上堆置之爐碴石清除（詳見刑事卷編號4卷第457頁）。 (二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯及聲明︰ (一)主張要旨︰ 1、原處分並無違反法律不溯及既往原則 (1)關於廢棄物清理法第2條之1之部分：依鈞院104年度訴字第175號判決意旨：「按106年1月18日修正前廢棄物清理法第2 條規定僅就產源區分一般廢棄物、有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，然就『廢棄物』概念並未定義，依『廢棄物』之文義解釋當指棄置之物品。而依一般社會通念，棄置非經濟物質屬之，另經濟物質不再依其用途使用，予以棄置者，同應屬之，則原為經濟物質之產品可能因不再依其用途使用，予以棄置而成為廢棄物，自非當然排除廢棄物清理法之適用。」及行政院環境保護署（下稱環保署）109年5月6日環署廢字第1090029249號函略以：「是修法（106年1月18日修正公布之廢棄物清理法）前事業所產生之物品是否屬於廢棄物，自可援用修法後規定予以檢視。易言之，事業所產生之物品，是否為廢棄物，應依不同時間之事實狀態觀察，與其類別是否登記為工廠管理輔導法所規範之產品無涉。」可知，廢棄物清理法增訂第2條之1僅係將廢棄物定義明文化，並未變動廢棄物之定義與性質，故此定義性之規範並無新、舊法不溯及既往原則之適用問題。系爭土地回填之爐碴，因性質與土壤不同，非屬適合種植農作物之土壤，顯不得替代土壤使用，且未向用地主管機關申請農地改良並經核准，錯置、錯用於農地，並有害農地作物生長之虞，符合廢棄物清理法第2 條之1規定，被告認定為事業廢棄物，原告應負清理之責，後續依廢棄物清理法第71條規定辦理。 (2)廢棄物清理法第71條第1項部分：比較廢棄物清理法第71條第1項規定之新舊法規定，該次修法僅修正後段聲請假扣押、假處分之管轄法院，對於限期改善之主體、要件及法律效果等均未修正，本件原告並無聲請假扣押、假處分之行為，故被告適用現行廢棄物清理法第71條第1項規定，並無違誤。 2、依鈞院103年度訴字第321號判決、最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議等意旨，臺南市政府於100年3 月8日同意備查被告分層負責明細表（乙表），其中土壤污染管理科之公務項目二、非法棄置廢棄物管理、公務內容三、違反法令通知陳述意見、處分及限期改善。表示被告有權核定本件廢棄物清理法第71條規定之限期改善。故被告亦有獲得主管機關之授權。 3、根據上開廢棄物清理法第2條之1法律見解，不論廢棄物清理法修正前後，產品若錯置、錯用亦可能成為廢棄物，且轉爐石、爐碴等都不可以錯置、錯用回填至農地，而為違法利用。因此，原告雖提出象山公司工廠登記證、經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式、經濟部工業局96年3月9日函等資料，但原告將爐碴回填在本件農地下方之行為既不符合再利用之規定，上開經濟部工業局96年3月9日函同樣未區分是否經棄置等情，顯有違反前揭廢棄物清理法規範意旨，該函文牴觸部分應不予適用。 4、再利用管理辦法於96年4月26日以經濟部經工字第09604601630號令修正發布全文25條。當時第3條第2項：「事業廢棄物之性質安定或再利用技術成熟者，其種類及管理方式經本部公告後，事業及再利用機構得逕依該管理方式進行再利用。」嗣於100年9月16日修正第3條第2項：「事業廢棄物之性質安定或再利用技術成熟者，事業及再利用機構得逕依附表所列之種類及管理方式進行再利用。」有關「電弧爐煉鋼爐碴（石）再利用管理方式」，經濟部歷次公告如下：(1)95年3月24日經工字第09504601570號公告附件「編號十四、電弧爐煉鋼爐碴（石）」：「二、再利用用途：水泥原料、水泥製品原料、爐碴（石）粒料原料、砂石原料、混凝土粒料、道路工程粒料或工程填地材料。」(2)96年4月9日經工字第09604601740號公告未修正「編號十四、電弧爐煉鋼爐碴（石）」。(3)97年4月29日經工字第09704601860號公告附件「編號十四、電弧爐煉鋼爐碴（石）」：「二、再利用用途：水泥原料、水泥製品原料、爐碴（石）粒料原料、砂石原料、混凝土粒料、道路工程粒料或非農業用地之工程填地材料。」（4）99年8月6日經工字第09904604970號公告附件「編號十四、電弧爐煉鋼爐碴（石）」：「二、再利用用途：水泥原料、水泥製品原料、鋪面工程（機場、道路、人行道、貨櫃場或停車場）之基層或底層級配粒料原料（但鋪面工程之路基為土壤者，需先以其他工程材料隔離）、瀝青混凝土粒料原料或非結構性混凝土粒料原料等，不得有直接接觸土壤致生與其混合改變土壤性質之再利用用途。但不銹鋼製程產生之還原碴（石）僅限於水泥原料及水泥製品原料。……四、運作管理：……(四)再利用用途之產品屬鋪面工程之基層或底層級配粒料者，其使用地點應符合下列規定：1、與飲用水源及依水利法規定取得水權之水井距離需在20公尺以上。2、不得使用於農業用地及屬公告之水庫集水區與自來水水質水量保護區。」因此，再利用管理辦法在97年4月29日修正公告後，爐碴再利用用途限制使用於非農業用地之工程填地材料，非如原告主張100年修訂才不得使用於農業用地。 5、98年8月18、19日被告現場稽查時原告代表人賴榮添自承：「另於購地當初因該空地位屬八掌溪畔之低漥地區，故於整地之初曾回填自『象山爐石資源化企業有限公司鹽水廠』處購得之再利用資源爐石，作整地之再利用用途使用。」原告與象山公司係於96年11月15日簽署委託銷售契約。復依97年5 月9日航照圖可看出於嘉安段583、584地號有土地使用情形，至98年5月6日航照圖可看出系爭16筆土地皆有使用情形。而之後之航照圖即無新的使用狀態，故可認定該等使用情形為98年間原告所掩埋回填。 6、被告委託富立業工程顧問股份有限公司(下稱富立業公司)辦理「臺南市○○區○○段000000000號16筆土地號調查及監造計畫」，該公司嗣後並提出調查成果報告書，內容重點如下：(1)場址廢棄物掩埋深度變化大，推測為開挖後填埋，非自原農地地表填築整地：表示原告係有明知故意的違法行為，不是因為八八風災而流出爐碴。 (2)廢棄物掩埋範圍大致與98年5月6日航照圖無植被區域相似，推估廢棄物量體為60,872立方公尺、124,788噸：可見此等行為是在98年間就已經存在。 (3)由廢棄物化學成分組成研判現場廢棄物屬不銹鋼爐碴，未發現其他事業廢棄物，由相關事證推論本場址爐碴來源事業為華新麗華公司鹽水廠，再利用機構為象山公司鹽水廠，爐碴填買前應有經破碎、篩分處理過程。由場址歷史文件資料、歷年航照圖與本計畫調查成果推測原告於97年1~5月之間於本場址開始堆置爐碴，於97年10月至98年5月之間開挖、填埋爐碴，98年5~7月完成覆土掩埋，違反電弧爐煉鋼爐碴再利用管理方式、廢棄物清理法及區域計畫法相關規定，原告應負本場址後續爐碴清理責任。 7、被告於109年7月16日以環土字第1090073457號函檢送109年4月10日檢測報告及本案調查報告予地檢署，初步判定現場回填之爐碴應屬經再利用製程後之產物，被告再以本次查獲檢驗報告與98年間至原告採集爐碴樣品檢測分析比對結果，應屬同類型之爐碴石粒料。上開比對是在做爐碴之比對，而非做爐碴石含量之檢驗，而如前所述，轉爐石、爐碴等不可以錯置、錯用回填至農地，而為違法利用。因此，本件爭執點在於原告回填掩埋爐碴之行為違反廢棄物清理法之規定，並非該爐碴重金屬含量之多寡，亦非爐碴之重金屬有無污染土壤之問題，故原告提出華新麗華公司檢驗報告顯然與本案無關。且原告所提出華新麗華公司檢驗報告，形式上是華新麗華公司鹽水廠委託九連環境開發股份有限公司進行檢驗，採樣地址為臺南縣○○鎮○○里溪洲寮12鄰3-10號A棟，與本件涉及土地位於嘉安段，如何能夠證明是原告所購入之爐碴，經華新麗華公司採樣送驗？ 8、原告主張其非清理義務人之理由顯屬無據： (1)臺南市政府100年3月18日函係在說明原告爐碴堆置場及食用作物在98年11月間是否遭受爐碴污染進行查證作業，當時只有針對嘉安段587地號進行土壤檢測結果鉻濃度超標，其餘嘉安段5筆地號未列上開檢測範圍。南縣府98年11月17日至19日以原告為中心進行周圍300公尺之土壤採樣工作，上述嘉安段580、587、615、637、624、641地號都有檢測，其中嘉安段615、崩埤段1-11、1-8地號(非在系爭土地範圍內)及嘉安段587地號(系爭土地範圍)超過管制標準需立即改善，嘉安段580地號為超過監測標準未達管制標準僅需定期監測。南縣府98年12月9日府環水字第0980292506號函命原告改善嘉安段615、崩埤段1-11、1-8地號(非系爭土地範圍)及嘉安段587地號(系爭土地範圍)。原告於99年1月26日以99超字第99010026號函表示土壤已改善完成，並提送改善完成檢驗報告，經被告進場驗證後，99年3月「98年度土壤及地下水污染場址之驗證查核計畫」之「後壁鄉崩埤段1-4、1-8、1-11地號及嘉安段615、587地號土壤污染驗證報告」(下稱99年3月驗證報告)結論：「超翔科技有限公司針對崩埤段1-4、1-8、1-11地號及嘉安段587、615地號進行污染改善作業後，土壤中重金屬濃度已低於土壤污染管制標準。建議環保局後續暫無須列管本場址，仍請超翔科技有限公司盡速將地面爐碴清除及加強廠內物品堆置管理，避免再發生類似污染情況。」該報告第8頁表2採樣深度也是15公分內表土，以該報告關於採樣座標及土層之描述，可知因當初為「堆置」，故僅針對15公分內表土進行採樣，而非本件所爭執掩埋深度範圍。故南縣府於99年9月13日以府環水字第0990230665號函通知環保署「後壁鄉崩埤段1-4、1-8、1-11地號及嘉安段615 、587地號」解除列管。 (2)依上開說明，原告所稱改善只是針對嘉安段587地號15公分內表土進行採樣，非本件爭執之掩埋深度範圍，且此部分至多與本件有關的只有嘉安段580、587地號等2筆土地而已。故原告當年所為移除地面上堆置爐碴石之改善，與本件被告要求針對系爭土地地面下所回填之爐碴石進行清理，係屬二事。 9、原告主張林○○有在土地上施工挖出極大坑洞，惟其提出之原證5照片根本無法確定是否為原處分所載系爭土地之地號？且經比對96-107年間航照圖，系爭土地只能看出爐碴灰白色部分，均未看出有任何坑洞。另原告所舉刑事案件為臺灣臺南地方法院99年度簡字第2364號刑事判決，該案為違反區域計畫法之案件，該判決係認定在嘉安段593、605、607、608、611、611-1及611-2等地號「堆置」，與本次被告查獲之掩埋廢棄物之地號完全不同，表示區域計畫法主管機關臺南市政府地政局(下稱地政局)當時係針對原告在嘉安段580 、583、584地號等3筆土地上堆置爐碴而開罰，並移送檢方偵辦，地政局當時並不知道隔壁地號（本案範圍）還有掩埋（整地回填）之違法行為，而檢方偵查結果發現堆置爐碴之地號包括同段593、605、607、608、611、611-1及611-2等地號，故原告以該判決作為理由，顯屬無據。且系爭土地當中嘉安段579、580、583、584、587、588、591、592共8筆土地在96年至100年間為原告代表人賴榮添之前配偶陳○○與其子賴○○等人所有，此段期間不論林○○是否從事爐碴買賣，均與本案無關。且系爭土地在98年間均係由原告所使用，亦經原告代表人賴榮添之妻陳○○、兒子賴○○所承認，另地主賴 ○○提出96年將同段583地號出售予賴榮添、訴外人殷○○提出9 6年將同段584地號出售予賴榮添之相關陳述可稽。 10、對證人林○○之證詞，被告認為嘉安段568、569地號土地所有權在97-101年5月確實係登記在證人林○○的女兒林○○名下，嗣後於101年5月2日移轉登記與訴外人詹○○、於102年3月6日移轉登記與訴外人黃○○、於102年3月6日移轉登記與訴外人黃○○與林○○，之後再於103年1月14日間移轉登記予訴外人陳 ○○、陳○○、陳○○、陳○○、陳○○等人共有。至於此等所有權人究竟是實質所有權人抑或是林○○借名登記之名義人，無法得知。證人林○○憑記憶表示曾經看過怪手，但不知道怪手所為工作為何，故無法以其有看到怪手之記憶即可隨意推論林○○ 有掩埋的行為。檢視賴榮添所成立之崴光公司設置乙級廢棄物處理場申請書，其中確實有將證人林○○之女林○○所擁有同段568、569地號兩筆土地列為崴光公司乙級廢棄物處理廠之計畫開發土地範圍，且該2筆土地目前檢測確實有掩埋爐碴之事實，故證人林○○證稱沒有出租給原告之證詞與事實不符，顯不可採。 11、原告代表人賴榮添與現場工地負責人賴○○就本案所掩埋廢棄物之犯行，業經臺南地檢署於110年8月31日以110年度營偵字第341號、110年度偵字第14970號提起公訴，該起訴書（下稱系爭起訴書）與本案有關之重點如下： (1)賴榮添與林○○（已歿）共同成立崴光公司，以當時爐碴處理費每公噸單價為5,000元計算，原告節省了623,940,000元之不法利益。（縱以現今處理費每公噸處理單價2,690元計算，原告亦至少節省約335,679,720元之廢棄物爐碴處理費。） (2)檔案編號17之110年度營偵字第341號卷第83-86頁賴榮添於臺灣嘉義地方檢察署(下稱嘉義地檢署)103年度偵字第7428 號廢棄物清理法案結證：「象山爐石賣給吳○○的單價是98年以前1噸100元，98年出事以後，1噸30元。」第155-158頁調查筆錄許介源陳述：「因為市場關係，由於88水災後土石資源豐沛，所以該等土石方買家都轉而購買88水災後所留下之土石方，價格較為便宜，造成爐石銷路不佳滯銷而任意棄置。」因為價格暴跌無利可圖，原告方會將此等廢棄物掩埋在地下4-5公尺，此即為原告違法掩埋廢棄物之動機。負責地質鑽探之莊○○結證：「(問：當時跟你接洽的崴光環保股份有限公司是何人?)主要是賴榮添跟林○○，他們是合作關係。」 12、被告依廢棄物清理法第62條規定，給予原告最高90日之期限，如原告執行上有困難，仍可敘明理由提出期程展延。以實際執行面觀之，如以每輛大貨車可承載35公噸計算，依調查成果預估之120,000公噸，約需3,429輛次大貨車可載運，以每天42輛次計算約82天可完成清運作業，故本案並無欠缺事實上期待可能性。 (二)聲明︰原告之訴駁回。四、爭點︰ (一)原告有無在97-98年間於系爭土地上回填爐碴? (二)爐碴於97-98年間是否屬於廢棄物? (三)原處分有無違反法律不溯及既往原則? 五、本院之判斷︰ (一)前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告環保報案中心陳情案件處理電腦管制單(被告答辯（一）狀卷【下稱答辯卷】第103-104頁)、土壤樣品檢驗報告(答辯卷第367-399頁)、土壤及地下水污染稽查紀錄(答辯卷第21頁)、航照圖(答辯卷第22頁)、土壤及地下水污染稽查紀錄(答辯卷第23頁)、照片(答辯卷第24-26頁)、被告調查報告(答辯卷第29-50頁)、被告109年7月28日環土字第1090085987號函(答辯卷第97-98頁)、原處分(本院卷1第21-23頁)、富立業公司調查成果報告等附卷可證，是堪予認定。 (二)應適用之法令：廢棄物清理法 1、第2條之1：「事業產出物，有下列情形之一，不論原有性質為何，為廢棄物：一、經中央主管機關認定已失市場經濟價值，且有棄置或污染環境、危害人體健康之虞者。二、違法貯存或利用，有棄置或污染環境之虞者。三、再利用產品未依本法規定使用，有棄置或污染環境之虞者。」 2、第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」 (三)原告於97年至98年間在系爭土地上確實有回填爐碴： 1、查原告於96年11月15日與象山公司係簽署委託銷售契約，負責於96年11月16日至98年10月31日至華新麗華公司鹽水廠內載運氧化碴(即爐碴)，有委託銷售契約(答辯卷第87-88頁) 可稽。又依98年8月18日之公害案件稽查工作紀錄單(訴願卷第71頁)所示，被告之稽查人員劉○○、沈寶福至原告場內辦公休息處由原告代表賴○○陪同，據表示原告係從事建材土石之批發零售，場內堆置物係向象山再利用機構所購得，原告係向華新麗華公司回收再利用資源爐石，現場並由原告提供載運車輛自華新麗華出廠之磅單簽名。另原告正以崴光公司向被告申請於原告旁空地設置乙級廢棄物最終處理場之開發計畫等語，經核原告係向象山公司取得爐石，且係在華新麗華公司廠區載運乙節，與前開委託銷售契約內容相符，是堪採信。復據98年8月19日之公害案件稽查工作紀錄單(訴願卷第73頁)所示，被告之稽查人員劉○○於98年8月19日至原告堆置現場，由負責人賴榮添陪同說明，據其表示為了申請乙級廢棄物最終掩埋場已以崴光公司名義進行申請，但因過程中尚未審查核可，故公司亦無營運情形。另有關民眾指其欲設崴光公司最終處理場地表下有掩埋廢棄物情形，賴榮添表示為表達其配合度，如陳情人願意至現場會同，將開挖現址空地供眾人瞭解。另於購地當初因該空地位於八掌溪畔之低窪地區，故於整地之初曾回填自象山公司鹽水廠處購得之再利用資源爐石，作整地之再利用等語。足證原告確實曾為了整地，而以華新麗華公司廠區之爐石回填無訛。又系爭土地為農牧用地，有土地建物查詢資料(答辯卷1第156-161頁)可稽，於高空中俯瞰本應呈現綠色或黃土色，然於97年至98年間卻呈灰白色，有內政部營建署城鄉發展分署國土規劃地理資訊之航照圖(答辯卷第54-81頁)可佐，又原告因將爐石堆置於嘉安段580、583及584地號土地上，經南縣○○○○○○區域計畫法而於97年10月15日及98年2月19日各處罰鍰6萬元，有處分書(訴願卷第81、83頁)可佐，嗣於109年4月10日採樣系爭土地下之爐石，經比對被告於109年6月15日至華新麗華公司鹽水廠所生產之爐石及98年至原告採集爐碴石，其結果為：⑴依外觀、粒徑及樣態等特性比對結果，研判應屬經再利用製程後之產物。⑵鉻及鎳濃度皆出現異常值，應屬同類型之爐碴石粒料。有被告後壁區農地回填爐（碴）石案調查報告（答辯卷第40-50頁)及109年4月10日採樣之正修科技大學超微量研究科技中心檢測報告(答辯卷第391-393頁)可憑。參以原告之代表人賴榮添因於97年至98年間在系爭土地挖掘4 至5公尺，以填埋爐碴，而違反廢棄物清理法第46條第4款，業經臺南地檢署以110年度營偵字第341號、110年度偵字第14970號起訴在案，有系爭起訴書(本院卷2第9-35頁)附卷可佐，足證原告於97年至98年間確有在系爭土地上回填爐碴無訛。 2、原告雖以其代表人賴榮添於100年10月29日書立約定書將576地號等5筆土地移轉所有權予訴外人林○○，且林○○於96年至1 05年間均有從事爐碴買賣，又證人林○○證稱：「（問97-101 年5月土地你們所有的時候，有無掩埋或堆置廢棄物?)我印象中，賣的時候，土地係平整的，土地上有草，土地下面有什麼我就不清楚，印象中應該沒有堆置或掩埋廢棄物。」「(問：出售後，你有無看過有人在土地上做什麼事?)出售前土地係平整，沒有高低，保七總隊叫我作證時，我有去看土地現況，土地現況與我出售時的狀況不一樣，有坑洞，但不確定在哪個地號，我當天去看的時候，草有整理過，像階梯狀，跟我出售時不同。」「(問：你賣給林○○後，有無看過你的土地有怪手工作?)我是在地人，出售土地後，久久會經過，我曾有看到怪手在那邊工作。」「(問：你在101年以後，有看到怪手在那邊工作嗎?)是的。因為土地在緃貫路邊，我要去嘉義時，會從那邊經過。」等語(本院卷1第104-105 頁)為據，故主張應是林○○在系爭土地上回填爐碴云云。惟依上開航照圖所示，100年至107年間系爭土地從高空俯瞰，並無呈現灰白色，倘林○○有回填爐石何以航照圖並未呈現灰白色?況證人林○○僅證稱林○○有挖地，並未證明林○○有回填爐碴，且原告對於林○○有從事爐碴買賣乙節，亦無法舉證以實其說，是以上開證據尚難遽認係林○○回填爐石。原告另主張其已將系爭土地中之580、587地號土地上之爐碴清理完畢云云，惟查，原告固已清除嘉安段580、578地號土地上表面之爐碴，且99年3月5日檢測土壤中重金屬濃度已低於土壤污染管制標準，然其檢測僅係土地表層，而非採集地面下4-5 公尺之裏土，倘若原告已將地面下4-5公尺之爐碴亦清理完畢，何以109年4月10日採樣(答辯卷第391-393頁)，仍能檢測出重金屬超標之情形?是其上開主張，洵不足採。又原告以華新麗華公司之爐碴採樣送驗，其產品重金屬含量均符合管制標準，有98年6月9日採樣之廢棄物樣品檢驗報告(本院卷1第129-131頁）可佐，然細稽該檢驗報告係私人採樣送驗，且其採樣之爐碴係98年6月9日，而原告於96年11月即開始載運，則採驗之爐碴是否與原告至華新麗華公司鹽水廠所載之爐碴相同，尚非無疑，是該檢驗報告即難憑採。 3、原告雖另以證人陳○○、洪○○證述其未曾見原告在系爭土地挖洞或掩埋爐石等語，以證明原告並未回填爐石云云，惟上開證人並未具體證述究於何時未曾見原告在系爭土地掩埋爐石，又關於原告究有無於晚上掩埋乙節，其2人均不確定，是其證詞亦難為有利於原告之認定。另證人葉盛昌於96年9月21日至98年12月24日雖受僱於原告，有勞工保險查詢資料(本院卷2第128頁)在卷可稽，其證稱：「（問：超翔公司僱用你去做什麼工作？）在那邊駕駛怪手及推土機。」「（問：你當時工作地點在哪裡？並提示本院卷1第113頁地籍圖）在縱貫公路的旁邊。」「(問：搬運什麼東西？）爐碴。」「(問：都在地上面作業？）是的。」「（問：有無埋東西進去？）沒有。」「（問：當時賴榮添有無請你把剛剛你說這個區域上面的東西，移到西邊土地上？）八八風災後，有用推土機搬運，當時環保局也有在那邊看。」「（問：這張是最近地檢署到現場去挖的，調查深度，你說在八八風災之前，在超翔工作3、4年，你剛剛畫出來的那區域土地，我們花了很多時間去檢查，挖到地下4至5米的深度，都有發現爐碴，下一頁【提示頁次4-29】這個調查點的位置都有標示出來，你剛剛講你們都沒有掩埋任何東西，為什麼現在查出來在民國97年的時候，這些土地地下4至5公尺都有爐碴?)我不知道，當時我都清乾淨，就沒有在那邊做。」「(問:你清乾淨，只是清乾淨地表上面的東西?你有無去管地表下面的東西嗎?)我怎麼會知道土地下面有什麼東西，因為東西係放在土地上面而已。」「(問：據你所知，超翔公司當時僅有僱用你一個人而已嗎？沒有其他同事嗎？）還有其他同事。」等語（本院卷2第88-93頁）。經核原告於97至98年間僱傭工人多人，證人葉盛昌僅是多位工人之一，而其僅負責將地面上之爐碴用推土機搬運至西邊土地，至於有無在系爭土地下挖掘4至5公尺以回填爐石，因非其職務範圍，其稱不知悉為何地下有爐碴乙節尚屬合理，惟其證詞僅能證明八八風災後，原告有將部分地面上爐碴往西邊土地挪移，然仍無法證明原告於八八風災前並未在系爭土地回填爐碴。是尚難僅憑葉盛昌之證詞即遽為有利原告之認定。 4、原告雖提出支票7張、京城商業銀行客戶存提記錄單及存款往來明細表暨對帳單(本院卷2第523-541頁)為證，主張其買入爐碴數量及賣出數量後，僅結餘9,011.8噸，其後均已移至嘉安段593地號等7筆土地，原告已無爐碴可供掩埋、回填於系爭土地云云。惟公司與客戶買賣原料應有帳簿詳加記載，據以計算公司獲利或虧損，復有買賣契約書及發票可資佐證帳簿記載之真實性，然原告僅單純提出支票實難窺公司實際營運全貌。況許介元於偵查時證稱：「（問：是否為金象山、象山爐石公司之負責人？）現在大部分業務都已交給我兒子處理。」「（問：曾否賣爐石或爐石粉給賴榮添經營之超翔科技有限公司？）有，但100年前沒有區分爐石或爐石粉。我們統稱爐碴。」「(問：賣給超翔公司的爐石價格、數量？）98年前每公噸100元，98年以後只賣氧化渣，每公噸約30元。數量因為時間久遠，而且曾經歷八八風災，很多發票遺失，所以我無法估計，但應該有好幾千噸的交易量。」等語(本院卷2第110頁)，足證爐碴因時間不同而有不同價格，原告均單純以每公噸30元買入，即難認為真實。又售予訴外人吳○○、捷順企業社之滙款資料，均是原告自己手寫，亦無契約或發票佐證，亦難採信。是原告主張其大部分已賣出，已無爐碴可供掩埋、回填云云，委無足採。 (四)爐碴雖為產品，然違法使用回填於農地時，該爐碴即屬廢棄物清理法所稱之廢棄物： 1、按所謂產品係指在市場上可以滿足消費者需求的物品，雖為產品，然因市場需求變化、技術演進或法規更迭而失去其市場經濟價值；此時若將該產品棄置或污染環境、危害人體健康之虞時，在經濟、環境、社會或個人之使用不符成本效益情形下，則應視其為廢棄物；或事業產出物違法貯存、利用且有棄置或污染環境之虞者，亦應視為廢棄物。準此，產品雖有市場經濟價值，然遭違法使用或遭棄置而有污染環境時，該產品仍應視為廢棄物。又爐碴依經濟部95年3月24日經工字第09504601570號公告附件「編號十四、電弧爐煉鋼爐碴（石）」：「二、再利用用途：水泥原料、水泥製品原料、爐碴（石）粒料原料、砂石原料、混凝土粒料、道路工程粒料或工程填地材料。」可知，爐碴雖可為道路粒料或工程填地材料，但非農田填地材料。又97年4月29日經工字第09704601860號公告附件「編號十四、電弧爐煉鋼爐碴（石）」：「二、再利用用途：水泥原料、水泥製品原料、爐碴（石）粒料原料、砂石原料、混凝土粒料、道路工程粒料或非農業用地之工程填地材料。」可知，已明文再確認爐碴僅得為非農業用地工程填地材料。準此，爐碴若用於農業用地工程填地之材料，即屬非法使用。 2、查系爭土地回填之爐碴，因性質與土壤不同，非屬適合種植農作物之土壤，且該爐碴經檢驗其鉻及鎳濃度皆出現異常值，有前揭調查報告及正修科技大學超微量研究科技中心檢測報告可憑，是回填農地之爐碴顯有污染環境、危害人體健康之虞甚明，且依前揭經濟部95年3月24日及97年4月29日之公告內容可知，爐碴若用於農業用地工程填地之材料，即屬非法使用。查本件原告既將爐碴非法使用於農地回填，該爐碴自應視為廢棄物。是原告主張該爐碴已經象山公司依法就電弧爐碴經破碎、篩選、篩分類處理，符合經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式，該爐碴得視為產品，不受廢棄物清理法之管制云云，洵不足採。 (五)原處分並無違反法律不溯及既往原則 1、按基於法治國家之法安定性與人民信賴保護之要求，行政法規原則上並不具有溯及既往之效力，以尊重人民之既得權利與既成之法律關係，此即法律不溯及既往原則。惟倘法規雖有變動，然對某規範行為之構成要件未曾因法規變動而有所改變，自不生破壞法安定性或人民信賴保護之情事。 2、查原告雖主張經濟部99年8月6日修正再利用管理辦法才明訂不得使用於農業用地，然原告行為時之97年10月至98年7月間，信賴經濟部工業局之函示爐石為產品可自由買賣，始向象山公司買入爐碴，被告依106年1月18日修訂廢棄物之定義及要件追究原告行為時違反廢棄物清理法，已違反法律不溯及既往原則云云。惟查，前揭經濟部95年3月24日及97年4月29日之公告內容可知，爐碴若用於農業用地工程填地之材料，即屬非法使用，已如前述，又106年1月18日廢棄物清理法增訂第2條之1僅係將廢棄物定義明文化，並未變動廢棄物之定義與性質，自無破壞法安定性或人民信賴保護之情事，故此定義性之規範並無新、舊法不溯及既往原則之適用問題。是原告主張原處分已違反法律不溯及既往原則云云，亦不足採。 (六)綜上所述，原告前揭主張均無足取，被告以系爭土地遭回填爐碴廢棄物，而原告為系爭土地使用人，爰依廢棄物清理法第71條第1項規定，以原處分命原告於文到90日內清除處理，並於文到翌日起30天內提送廢棄物棄置場址清理計畫送被告審查，自屬於法有據，訴願決定遞予維持，亦無不當，原告對之訴請撤銷，為無理由，不應准許。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。六、結論：原告之訴無理由。中　　華　　民　　國　　111 　年　　12 　　月　 22　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官林彥君法官黃堯讚法官廖　建　彥以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件（一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　111 　年　　12　　月　　26　　日書記官　謝廉縈

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)110年度訴字第4號

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