高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)110年度訴字第69號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 111 年 11 月 29 日

高雄高等行政法院判決
110年度訴字第69號
民國111年11月1日辯論終結
原 告 中聯資源股份有限公司

代 表 人 張鴻昌
訴訟代理人 翁偉倫 律師
陳金圍 律師
徐翌菱 律師
被 告 高雄市政府環境保護局

代 表 人 張瑞琿
訴訟代理人 范仲良 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國110年1月4日高市府法訴字第10931133300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查原告起訴時訴之聲明為：「被告高雄市政府環境保護局109年10月26日高市環局廢管字第10943192800號函、109年11月16日高市環局廢管字第10943269900號函所為之處分，及高雄市政府110年1月4日高市府法訴字
第10931133300號訴願決定均撤銷。」（見本院卷1第13頁）嗣於訴狀送達後，有下列變更：
（一）民國110年7月20日具狀變更其聲明為：「被告高雄市政府環境保護局109年10月26日高市環局廢管字第10943192800號函、109年11月16日高市環局廢管字第10943269900號函所為之處分、高雄市政府110年1月4日高市府法訴字第10931133300號訴願決定及高雄市政府110年6月4日高市府環
廢管字第11034750300號函均撤銷。」（見本院卷1第164
頁）。
（二）110年12月3日具狀變更其聲明為：「一、先位訴之聲明：被告高雄市政府環境保護局109年10月26日高市環局廢管
字第10943192800號函、109年11月16日高市環局廢管字第10943269900號函所為之處分、高雄市政府110年1月4日高市府法訴字第10931133300號訴願決定及高雄市政府110年6月4日高市府環廢管字第11034750300號函均撤銷。二、
備位訴之聲明：確認被告高雄市政府環境保護局109年10
月26日高市環局廢管字第10943192800號函、109年11月16日高市環局廢管字第10943269900號函所為之處分違法。
」（見本院卷1第324頁）。
二、經核原告於起訴時雖將被告109年11月16日高市環局廢管字
第10943269900號函（下稱被告109年11月16日函）列為程序標的而訴請併予撤銷。然觀諸被告109年11月16日函（見本
院卷1第73頁）之正本受文者包含原告、建發營造有限公司
（下稱建發公司）、黃胤鴒、戴文慶及金石國際法律事務所，足見該函文並非專以原告為受文者；且由該函文之主旨及內容以觀，被告係因收受金石國際法律事務所109年11月2日郵局存證信函始依行政程序法第101條更正其109年10月26日高市環局廢管字第10943192800號函（下稱原處分）說明二
內容；其更正部分僅係針對訴外人戴文慶所提起行政訴訟之後續情形為單純事實之敘述，並未對原告新增任何具有規制效力之內容，堪認該函文性質上僅屬觀念通知，並非行政處分，訴願決定亦未將該函文列為程序標的。原告就該性質上非屬行政處分之函文提起行政訴訟求為撤銷，核屬不備起訴要件且其情形不能補正。又原告既已針對原處分於踐行訴願程序後，以其作為程序標的提起撤銷訴訟，且亦聲明訴請撤銷訴願決定，就原處分提起撤銷訴訟之前置程序已屬完備，並無再就原處分依行政執行法第9條聲明異議之必要，亦不
因高雄市政府誤解原處分之性質而依聲明異議程序為實體決定有異，故原告追加高雄市政府110年6月4日函為程序標的
，並無必要，此部分追加不能准許。此外，原處分使原告負有提出清理計畫之公法上義務，其規制效力於被告同意該清理計畫以後仍然持續存在；倘原處分因違法而經撤銷，則原告得請求被告返還其已提報之清理計畫且其依該清理計畫執行清理之公法上義務亦將失所附麗，足見原處分不因原告已提出清理計畫而無回復原狀之可能，原告仍有訴請撤銷原處分之法律上利益，故其起訴時提起撤銷訴訟，於訴訟類型選擇核屬無誤；基於確認訴訟之補充性，原告既已就原處分提起撤銷訴訟，不論其撤銷訴訟有無理由，即不得提起確認訴訟，故其追加備位聲明提起確認訴訟，亦屬不備其他法定要件，不能准許。從而，關於原告訴請撤銷被告109年11月16
日函及前揭追加之訴部分，均由本院另以裁定駁回。本件僅餘原告聲明訴請撤銷原處分及訴願決定部分作為審理範圍。貳、實體方面
一、爭訟概要：
（一）被告以原告於102年間將其產出之轉爐石級配料（約99萬7947.84公噸）交予訴外人萬大材料科技股份有限公司（下稱萬大公司）轉交建發公司，傾倒在高雄市旗山區大林段（下稱大林段）1080、1081、1082、1083、1084、1048、1066、1067、1068、688、667、666、689、1045、1047、665等16筆地號土地（下稱系爭16筆土地），認其違反廢
棄物清理法第28條規定而負有清除廢棄物義務，乃以107
年6月7日高市環局廢管字第10734660504號函（下稱107年6月7日函）命原告於文到次日起1年6個月內完成清除處理，並於60日內檢具廢棄物棄置場址清理計畫送被告憑辦，逾期未提出或未完成清理者，逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理。
（二）原告於107年7月26日提出展延檢具清理計畫之申請。惟被告發現除系爭16筆土地外，尚有大林段668、1049、258、690及512等5筆地號土地（下稱系爭5筆土地，與系爭16筆土地合稱系爭土地）亦有填埋前揭轉爐石級配料之情形，被告乃以107年8月10日高市環局廢管字第10739469501號
函（下稱107年8月10日函）說明三請原告將該5筆地號土
地一併納入原廢棄物棄置場址清理計畫規劃，並同意延長期限至107年9月30日。被告另就系爭5筆土地以107年10月19日高市環局廢管字第10741660503號函（下稱107年10月19日函）命原告於文到次日起1年6個月內完成清除處理，並於60日內檢具廢棄物棄置場址清理計畫送被告憑辦，逾期未提出或未完成清理者，逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理。原告不服上開107
年6月7日函、107年8月10日函及107年10月19日函，提起
訴願均遭駁回，循序提起行政訴訟，前經本院以108年訴
字第53號判決駁回其訴；原告提起上訴，經最高行政法院108年度上字第958號判決駁回確定。
（三）嗣因被告於109年10月23日以訴外人萬大公司未依其提送
之「高雄市旗山區大林段1080地號等21筆土地廢棄物棄置場址清理計畫-第一階段調查及檢測作業計畫（第六次修
正）」執行清理為由，廢止該公司清理計畫。被告旋於109年10月26日作成原處分命原告於文到次日起5日內提報清理計畫送被告審查，倘未於期限內提報，將依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條相關規定命原告繳納代履行費用，並移送強制執行。嗣被告另以109年11月16日函更正原處分說明二內容。原告不服，提起訴願，遭
決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原告係上市公司，雖有相當之理由及依據認為非屬清理義務人，然考量原處分既已作成，而行政處分原則上不停止執行，苟原告不遵期提出清理計畫及依計畫進行清理，恐將為被告移送執行新臺幣（下同）80幾億元之代履行費用。此重大訊息一旦公開，將對原告廣大投資大眾造成莫大損害，原告迫於無奈乃克服萬難提出清理計畫，並依清理計畫內容及期程著手進行清理工作，目前僅進行一小部分。原處分內容非僅限於命原告提報清理計畫，係隱含命原告應為清理，否則將命第三人代為清理，並將執行代履行費用80多億元；依計畫書記載，預計至112年5月9日才會
完成清理，故原處分客觀上尚未執行完畢，原告自得對原處分提起撤銷訴訟。
2、被告於109年10月26日作成原處分，單方命原告於文到5日內提報系爭土地之清理計畫、3年內完成清除，係針對公
法上具體事件所為決定，原告因此具有期限內提報清理計畫之義務，若未提報更有遭受行政執行之可能。且原處分就提報清理計畫期日及清理期限有重大差異，已變更原行政處分之內容，原告行為義務亦隨之改變。被告雖未變更第1次裁決之事實基礎及規則性結論，然此等處置乃被告
重新為實體上審查，屬第2次裁決，為另一獨立行政處分
，得為撤銷訴訟之標的。
3、被告命原告就全部場址負擔清理責任，乃屬期待不可能，且客觀上難以達成：
⑴系爭土地面積約為7公頃，深度約為20公尺，填埋系爭場址
約需420萬噸之轉爐石級配料（轉爐石比重3，計算式：70,000×20×3=4,200,000）。惟原告出售予萬大公司之轉爐
石級配料僅約99萬噸，亦即系爭土地之坑窪僅有1/4為轉
爐石級配料，其餘3/4則為地主所備置之不明物質回填物
。原告日前委託專業第三方睿元奈米環境科技股份有限公司（下稱睿元公司）就系爭土地填埋現狀提出現勘報告，系爭土地轉爐石級配料與其他不明物質嚴重混雜，現今國內各項工法均無從充分分離。原告已於「系爭場址清理計畫審查會議審查意見回覆對照表」第6頁聲明「本公司於
聲明保留權利之前提下提報清理計畫」，此為人民面對高權行政之無奈，尚難執原告遵期提報清理計畫之行為，據以認定系爭土地回填物均得分離並清除之。
⑵自被告所提出之「清理計畫節錄」判斷步驟可知，判定系爭土地回填物是否為轉爐石級配料需多重步驟，逐一以科學方式檢驗，大多無從以肉眼分辨之。按上開複雜之物理性質分析所得結果，僅得認定該項物質是否為轉爐石級配料，不能推翻系爭土地之轉爐石級配料與不明物質已混合而無從分離之結論。亦即「可否逐一判定該回填物質之成分」及「回填物得否分離清運」係屬二事，系爭土地幅員廣大、地主掩埋之回填物種類混雜，清理費用可觀，不容被告恣意指摘。該大量不明物質，非用肉眼一望即可區分是否為轉爐石級配料，尚需逐一檢驗認定，該逐一檢驗將伴隨巨大支出。況轉爐石級配料與土石交疊混合，各種不明物質互相混合膠結，已難分離，無法單純篩出取回，故被告命原告於3年內清除處理系爭土地上之轉爐石級配料
，依一般經驗法則，實屬物理上不可能。該行政處分對任何人均不能實現，顯屬違法。轉爐石級配料為具有經濟價值之產品，參酌上開場址回填之實際現狀，依本院109年
度訴更三字第9號判決意旨，被告命原告就全部場址負擔
清理責任，乃屬期待不可能，而有行政程序法第111條第3款之無效事由，原告衡酌訴訟法律關係之單純性，不訴請確認行政處分無效，惟行政處分之作成仍屬具有重大瑕疵，應予撤銷或確認違法。
4、轉爐石級配料為具有經濟價值之產品，原告為該產品之出賣人，非屬清理義務人：
⑴轉爐石級配料為產品，廣泛應用於定砂覆面、填地整地等用途，非屬事業廢棄物。行政院環境保護署（下稱環保署）自88年起強調轉爐石已登記為產品，在未將其改認定為廢棄物之前，應依產品使用規範及農地管理相關規定辦理。高雄市政府亦以96年10月8日高市府建一工字第0960133187號函登記轉爐石級配料為產品，並核發環保標章使用
證書。且被告102年6月14日高市環局稽字第10236447500
號函指出：「……本局於102年6月13日稽查時該農地坑洞已
回填量272台車次（約10,000噸）中聯資源公司之產品（
轉爐石配料）……如經事業機構依法向工商管理單位登記為
公司產品，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物」等語；環保署102年10月22日以「環署廢字第1020091081號
函」說明欄第四項載明：「……而其物理特性與河床粒料相
近，多使用於構築骨材，例如瀝青混凝土骨材、施工便道材料、定砂覆面材料、填地整地材料等」等語，肯認轉爐石級配料可作為填地整地材料，性質穩定且與環境相容無疑。轉爐石製成「轉爐石級配料」之加工過程中，經兩項專利技術、12道程序，仔細篩選為區分7種粒級大小產品
。上開各環節均須特殊機器配合運作，原告就此所費不貲，均係為配合行政機關致力推動之能源永續政策，確保地球有限的資源能以循環再生、永續方式被使用，邁向零廢棄、零排放的目標。原告所生產之轉爐石級配料穩定、無毒無害，為具經濟價值之優良工程材料，而得為日常交易買賣之標的。
⑵系爭土地於地主回填前係遭盜採砂石，形成遺留土石坑，為廣達上百公尺、深達數十公尺之巨大水塘，造成土地荒廢無法使用，更因水深達22公尺且無水土保持設施，而成為公共危險地區，容易土石坍塌，且有民眾跌落水池之風險。地主黃胤鴒、建發公司遂以將供綠能發電之用為由，透過萬大公司間接向原告申請購買轉爐石級配料，以作抬升地基、填地整地之用。原告日前進駐系爭土地開挖後，確實發現系爭土地表面均覆蓋數公尺不等之自然土壤，顯見黃胤鴒、建發公司申請購買轉爐石級配料確係用以作抬升地基、填地整地，於系爭土地底層地基抬升後，始覆蓋自然土壤。又睿元公司現勘報告載明：「多處回填區域具有轉爐石級配料與原生土壤之混雜情形，且此混雜界面之厚度不小（數10公分至數公尺不等）」，亦足以證明上開「以轉爐石級配料整地，再覆以自然土壤」之客觀事實。是以，系爭土地雖為農牧用地、特定農業區，惟就此僅係土地使用區分，按當時現場情形、地主陳述之未來規劃，系爭土地經地主申請作為發電之用，並未作為農地使用，地主以轉爐石級配料回填並非為取代農地之土壤，而係用以抬升地基。
⑶102年6月17日被告所屬廢棄物管理科回報辦理情形記載「業經環稽科確認係屬中聯公司之產品即非屬廢棄物，則無涉本科業務」等語；102年7月3日稽查紀錄記載：「回填
中聯公司產品轉爐石級配料，未發現回填廢棄物、未發現明顯污染」等語。上開行政機關長期見解及被告於本案之個案認定，均屬國家公權力行為，足以構成原告之信賴基礎。原告因信賴被告及環保署、經濟部工業局基於職權所為之有效函釋，於102年將轉爐石級配料銷售予萬大公司
，嗣萬大公司又轉售予地主（黃胤鴒、建發公司），俾使轉爐石級配料發揮其抬升地基、填補坑洞之經濟效能，用供綠能發電之用。原告主觀上認知轉爐石級配料應是使用於抬升地基、填補坑洞，以利地主日後發電之用，因此出售轉爐石級配料，主觀上並無公法上過失或可歸責之情事，應有信賴保護原則之適用。環保署既已肯認轉爐石級配料可作為填地整地材料，參酌系爭土地回填前後之客觀情形，地主黃胤鴒、建發公司申購轉爐石級配料確係供以填地整地之用，並無逾越行政機關所認定之轉爐石級配料之用途。本件轉爐石級配料之使用，既合乎規範，則無廢棄物清理法之適用。
⑷系爭土地經被告自103年至109年長期監測結果並未發現有重金屬超標或其他污染情事，益證轉爐石級配料性質穩定，並未致肇公益有何重大損害或不利益，無即刻提報清理計畫並強制代履行清除之必要性及急迫性。
5、原告僅是出賣轉爐石級配料予萬大公司，回填轉爐石級配料之行為人則為建發公司。同一事實之刑事案件，臺灣高雄地方檢察署（下稱高雄地檢署）認定原告非行為人。縱被告事後認定轉爐石級配料為廢棄物（假設語氣，原告否認之），然原告並非行為人，自不負任何清除或其他廢棄物清理法上責任，原處分命原告提出清理計畫、負擔清理責任，已違反行為人責任原則。被告107年6月7日函、107年8月10日函及107年10月19日函相關案件雖經最高行政法院108年度上字第958號駁回確定，然107年間被告未審酌
系爭土地係否存有其他回填物，即匆促作成行政處分。109年間被告因原告告知而知悉系爭土地回填之實際情況，
遂以此作為基礎事實，足認兩案之參考背景事實不同，且就提報清理計畫期日、系爭場址清理期限有重大差異，足證確屬被告就系爭土地新發現之事實，重新實體審查後所為之獨立行政處分。況原處分係以萬大公司已清運之11,965.26噸後，因萬大公司未落實清理計畫，致被告廢止萬
大公司之清理計畫，嗣以此為基礎，命原告另提清理計畫，故背景事實已與最高行政法院判決確定之背景事實完全不同、課予義務之內容有異，即有重新審酌其合法性之必要。「原告是否為清理義務人」既無前案既判力，則本件不受前案訴訟拘束。而臺灣橋頭地方法院106年度重訴字
第124號民事判決載明：「查原告黃胤鴒係派員將系爭石
級配料回填傾倒在系爭土地，可見並非被告中聯公司擅自占用或傾倒在系爭土地」「原告建發公司應自行就系爭石級配料得否填入系爭土地一事負責」「可見原告建發公司係在可得而知系爭石級配料填入系爭土地有違法問題之下，猶向被告萬大公司買受系爭石級配料填入系爭土地」等語。高雄地檢署偵辦之初曾將原告列為該案被告，嗣行政簽結未予起訴，即認定原告非行為人。足證黃胤鴒針對系爭土地本即有回填需求，故以轉爐石級配料、不明物質回填之。原告係基於推廣轉爐石級配料產品之立場，進而與戴文慶經營之萬大公司本於商業理性從事交易行為。原告僅因其申購而被動銷售產品，非回填行為主導者，更非委託清理廢棄物之行為人，不負廢棄物清理義務。相關認定均有利於原告，原告是否應負擔清運責任尚有疑義，被告逕以原告負清理義務，命原告提出清理計畫，並無理由。6、系爭土地存在大量來源不明之非轉爐石級配料不明物質，非原告所出賣、亦無委託清運，原告無清運義務，被告不察系爭土地中轉爐石級配料與各種不明物質已難分離而無法單純篩出取回之事實，逕要求履行系爭土地清理義務，實有裁量怠惰之違法：
⑴萬大公司109年4至5月第1批及109年7至8月第2批回填物及土壤調查檢測結果發現系爭土地部分回填物質之重金屬（如砷、汞、鎘、鉛、鋅、銅、鎳）含量，與轉爐石級配料微量重金屬含量不吻合，可認該樣本有非屬轉爐石級配料之物質。另109年11月開挖現場土壤檢驗報告中2處採樣點檢測總石油碳氫化合物（TPH）分別為1,990mg/kg及4,300mg/kg，已超過土壤污染總石油碳氫化合物（TPH）之管制標準（l,000mg/kg），顯示系爭土地包含油氣污泥等非轉爐石級配料之不明物質。又觀109年11月、110年1月12日
開挖照片，該不明物質包含大量之磚頭、營建廢棄物、油氣污泥、木材、太空袋等，均非原告出售之轉爐石級配料，非一望即可區分，轉爐石級配料與土石交疊混合，原告並無負擔清運之義務。
⑵被告未區分轉爐石級配料及其他300多萬噸不明物質，且未
善盡調查真正行為人清理責任歸屬，顯未依法行政。被告所為之原行政處分與原處分內容不明確，亦有違法律明確性原則，已違反行政程序法第4條、第5條。且無異讓原告為實際行為人建發公司、黃胤鴒支付龐大清理費用，與廢棄物清理法第30條第1項連帶清運責任之意旨有違。況萬
大公司之清理計畫，不明物質之清運責任應由被告負擔。被告至今尚未釐清上開不明物質成分、精確數量、所在位置、清理責任及清理方式，竟概括要求原告應提報系爭土地清理計畫、負擔清理責任，有裁量怠惰之重大瑕疵，亦有違環保署101年4月公布之私有土地遭棄置廢棄物清理作業程序。
⑶原告僅係被動透過萬大公司之申請，間接出售轉爐石級配料予建發公司，並未指示、於事前亦不知悉建發公司將轉爐石級配料與不明物質混合填入系爭土地。如認原告該等循環經濟之交易應予非難，則原告亦應僅就99萬噸轉爐石級配料負擔連帶清理責任。被告概括命原告「於文到5日
內提報旗山大林轉爐石場址之清理計畫」，被告所核定之清理計畫亦包含「判定場址回填物是否為轉爐石級配料」之步驟。惟由清理流程圖可知，「判定系爭場址回填物是否為轉爐石級配料」尚需逐一以科學方式檢驗，該逐一檢驗將伴隨巨大支出。被告形同令原告負擔逾越責任範圍之義務（即分離99萬噸轉爐石級配料與不明物質）。原告之行為僅係「間接出售轉爐石級配料予建發公司」，並未曾參與轉爐石級配料與不明物質混合之行為，令原告負擔分離轉爐石級配料與不明物質之義務，顯與行政法上自己責任原則相悖。
⑷被告辯稱「如對清理方式有所異議，應向被告提出變更清理計畫之聲請」，實則系爭土地之回填物組成複雜、混拌無從分離，原告業於清理計畫審查時再次請被告審酌，惟被告均以「無指定清理方法，只要求清理完畢」等語，推託規避行政機關之調查義務，概括命原告為地主之混拌行為負責，課予原告分離清理全場址回填物之義務。被告作成本案行政處分時，即已知悉回填物混拌事實，兩造對清理義務有無、清理責任範圍認知差距過大，並無聲請變更清理計畫之實益。
7、原處分說明三逕將未於期限內提報清理計畫書直接視同廢棄物清理法第71條所定不於期限內完成清理之行為，並欲將其初估高達80幾億元之清理費用，以代履行費用之名義直接命原告負擔，恣意曲解廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條、第34條之規定。又未說明其法令依據，已違法律保留原則。且所採取手段與所追求目的間並無合理聯結關係存在，顯違不當聯結禁止原則、禁止恣意原則。
（二）聲明︰原處分及訴願決定均撤銷。（關於原告訴請撤銷被告109年11月16日函及追加之訴部分，均由本院另以裁定
駁回）
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、原處分向原告催告提報清理計畫，逾期得依行政執行法命原告繳納代履行費用，並移送強制執行，請原告注意，係對原告為限期履行否則即逕予實施強制執行之告誡行為，屬行政處分實施前之觀念通知，為事實行為，並非行政處分，尚無從提起訴願、行政訴訟救濟程序。非行政處分之執行行為應提出聲明異議，未經聲明異議程序應不得逕予提起行政訴訟。
2、系爭土地依目前清理計畫關於轉爐石級配料之清理方式尚無窒礙難行之情事：
⑴原告提出之清理計畫，係由被告機關聘請專家學者審查，關於系爭土地上有其他廢棄物存在情事，原告於回覆學者意見時表示：「（高志明委員：現場挖除作業可能挖出其他之廢棄物，因此需做完整之分類及處理。）原告：非屬轉爐石級配料物質者，將堆置於現場並報請高雄市環保局處理。」「（高志明委員複審意見：未依意見回答，請說明挖出有夾雜其他非轉爐石物質時，如何進行分類處理之方法。）原告：敬請參閱圖3-2清理作業流程圖。」「〔戴
華山委員：l.P.3-2、P3-3、圖3-1，轉爐石之辨識，請補充：(1)目視外觀檢查之判斷特徵(2)XRF之執行方法，包
括人員、儀器等。(3)實驗室分析之頻率。(4)採樣方式等。〕原告：轉爐石級配料為依法登記之產品，典型成分如表3-1，依經濟部公告之使用手冊可合法應用於各項途徑
，因此場址開挖後如何辨識出是否為轉爐石級配料至關重要，此階段將以外觀辨識、每500噸以攜帶式XRF篩測鋅、鉛、鉻微量金屬及實驗室之成分分析（二氧化矽、三氧化二鋁、氧化鈣）進行判定，判定流程如圖3-1。機具開挖
過程中，轉爐石級配料特徵辨識經外觀及攜帶式XRF成分
判定相符即可離場。倘不符，將堆置於現場並報請高雄市環保局處理，必要時，進行實驗室之全成分分析及TCLP檢測。」「（戴華山委員複審意見：請補充說明目視外觀檢查之判斷特徵。）原告：有目視檢查之判斷係依據轉爐石級配料外觀呈灰褐色多稜角之特徵，且現場備有轉爐石級配料相片及樣品供現場人員目視比對。其餘科學儀器檢測方式詳前一次回覆說明。」原告提出之清理計畫於第三章亦說明清理方法並規劃之清理流程如圖3-2。依目前清理
計畫，系爭土地關於轉爐石級配料之清理方式尚無窒礙難行之情事，原告主張無法清理乙節，實無理由。
⑵由執行成果月報表可知，原告執行系爭土地清理計畫，依據清理計畫所擬目標清運數量為18萬公噸，目前實際清理數量為19萬7,623.42公噸，易言之，目前依原告所提清理計畫以篩選後再利用去化方式，進行系爭土地廢棄物之清理，尚未有無法清理情事，嗣後若有無法清理或難以清理等情事，原告當得變更清理計畫續行執行。
3、原告已提出清理計畫並執行清理行為，被告並無為代履行之裁處，原告主張原處分有代履行處分之意思，實無理由，不足採信。
4、原告因違反廢棄物清理法規定，經被告作成限期提出清理計畫並完成清理之處分，原告不服而提起行政救濟，經訴願決定、本院108年度訴字第53號判決及最高行政法院108年度上字第958號判決駁回確定在案，是原告為依法令及
本於法令之行政處分負有行為義務之人。原告將產出之轉爐石級配料（約99萬7,947.84公噸）交予萬大公司轉交建發公司於102年間回填坑洞，傾倒系爭土地，原告與萬大
公司負有連帶清理責任，經被告限期清除處理並限期檢具廢棄物棄置場址清理計畫，此一清理義務業經最高行政法院前開判決確定，原告自不得為相反之主張。原告與萬大公司既負有連帶清理責任，萬大公司有怠於清理情事，被告催請原告提出清理計畫，自屬適法，原告主張無清理之義務云云，實無理由。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告作成原處分命原告應於文到次日起5日內就系爭土地提報清理計畫送被告審查，是否適法？
五、本院之判斷︰
（一）爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有被告107
年6月7日函（見本院卷1第55頁至第61頁）、107年8月10
日函（見本院卷1第63頁）、107年10月19日函（見本院卷1第65頁至第67頁）、109年11月16日函（見本院卷1第73
頁）、本院108年訴字第53號判決（見本院卷1第219頁至
第247頁）、最高行政法院108年度上字第958號判決（見
本院卷2第143頁至第172頁）、高雄市政府110年6月4日函（見本院卷1第187頁至第192頁）、原處分（見本院卷1第69頁至第71頁）及訴願決定（見本院卷1第77頁至第81頁
）等附卷可稽，自堪認定。
（二）應適用之法令：
1、廢棄物清理法
⑴行為時（即106年1月18日修正前）第28條第1項：「事業廢
棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。三、委託清除、處理：（一）委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。（二）經執行機關同意，委託其清除、處理。（三）委託目的事業主管機關自行或輔導設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。（四）委託主管機關指定之公營事業設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。（五）委託依促進民間參與公共建設法與主辦機關簽訂投資契約之民間機構設置之廢棄物清除處理設施清除、處理。（六）委託依第29條第2項所訂管理辦法許可之事
業之廢棄物處理設施處理。四、其他經中央主管機關許可之方式。」
⑵第30條第1項：「事業委託公民營廢棄物清除處理機構清除
、處理其事業廢棄物，未符合下列條件者，應與受託人就該事業廢棄物之清理及環境之改善，負連帶責任：一、依法委託經主管機關許可清除、處理該類事業廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構或執行機關清除、處理，且其委託種類未逾主管機關許可內容。二、取得受託人開具之該事業廢棄物妥善處理紀錄文件。」
⑶第71條第1項：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、
縣(市)主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣(
市)主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償
清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」
2、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第2款、第3款及第4款：「二；清除，係指事業廢棄物之收集、運輸行為。三、處理，則指（一）中間處理：指事業廢棄物在最終處置或再利用前，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化或穩定之行為。（二）最終處置：指衛生掩埋、封閉掩埋、安定掩埋或海洋棄置事業廢棄物之行為。（三）再利用：指事業產生之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途行為，並應符合其規定者。四、清理：指貯存、清除或處理事業廢棄物之行為。」
（三）被告作成原處分命原告應於文到次日起5日內就系爭土地
提報清理計畫送被告審查，核屬適法：
1、依前揭廢棄物清理法第71條第1項前段規定，事業倘有不
依規定清除處理廢棄物之行為，地方主管機關或執行機關得命限期清除處理。由於負有清除處理義務之事業將來究採何種清除處理方法、其所採清除處理方法是否可行、其完成清除處理之合理期限若干，涉及事業履行該清除處理義務之客觀能力及主觀意願，均為地方主管機關或執行機關作成限期清除處理處分之決定前，須先審酌之事項。是以，地方主管機關或執行機關先行作成命負有清除處理義務之事業提報廢棄物清理計畫書之行政處分，以便依清理計畫書評估其履行清除處理義務之可行性，實係作成「限期清除處理」處分之前階段行政行為，核與廢棄物清理法第71條第1項前段之規範意旨相符。從而，地方主管機關
或執行機關自得以該規定為法律依據，作成命負有清除處理義務之事業限期提出廢棄物清理計畫書之行政處分。
2、查被告以原告於102年間將其產出之轉爐石級配料（約99
萬7947.84公噸）交予訴外人萬大公司轉交建發公司，傾
倒在系爭16筆土地，認其違反廢棄物清理法第28條規定而負有清除廢棄物義務，乃以107年6月7日函命原告於文到
次日起1年6個月內完成清除處理，並於60日內檢具廢棄物棄置場址清理計畫送被告憑辦，逾期未提出或未完成清理者，逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理；原告於107年7月26日提出展延檢具清理計畫之申請；惟被告發現除系爭16筆土地外，尚有系爭5筆
土地亦有填埋前揭轉爐石級配料之情形，被告乃以107年8月10日函說明三請原告將該5筆地號土地一併納入原廢棄
物棄置場址清理計畫規劃，並同意延長期限至107年9月30日；被告另就系爭5筆土地以107年10月19日函命原告於文到次日起1年6個月內完成清除處理，並於60日內檢具廢棄物棄置場址清理計畫送被告憑辦，逾期未提出或未完成清理者，逕依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條等規定辦理；而原告不服上開被告107年6月7日函、107年8月10日函及107年10月19日函，提起訴願均遭駁回，循序提起行政訴訟，前經本院以108年訴字第53號判決駁
回其訴；經原告提起上訴，最高行政法院108年度上字第958號判決駁回上訴確定等情，業如前述，堪認原告與萬大公司、建發公司就系爭土地所填埋前揭轉爐石級配料，依廢棄物清理法第30條規定，應負廢棄物清除之連帶責任，且被告命原告提出廢棄物棄置場址清理計畫於法有據等節，均經前案判決確定。嗣因被告於109年10月23日以訴外
人萬大公司未依其提送之「高雄市旗山區大林段1080地號等21筆土地廢棄物棄置場址清理計畫-第一階段調查及檢
測作業計畫（第六次修正）」執行清理為由，廢止該公司清理計畫，此觀被告109年10月23日高市環局廢管字第10941623000號函（見原處分卷第17頁至第21頁）即明。而原告既與萬大公司就系爭土地所填埋前揭轉爐石級配料負廢棄物清除之連帶責任，則被告於萬大公司所提前揭清理計畫遭被告廢止後，依前揭關於廢棄物清理法第71條第1項
前段規範意旨之說明，於109年10月26日作成原處分命連
帶責任之原告於文到次日起5日內提報清理計畫送被告審
查，於法有據。
3、原告固主張：轉爐石級配料為具有經濟價值之產品，其為該產品之出賣人，非屬清理義務人，且系爭土地存在大量來源不明之非轉爐石級配料不明物質，被告不察系爭土地中轉爐石級配料與各種不明物質已難分離而無法單純篩出取回之事實，逕要求履行系爭土地清理義務，有裁量怠惰之違法，亦屬期待不可能，客觀上難以達成，行政處分有重大瑕疵；被告107年6月7日函、107年8月10日函及107年10月19日函相關案件雖經最高行政法院108年度上字第958號駁回確定，然107年間被告未審酌系爭土地係否存有其
他回填物，109年間被告因原告告知而知悉系爭土地回填
之實際情況，足認兩案參考背景事實不同，且就提報清理計畫期日、系爭場址清理期限有重大差異，嗣再以被告廢止萬大公司之清理計畫為基礎，命原告另提清理計畫，與最高行政法院判決確定之背景事實完全不同、課予義務之內容有異，即有重新審酌其合法性之必要，原告是否為清理義務人既無前案既判力，則本件不受前案訴訟拘束云云，並提出睿元公司111年1月14日睿字第111011401號函暨110年12月17日現勘報告（見本院卷1第407頁至第431頁）
為佐。然按法院於確定判決理由中，就訴訟標的以外當事人所主張之重要爭點，本於當事人辯論之結果已為判斷時，除有顯然違背法令，或當事人已提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人就與該重要爭點有關所提起之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，以符訴訟法上之誠信原則，此即爭點效。而兩造間就有關「原告將生產之轉爐石級配料由萬大公司運輸至系爭土地，再由建發公司取得後於系爭土地違法堆置而錯置、錯用於農地，是否符合於系爭土地棄置廢棄物之認定」及「系爭土地另有其他不明物質，原告是否有期待可能性而應與萬大公司及建發公司負有清除廢棄物之連帶責任」等節，業經本院108年度訴字第53號判決及最高行政法
院108年度上字第958號判決列為重要爭點，且均於判決理由逐一指駁論斷，此觀該案判決書即明（見本院卷1第219頁至第247頁、本院卷2第143頁至第172頁），堪認前案判決係於系爭土地除回填轉爐石級配料以外，另有回填其他物質之事實基礎下，法院就前揭重要爭點已在該案本於兩造辯論之結果為實體審理並於理由中加以判斷。原告於本件訴訟仍執其非清理義務人為由據以爭執，無非重述其為前案法院所已論斷而不採之主張，依前揭說明，上開重要爭點於前案判決確定後已生爭點效而有拘束兩造之效力，原告自不能再為相反之主張，本院亦不得於本案為相異之判斷。況行政訴訟法第4條所定撤銷訴訟旨在撤銷行政機
關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害；行政機關作成行政處分後，其所根據之事實縱發生變更，因非行政機關作成處分時事實認定錯誤，行政法院仍不得據以認該處分有違法之瑕疵而予撤銷，亦即行政法院就撤銷訴訟之裁判基準時，原則上應以原處分作成時之事實狀態為準。對照原告所提出前揭睿元公司現勘報告，該公司至現場勘查之日期為110年12月17日
，顯屬被告作成原處分以後1年始作成之證據資料，無論
其事後就系爭土地填埋現狀是否認定轉爐石級配料與其他不明物質嚴重混雜而依國內各項工法無從充分分離，原告仍不能據此事實狀態之變更主張被告作成原處分時之事實認定錯誤而有違法。且按行政法上「期待可能性原則」係指公權力行為課予人民義務，依客觀情事並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待其遵守時，不能強令其為不得已違背義務之行為而負行政法上之不利益而言。觀諸卷附原告提出之清理計畫內容，其中第三章已說明其規劃之清理方法及清理流程，依原告所提清理計畫係以篩選後再利用去化方式，進行系爭土地廢棄物之清理，足見系爭土地所填埋轉爐石級配料在客觀上並非毫無執行清理之可能。再參照系爭土地清理計畫執行成果月報表及現場清理照片（見本院卷1第461頁至第531頁、本院卷2第20頁至第78頁）可知，原告自109年11月9日開始實際執行系爭土地清理計畫，迄111年3月8日總累計清理數量為25萬8,961.99公噸、總累計去化數量為16萬4,996.3公噸，由其執行之成果加以印證，更難認客觀上確有無法期待原告執行清理之情事。此外，原告於提出清理計畫後，仍持續依實際執行狀況辦理該清理計畫之修訂等情，此觀原告109
年11月5日中聯R3字第10910000140號函（見本院卷2第13
頁）、109年11月25日中聯R字第10900003890號函（見本
院卷2第15頁）、111年2月14日中聯C1字第11100000410號函（見本院卷2第79頁）、被告109年11月9日高市環局廢
管字第10943884000號函、109年12月10日高市環局廢管字第10944202500號函（見本院卷2第14頁、第16頁至第17頁）即明，足見原告於執行清理過程中倘發現原清理計畫之規劃方式存有客觀上續行執行困難情事而需調整時，仍得向被告申請變更清理計畫之內容，以符實際情形，而非逕以事後發現之事實變更，據以主張被告作成命其提出清理計畫之原處分違法；從而，原告聲請至系爭土地現場履勘並鑑定前揭事項，核與被告作成原處分時適法性之審查無涉，於本件尚無調查之必要，附此敘明。故原告仍執前詞於本件再為爭執其清理義務並主張原處分違法云云，自不足採。
4、原告另主張：原處分說明三逕將未於期限內提報清理計畫書直接視同廢棄物清理法第71條所定不於期限內完成清理之行為，並欲將其初估高達80幾億元之清理費用，以代履行費用之名義直接命原告負擔，恣意曲解廢棄物清理法第71條及行政執行法第29條、第34條規定，又未說明其法令依據，違反法律保留原則且所採取手段與所追求目的間並無合理聯結，違反不當聯結禁止原則、禁止恣意原則云云。惟按不當聯結禁止原則，係指行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段與所追求之行政目的間，必須有合理之聯結關係存在；若手段與目的具有合理之聯結關係，此項行政行為即屬適法。且按書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，已足使受處分之相對人瞭解該處分所由之原因事實及其依據之法令，且不影響處分之結果者，縱其事實與理由之記載較為簡略，仍難認其違反行政行為內容之明確性原則。查原處分之主旨欄係記載：「請貴公司（台端）於文到次日起5日內提報清理計畫送本局審查，倘未於期限內
提報，本局將依行政執行法相關規定命貴公司（台端）繳納代履行費用，請查照。」等詞；其說明欄則記載：「一、萬大材料科技股份有限公司前所提送『高雄市旗山區大林段1080地號等21筆土地廢棄物棄置場址清理計畫-第一
階段調查及檢測作業計畫（第六次修正）』已於109年10月
23日經本局廢止在案（副本諒達）。二、貴公司（台端）為清理義務人，仍負有清理義務，且經本局作成限期命清理處分，期間貴公司（台端）雖提起行政爭訟，迭經市府訴願決定及高雄高等行政法院判決駁回在案。今上開清理計畫書遭本局廢止，請於文到次日起5日內提報旗山大林
轉爐石場址之清理計畫，相關清理期程建請參考前案計畫，全場址不高於3年內清理完成，清理計畫內容應詳述3年期間內之每月清理數量及每月去化數量，俾為執行之依據。三、依廢棄物清理法第71條、行政執行法第29條及第34條相關規定，倘貴公司（台端）未於上述期限前提報，本局得命貴公司（台端）繳納代履行費用（初估高達80幾億元），並移送強制執行，提請注意。」（見本院卷1第69
頁至第71頁）等語，已載明原處分據以作成之源由及其法令依據(廢棄物清理法第71條等)，已足使原告瞭解其應提送廢棄物處置計畫書之原因事實、法令依據及所應履行之行為義務種類，依前揭說明，自難謂與明確性原則有違。而原處分主旨既明揭被告僅係限期命原告履行提報清理計畫之行為義務，足見被告係依廢棄物清理法第71條第1項
前段作成原處分命原告限期提送廢棄物清理計畫書，以供被告審酌原告客觀履行能力及主觀履行意願，而非限期命原告履行系爭土地上廢棄物之清除處理；原處分說明二關於清理期程之記載，亦僅係被告「建請」原告參考前案計畫而擬定其清理計畫所為之行政指導，仍待原告提報清理計畫以供被告審查是否同意其規劃之內容，尚難認係直接以該說明二關於清理期程之記載內容對於原告發生規制效力。此外，觀諸行政執行法第27條、第28條、29條之規定意旨，可知義務人依本於行政處分所負公法上義務，倘性質上屬於行為義務且可代替履行者，基於已生效行政處分之執行力，執行機關於踐行書面限期履行之告誡程序後，義務人逾期仍不履行時，可選擇間接強制之代履行方法，亦即依同法第29條第1項、第2項規定，預估計代履行費用之數額，對義務人作成命繳納代履行費用之行政處分，並委由第三人或指定人員代履行之；足見代履行制度係因義務人負有行為義務而不為時，由執行機關委由第三人或指定人員代為履行義務人因基礎處分（即執行名義）所負行為義務之制度，其代履行之義務範圍及金額自應視基礎處分之義務內容而定。原處分主旨已明揭被告僅係限期命原告履行提報清理計畫之行為義務，而非限期命原告履行系爭土地上廢棄物之清除處理，業如前述；對照前述系爭土地之範圍及其上廢棄物之數量以觀，原處分說明三所載「初估高達80幾億元」之代履行費用，顯係指清理義務人就系爭場址之清除處理義務未履行時之高額代履行費用，尚非指原告未履行「提報清理計畫」之行為義務時所應負擔「提報清理計畫」之代履行費用，且原處分說明三所載系爭場址之清除處理義務未履行時代履行所需金額亦僅屬被告自行初步估算結果，並非被告已作成具有規制效力之行政處分。縱原告並未如期履行原處分所通知其履行「提報清理計畫」之行為義務，而由被告委由第三人代為擬具清理計畫，其所產生之「提報清理計畫」代履行費用顯非如完成系爭場址全部清除處理所需初估高達80幾億元費用，堪認原處分說明三所載「代履行費用（初估高達80幾億元）」等詞，旨在督促原告於清除前檢具清理計畫書送被告憑辦，其手段與目的間並非未具合理聯結關係，自難認違反不當聯結禁止原則。況原告既已提出清理計畫並實際開始執行清理行為，被告並未對原告為代履行之裁處，故原告主張原處分具有代履行處分之意思，容有誤解，亦不足採。
六、綜上所述，原告之主張，並不可採。原告與萬大公司既就系爭土地所填埋前揭轉爐石級配料，依廢棄物清理法第30條規定負有連帶清理責任，被告於109年10月23日以訴外人萬大
公司未依其提送之清理計畫執行清理為由，廢止該清理計畫以後，於109年10月26日作成原處分通知原告於文到次日起5日內提報清理計畫送被告審查，核無違法；訴願決定予以不受理，雖有未恰，然其維持原處分之結論，尚無二致，仍應予維持。故原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核於判決結果不生影響，並無逐一論述之必要，附此敘明。
八、結論︰原告之訴為無理由。
中　　華　　民　　國　　111 　年　　11　　月　　29　　日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫　國　禎
法官 林　韋　岑
法官 曾　宏　揚
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中　　華　　民　　國　　111 　年　　11　　月　　29　　日
書記官　林 幸 怡