高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)111年度訴字第374號

• 裁判案由: 有關土地事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 112 年 11 月 23 日

高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
111年度訴字第374號
民國112年11月2日辯論終結
原 告 保訊企業有限公司

代 表 人 林振安
訴訟代理人 黃淑芬 律師
被 告 屏東縣政府
代 表 人 周春米
訴訟代理人 沈易增
賴一
上列當事人間有關土地事務事件，原告不服經濟部中華民國111
年9月6日經訴字第11106307080號訴願決定及行政院農業委員會111年11月7日農訴字第1110720533號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、被告代表人原為潘孟安，於訴訟中變更為周春米，並據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他
訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本件之言詞辯論
者，視為同意變更或加。（第3項）有下列情形之一者，訴
之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更
，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2
項及第3項第2款分別定有明文。查原告起訴時訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告對於原告民國110年7月30日申請，應作成核准屏東縣佳冬鄉新埔段981地號
變更作為太陽光電設施使用之興辦事業計畫及由一般農業區農牧用地變更為同區特定目的事業用地之行政處分。」嗣於112年1月6日以行政訴訟追加聲明狀追加聲明為：「一、訴
願決定(行政院農業委員會『下稱農委會』111年11月7日農訴
字第0000000000號訴願決定『下稱訴願決定1』及原處分（被
告110年8月31日屏府農企字第00000000000號函，下稱原處
分1）均撤銷。二、訴願決定（經濟部111年9月6日經訴字第00000000000號訴願決定『下稱訴願決定2』）及原處分（被告
111年5月1日屏府城工字第00000000000號函，下稱原處分2
）均撤銷。三、被告對於原告110年7月30日申請，應作成核准屏東縣佳冬鄉新埔段981地號變更作為太陽光電設施使用
之興辦事業計畫及由一般農業區農牧用地變更為同區特定目的事業用地之行政處分。」(本院卷第99-100頁)經核原告上開訴之聲明雖有追加，然其請求之基礎不變，且被告亦無異議而為本件之言詞辯論，應予准許，先予敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
原告於民國110年7月30日檢具非都市土地申請變更為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫審查作業申請表(下稱系爭申
請表)及相關文件，向被告申請將屏東縣佳冬鄉新埔段981地號土地(面積為0.392928公頃，下稱系爭土地)由一般農業區農牧用地變更為同區特定目的事業用地。復申請核准太陽光電發電設施興辦事業計畫案。被告以系爭土地變更使用面積未達2公頃，遂於110年8月31日以原處分1駁回原告申請變更編定；復於111年5月1日以原處分2駁回原告之太陽光電發電設施興辦事業計畫案。原告對上開2處分均不服，而提起訴
願，分別經農委會對原處分1為訴願不受理(訴願決定1)，及經濟部訴願決定駁回原處分2(訴願決定2)，原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告承租之系爭土地面積雖未達2公頃，惟由系爭土地之周
圍土地示意圖觀之，系爭土地為特定目的事業(即光電設施
用地)用地（即○○縣○○鄉○○段975、980、982、983、1254地
號，下均簡稱地號）及交通用地（同段939地號）所包圍，
又939地號土地為當地居民重要聯外道路之一，亦為供光電
專區設施檢修及維持運作之公用道路，依區域計畫法施行細則第13條第11款規定，公路及其設施使用者係屬交通用地，而非屬農牧用地，故系爭土地確已符合農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點(下稱審查作業要點)第7點之1第1款之規定。惟被告逕依審查作業要點第7點之1認定變更
使用面積未達2公頃，復以農委會答覆本件不符合審查作業
要點第7點之1第1款規定，不同意變更使用，被告顯然誤解
審查作業要點第7點之1第1款規定。
2、被告以原告興辦事業計畫案，因原處分1不同意農業用地變
更使用，而認本件未徵得變更前目的事業主管機關同意，依非都市土地使用管制規則(下稱使用管制規則)第30條第4項
及非都市土地申請變更為太陽光電發電設施使用興辦事業計畫審查作業要點(下稱光電審查要點)第5點第2款規定，而作成不予同意之原處分2。惟被告不同意原告申請農業用地變
更使用，確有違法，已如上述，再依違法行政處分為基礎作成之處分亦屬違法。
3、被告就原告申請將系爭土地由一般農業區農牧用地變更為同區特定目的事業用地，經審查後以原處分1說明2「本案依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點7之1規定：……變更使用面積未達2公頃，不同意變更使用」，已明確表
明拒絕系爭土地變更為同區目的事業用地，已對外發生拒絕作成特定處分之效果，確屬行政處分。
(二)聲明︰
1、訴願決定1及原處分1均撤銷。
2、訴願決定2及原處分2均撤銷。
3、被告對於原告110年7月30日申請，應作成核准系爭土地變更作為太陽光電設施使用之興辦事業計畫及由一般農業區農牧用地變更為同區特定目的事業用地之行政處分。
三、被告答辯及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、因被告受理時間為110年7月30日，為審查作業要點109年7月6日修正發布暨109年7月28日修正第7點之1規定（自000年0
月0日生效）之後，故應適用該要點新規定辦理審查。審查
作業要點修正後係限縮非都市土地農牧用地、林業用地、養殖用地及都市計畫農業區、保護區之農業用地變更作太陽光電設施使用，其變更使用面積未達2公頃之情形。而系爭土
地面積未達2公頃，故依規定不得同意。至原告所檢附之台
灣電力股份有限公司(下稱台電公司)核給再生能源發電設備併聯審查意見書(下稱台電審查意見書)發文日為110年5月21日，不符合審查作業要點第7點之1第2款但書規定，故不得
同意。至緊鄰交通用地是否符合審查作業要點修正後第7點
之1第1款但書規定，被告農業處多次函詢農委會皆獲答覆未符合，故被告否准原告之申請並無不當之處。
2、原處分1性質僅屬行政機關內部所為職務上之表示，為行政
機關間之內部行為，非行政機關就人民申請之案件本於行政權對人民所為發生具體法律效果之單方行政行為，非訴願法上之行政處分，故訴願決定1為訴願不受理，亦屬合法。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)被告110年8月31日所作之原處分1，是否為行政處分?
(二)系爭土地是否為非農業用地所包圍?原處分1、2是否適法？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有系爭申請表(本院卷第236頁)、原處分1(本院卷第31頁)、原處分2(本院卷第33-40頁)、訴願決定1(本院卷第107-110頁)、訴願決定2(本院卷第23-30頁)等附卷可證，是堪予認定。
(二)應適用之法令：
1、區域計畫法第15條第1項：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市) 政府，按照○○
市○○○區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各
種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」
2、使用管制規則
(1)第1條：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」
(2)第30條第1項、第4項：「(第1項)辦理非都市土地變更編定
時，申請人應擬具興辦事業計畫。(第4項)第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事
業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」
3、光電審查要點
(1)第1點：「為審查土地面積未達2公頃之非都市土地申請變更作為太陽光電發電設施使用之興辦事業計畫，特依據非都市土地使用管制規則第30條第4項規定訂定本要點。」
(2)第3點：「直轄市或縣（市）政府受理申請變更編定為太陽
光電發電設施使用時，應依非都市土地使用管制規則第27條規定辦理。」」
(3)第4點第1款、第3款、第8款：「申請人應檢附下列文件一式（依各款順序排列）1份，向土地所在地之直轄市或縣（市
）政府提出變更申請：（一）申請表（格式如附件一）。……
（三）興辦事業計畫書應包括下列內容：……（八）計畫用地
為農業用地者，應檢附『農業用地變更使用說明書』（依農業
主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第3點規定）
。」
(4)第5點第2款：「直轄市或縣（市）政府於受理申請後，應依下列項目進行審查：……（二）依非都市土地變更編定執行要
點環境敏感地區查詢結果進行審核，並徵得變更前目的事業主管機關同意，申請變更編定之土地如位於環境敏感地區者，應依相關法令規定辦理。」
4、審查作業要點
(1)第1點：「為執行農業發展條例第10條農業用地於劃定或變
更為非農業使用時，應徵得主管機關同意之規定，據以辦理同意農業用地變更使用審查作業，特訂定本要點。」
(2)第7點之1：「非都市土地農牧用地、林業用地、養殖用地及都市計畫農業區、保護區之農業用地變更作太陽光電設施使用，其變更使用面積未達2公頃，不同意變更使用。但符合
下列情形之一，且無第5點各款情形之一者，得申請變更使
用：（一）為自然地形或其他非農業用地所包圍、夾雜之零星農業用地。（二）屬中華民國109年7月31日前經台灣電力股份有限公司核准再生能源發電設備併聯審查意見書或行政院核定『109年太陽光電6.5GW 達標計畫』列管有案之太陽光
電專案推動區域。」
(三)被告110年8月31日所作之原處分1應屬行政處分：
1、按行政機關對於人民依法申請為行政處分之案件所作之函復，係屬駁回而為行政處分，抑或屬事實敘述或理由說明而為觀念通知，應從實質上是否拒絕而認定，非以形式上有無駁回之諭示而判斷，有最高行政法院92年度裁字第453號裁定
意旨可參。次按光電審查要點第3點可知非都市土地申請設
置太陽光電設置，須先依使用管制規則第27條申請辦理使用分區內使用地類型變更，亦即使用分區為一般農業區，其使用地類別須申請變更為特定目的事業用地，倘行政機關所作之函復，實質上拒絶使用地類型變更之申請，該函復即為行政處分。
2、查原告於110年7月30日檢具系爭申請表及相關文件(本院卷
第236頁)，向被告申請將系爭土地由一般農業區農牧用地變更為同區特定目的事業用地，復申請變更作為太陽光電發電設施使用，然被告原處分1之說明二為：「本案依農業主管
機關同意農業用地變更使用審查作業點7之1規定……變更使用
面積未達2公頃，不同意變更使用。」(本院卷第31頁）依該函意旨顯為實質上否准原告之申請，依前揭最高行政法院裁定意旨，自屬行政處分，而非觀念通知。次查函文受文者為原告，並為送達，足見已對外發生效力。被告抗辯該函非行政處分，僅為行政機關內部所為職務上之表示云云，委無足採。
(四)被告以原處分1、2駁回原告之申請均無違誤：
1、按非都市土地農牧用地變更作太陽光電設施使用，其變更使用面積未達2公頃，不同意變更使用。但符合為自然地形或
其他非農業用地所包圍、夾雜之零星農業用地且無第5點影
響農業生產環境之完整之情形者，得申請變更使用，審查作業要點第7點之1意旨參照。又該點但書之立法意旨為：「考量部分現況為自然地形或其他非農業用地所包圍、夾雜之零星農業用地，其原有農業生產環境之完整性不佳，爰於但書第1款明定，為自然地形或合法建築用地所包圍、夾雜之零
星農業用地者，得同意變更使用。」準此，若土地面積未達2公頃，且與農業用地相鄰，其四周又未經非農業用地所包
圍，因無農業生產環境完整性不佳之情形，自不得申請變更作太陽光電設施使用。次按農業用地係指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地，農業發展條例第3條第10款第2目定有明文。又依行為時農業部農路養護管理要點第2點則規定本
要點所稱農路，指農產及生產資材運輸，路寬在6公尺以下
，3公尺以上(山坡地得降低至2.5公尺)未依公路法管理且由本會輔建或改善之農用道路。是以非都市土地作農產及生產資材運輸用，而與農業經營不可分離時，「供農路使用之道地目土地」雖依法編定為「交通用地」，仍應屬農業用地之範圍。
2、查系爭土地東邊與980地號土地相鄰、北邊則為975地號土地、西邊與982、983地號土地相接，南面則為939地號土地，
有地籍查詢資料可稽(本院卷第199頁)，又980、975、982、983地號土地之使用地類別均為特定目的事業用地，有土地
登記第二類謄本(本院卷第457-463頁)在卷可佐，且均已設
置太陽能板，有屏東縣枋寮地政事務所土地複丈成果圖(本
院卷第383頁)、現場照片10幀(本院卷第323-327頁)可徵，
足證系爭土地之東、北、西三面均為非農業用地所包圍，堪予認定。
3、惟查系爭土地南面939地號土地，其使用分區為一般農業區
，使用地類別為交通用地，有土地登記第二類謄本(本院卷
第465頁)在卷可佐，而該土地已舖設柏油，路寛5公尺，確
實供道路使用，且為系爭土地運送農產及生產資材之唯一通路，有現場照片9幀(本院卷第347-351頁)、上開土地複丈成果圖附卷可憑，該道路既為運送農產及生產資材所不可或缺，自與農業經營不可分離，且該路寛為5公尺，即在6公尺以下，3公尺以上，依上開法令解釋，939地號土地即屬農路而為農業用地無訛。系爭土地面積為3,929.28平方公尺，未達2公頃，而南面既與農業用地相鄰，並未符合為非農業用地
所包圍之要件，自不屬審查作業要點第7點之1第1款之規定
，而得申請變更使用。是原處分1駁回原告申請變更使用，
並無違誤。原告主張系爭土地已遭非農業用地所包圍，已符合審查作業要點第7點之1第1款之規定云云，委無足採。
4、按辦理非都市土地變更編定為太陽光電發電設使用，應擬具興辦事業計畫報經直轄市或縣(市)政府核准，並應於核准前先徵得變更前直轄市或縣(市)目的事業主管機關及有關機關同意。使用管制規則第30條第1項及第4項定有明文。準此，申請案件經直轄市或縣(市)政府依法審查認已符合規定者，始得核准其興辦事業計畫案，並由申請人送請地政單位辦理變更編定作業，反之即應為否准之處分。查被告依上開規定向目的事業主管機關徵詢農業主管機關同意，然因系爭土地，並未為非農業用地所包圍，不符合審查作業要點第7點之1第1款之規定，是以原處分1駁回變更使用，已如上述，是原告之太陽光電發電設施使用之興辦事業計畫案，既未能先徵得變更前之農業主管機關同意，則被告以原處分2駁回原告
之興辦事業計畫案，於法並無不合。
六、綜上所述，原處分1、2駁回原告之申請於法有據，訴願決定2予以維持原處分2，亦無不合，另訴願決定1誤為不受理之
決定，所憑理由雖有不同，但結果並無二致，故原告訴請被告應作成核准系爭土地變更作為太陽光電設施使用之興辦事業計畫及由一般農業區農牧用地變更為同區特定目的事業用地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明。
七、結論：原告之訴無理由。
中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　 23 　　日審判長法官 林　彥　君
法官 黃　奕　超
法官 廖　建　彥
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中　　華　　民　　國　　112 　年　　11　　月　　28　　日
書記官　謝　廉　縈