高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)111年度訴字第42號｜法律人

高雄高等行政法院判決 111年度訴字第42號民國112年1月5日辯論終結原告江佩蓉訴訟代理人陳樹村律師郭大維律師被告臺南市官田區公所代表人陳仁偉訴訟代理人李婉芬參加人韓許瑞娟韓淳如韓怡如韓璧如韓蕙如韓繡如上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺南市政府中華民國110年12月10日府法濟字第1101460212號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由壹、程序方面參加人韓許瑞娟、韓淳如、韓怡如、韓璧如、韓蕙如、韓繡如受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告聲請由其一造辯論而為判決，合先敘明。貳、實體方面一、爭訟概要: 參加人之被繼承人韓俊亮所有之臺南市○○區○○段407、330地號等2筆土地（下稱系爭土地），出租予江正山耕作，並訂有官民字第1423號耕地三七五租約（下稱系爭租約），租期於民國109年12月31日屆滿。嗣出租人以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回系爭土地，而江正山亦就系爭土地申請續訂租約，案經被告審查後，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，准由出租人補償江正山後收回自耕。江正山不服，提起訴願，嗣因江正山死亡，其全體繼承人同意由原告繼承承租耕作系爭土地，並由原告承受訴願，後遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰ (一)主張要旨︰ 1、減租條例第19條第2項之適用要件，為出租人係基於「擴大家庭農場經營規模」為由而申請收回自耕，關於該事由之認定，為事實認定問題而應有相當證據證明，不能僅憑出租人片面空言主張，甚或徒以其立具之自任耕作切結書為憑。主管機關於審核時，應本於職權依法就該事實要件予以審查。然原處分及訴願決定均未提及有關「擴大家庭農場經營規模」要件之實質審查內容，顯見未依法就該要件進行審查，實有違依證據認定事實、證據裁判原則。再者，就出租人於其所有自耕地即臺南市大內區大內段1507-1地號土地有何經營家庭農場之事實（如家庭農場面積幾何？如何經營？生產之農業產品為何？產銷狀況？等攸關家庭農場經營之具體事項），如何擴大原來家庭農場經營規模之計畫，於系爭土地租約期滿後有何擴大家庭農場經營規模之必要及可行性等節，被告更隻字未提，被告於蒐集事證不足情形下，逕認毋須認定出租人有無經營家庭農場之必要而作成核准決定，自屬速斷而違法，原處分及訴願決定應予撤銷。另觀諸被告所拍攝臺南市大內區大內段1507-1地號土地照片，僅零星兩顆酪梨樹，而參加人亦自承該土地現況自其父親韓俊亮過世到現在都沒有改變，又該1507-1地號土地面積為3,161平方公尺，則於面積偌大之1507-1地號土地上，僅有如照片所示之零星兩顆酪梨樹，豈能認參加人有經營家庭農場之事實，更遑論參加人曾向原告表示僅係想除去三七五租約而不受減租條例拘束，但仍願意將系爭土地繼續出租原告耕作等語，被告怠為調查而駁回原告之申請，益徵被告認事用法，均有違誤。 2、依最高法院51年度台上字第582號民事判決意旨，出租人不能自任耕作與否，本應依出租人提出之證據加以認定是否有該事實，此觀內政部109年6月4日台內地字第1090263181號函訂頒之「私有出租耕地109年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）審核標準（一）1（2）明載「減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，係屬事實認定問題，應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定。為便利基層執行審查認定，得由申請人自行切結（格式10）為之。」等語，亦見該要件亦應依具體事件個案認定，即令基層執行審查時得由申請人出具切結書以求便利審查，仍不能遽以單一之切結書而為與事實相悖之認定，此亦為最高行政法院100年度判字第1862號判決意旨所明揭。出租人年近八旬，復參內政部公布109年度國人平均壽命統計，男性平均壽命為78.1歲，則出租人究有無自任耕作之能力，本應依具體事證加以調查釐清。惟被告未詳實審查出租人有何足以證明其得自任耕作之具體事證，反以其已出具出租人自任耕作切結書，逕作成出租人無不能自任耕作情事之結論，同樣已違反證據裁判原則，原處分認事用法違誤，至為灼然。 3、工作手冊僅屬內政部為執行減租條例第19條規定所為協助下級機關認定事實之行政規則，既屬與認定事實有關之行政規則，即應就具體個案斟酌各別具體收支情形或其他特殊狀況，審酌耕地收回後是否實際對承租人發生困窘狀況，以切近實際而符公允。故關於承租人收益資料，於無具體證據可資參考時始有參酌勞動部所公布之基本工資核計所得，方符事理之平。且縱承租人本人、配偶或同一戶內直系血親為工作手冊所稱「無固定職業或無固定收入之人」，該手冊亦僅載「得以」基本工資計算收益，並非「應以」此標準列計，故實應以實際情形計算之，而非一概以基本工資計算，始較符合司法院釋字第422號解釋意旨及減租條例第19條第1項第3 款保障佃農之立法意旨。再者，承租人同住親屬之所得與支出，理應以共同居住期間之金額計算，原告於108年8月20日前實際居住於桃園，縱其戶籍住址與江正山相同，亦應將108年1月至該時點間渠等之所得與支出排除於減租條例第19條第1項第3款之計算範圍，而僅計算108年8月21日至同年12月31日之收支情形。從而，原告於108年8月下旬遷回臺南居住工作後，於星旺人力資源管理顧問有限公司及可成科技股份有限公司之薪資共計係新臺幣（下同）72,870元，原處分以108年全年度之所得收入認定其收入達316,121元，自有違誤，此觀鈞院101年度訴字第524號判決意旨甚明。且參被告111年4月7日所民字第1110213420號函附原告投保資料表可知，原告自92年起工作至110年，其於108年間無論是居住於桃園或為就近協助照顧雙親而遷回臺南時，確有持續工作之事實，故於認定原告之收入時，自不能遽認原告遷回臺南居住期間實際薪資未達最低基本工資，而逕認原告屬工作手冊所稱「無固定職業或無固定收入之人」而以基本工資而非原告實際受領之薪資計算原告收入，否則既與事實不符，亦難謂公允，更與司法院釋字第422號解釋意旨及減租條例第19條第1項第3款保障佃農之立法目的相悖。更遑論原告該期間之支出約為54,094元，於未加計勞（農）健保費支出之情形下，原告收支差額為正所得18,776元；訴願決定所列108年總收入316,121元與支出225,397元之差額，則為正收入90,724元。兩相比較，訴願決定認定原告之正所得餘額與原告實際共同居住期間之正所得餘額差距已達71,948元，易言之，訴願決定就原告部分已多計算71,948元之正所得。又該部分亦已逾訴願決定所列正所得餘額69,641元，足見承租人一家之所得收入差為負2,307元，應屬不得維持一家生活之類。 4、依被告111年4月7日所民字第1110213420號函附之明細表說明書（修正後）所載，原處分認定江正山108年度收入123,535元，計算基準係老農津貼87,072元加計耕地收入36,463元。而參酌訴願決定，該耕地收入36,463元，係以申請轉作獎勵金67,963元扣除原告業已提出單據之農耕費及農藥用收據共計31,500元計算，然江正山每年於系爭土地上耕作均需另外支出翻土費用，而於108年度江正山尚支出22,000元之翻土費，是關於江正山108年度收入應為101,535元，其中耕地收入為14,463元。又江正山於84年1月5日即經鑑定有輕度障礙、障礙類別為第7類（按：神經、肌肉、骨骼之移動相關構造及其功能）而領有身心障礙證明，且有奇美醫院診斷證明書證明江正山於108年1月起即多次因腦梗塞及失智症之情形前往就醫，可見江正山於84年起出現輕度障礙之情形後，即使為擔起生計仍於系爭土地上耕作，江正山之身體狀況仍每況愈下而於108年間出現腦梗塞及失智症之情形而需要旁人照護，僅能將耕作乙事委由配偶江陳金凉處理，即便江正山之身體狀況時好時壞，仍會於身體狀況允許之情形下親力親為。而在旁照料江正山生活起居、準備餐膳，係由長久同住與其同住之江孟儒負責。江正山後於110年間，更經診斷患有慢性呼吸衰竭，身體狀況更衰退到有全日照護需要且病情無法改善，足見江正山於108年間即有不能自理生活之情形，而由共同生活之江孟儒照護之事實，此類人士之照顧費用支出，亦應列入收支情形之衡量。依最高法院94年度台上字第1543號民事判決意旨，江正山108年之支出亦應加計看護費用。而依臺南奇美醫院公告之照服員收費標準每日全日班費用為2,400元，江孟儒雖非領有證照之看護人員，亦較一般看護省卻通勤等費用而可認看護成本較低，然對於江正山之看護仍需付出必要之時間、勞力與精神，而參照前述看護費用之市場行情，以每日1,600元計算之亦屬適當。故江正山於108年間受家屬照護所需支出之看護費用576,000元，亦應加計為其醫療費支出。 5、工作手冊所援引內政部86年10月29日台內第字第8610098號函明載審核標準之年份，固以租約期滿前1年之收益情形及生活費用予以衡量，然推究其規範意旨，應係為避免承租人於租約將屆滿之時點將承租人之收益、支出情形作不實申報而致出租人權益受損。江正山於系爭租約期滿（109年12月31日）前之109年間，確因身體狀況欠佳而頻繁往返醫院並支出大筆醫療費用206,889元，而該等生活開銷既非江正山為阻撓出租人權利行使所為虛增，從而該筆醫療費用，自應納入承租人之支出計算。 6、原處分認定江孟儒108年度收入277,300元，其中277,200元計算基準係依工作手冊所定「無固定職業或無固定收入之人」而逕以基本工資計算之。關於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，該手冊係參考社會救助法第5條之3規定認定之，是倘人民有社會救助法第5條之3第1項所定排除事由而不能認屬有工作能力之人，自不得以工作手冊之相關規定認定係「無固定職業或無固定收入之人」而逕以基本工資計算其收入。江孟儒雖於108年間短暫於城鋒科技股份有限公司等4公司就業，然江正山經鑑定有輕度障礙而領有身心障礙證明，且於108年1月起即多次因腦梗塞及失智症之情形前往就醫而需要旁人照護，此亦係江孟儒於同住期間（尤其係108年以後）無法放心外出工作之原因。況原告母親江陳金凉為38年12月10日生，而比江正山更為年長，江陳金凉於108年間已高齡70歲，實無能力照顧健康狀況不佳之江正山，故須依靠同住之原告姊姊江孟儒照顧父親而致其無法長期外出工作。是以，江正山於108年間即有不能自理生活之情形，而由共同生活之江孟儒照護之事實。從而，被告機械性操作工作手冊而將江孟儒認定屬「無固定職業或無固定收入之人」而逕以基本工資計算之，顯屬違法而應予重行認定。稽上，江孟儒既符合社會救助法第5條之3第1項第4款所定因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬致不能工作，就其108年間收入自不得逕以基本工資計算，至多僅能以其實際收入27,464元計算。故而，承租人構成減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」事由，依法自不得由出租人收回自耕。 (二)聲明︰ 1、訴願決定及原處分（被告110年4月23日所民字第1100223481號函）均撤銷。 2、被告對於原告就系爭土地（租約字號：官民字第1423號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。三、被告答辯及聲明︰ (一)答辯要旨︰ 1、被告依據承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親之財稅所得資料，審核承租人之收益，並由承租人詳填108年全年生活費用明細表，計算收入支出相減後之數據，結果該數據為正數，表示足以維持一家生活。又出租人要求收回之出租耕地與其自耕地(臺南市大內區大內段1507-1地號)，兩地相鄰，亦即兩地之距離確未超過15里，符合內政部89年8月3日台內地字第8908828號函，且其自耕地為出租人個人所有，符合內政部79年8月31日台內地字第828311號函，該自耕地屬農業區(108年5月21日變更大內都市計畫(都市計畫圖重製專案通盤檢討)案)，符合內政部102年8月13日台內地第1020275696號令，則出租人以其自耕地要求收回之出租耕地，已符合工作手冊規定。本件出租人具結能自任耕作，出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，且出租人因收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據，故被告准由出租人韓俊亮補償承租人江正山後收回自耕【補償項目：1.改良土地所支付之費用(但以未失效能部分之價值為限)、2.尚未收穫農作物之價額。】 2、出租人於「耕地租約期滿」時，具有能為有效委託或僱傭意思表示之能力者，即有委託他人代耕之能力，自應認出租人有耕作能力。本件出租人出具自任耕作切結書，又能清楚表達意思能力，已符合能自任耕作之認定。又擴大家庭農場經營規模乃事實認定問題，出租人韓俊亮於110年1月27日由子女陪同，親自以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回出租耕地，據稱臺南市大內區大內段1507-1地號土地(自耕地)之前栽種酪梨，現年齡大了，子女協助，僅作粗略管理，待收回出租耕地後，會重新規劃。被告隨即派員會勘，該地有酪梨數棵，所稱與事實相符。 3、被告依據承租人所提供108年戶籍及收入支出相關資料，審核結果收支相抵為正數69,641元。如依原告所述其於108年8月20日前實際居住於桃園，不得計算其108年8月20日前之收入，同理，支出部分亦不得計入房租(居住桃園)、醫療(檢附收據為108年5月前)等費用，收支相抵亦為正數21,481元。被告依內政部86年10月29日台內地字第8610098號函，以租約期滿前1年(即108年)承租人本人及其配偶與同一戶內之戶內人口之收入支出資料審核。原承租人江正山於租約期滿(109年12月31日)前之109年間，確因身體狀況支出大筆醫療費用，江正山於110年5月22日死亡，往後原告僅需撫養其母江陳金凉。原告任職於科技公司，有高於基本工資之固定收入，其母領有老農津貼。是以，足以維持一家生活。 4、被告對於耕地收入，僅計算轉作獎勵金，對於轉作之農作物(出賣價金)未計算收入，耕地收入不論是被告計算36,463元，或是原告計算14,463元，在收入總計時，皆需扣除，江正山實際的收入，也僅是老農津貼。又被告對於原告所提出之醫事費用收據皆有受理，108年醫療費用總計7,608元。再者，依據工作手冊應由當事人提供租約期滿前1年（即108年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認108年12月31日該戶之實際人口數），原告收入係被告按其綜合所得稅各類所得資料清單計算316,121元。另被告曾經詢問江陳金凉(江正山之妻)，誰照顧江正山，其謂她本人，大女兒協助，也問過原告姊姊為什麼沒有出去工作，其表示身體不好，在家休養，一邊準備國家考試。何況，承租人及其家屬108年全年收入支出相減為正數697,924元，江孟儒的收入僅277,300元，減去其收入，亦為正數，不影響結果。原承租人江正山於110年5月22日死亡，其不動產皆完成繼承變更，江正山雖一度生病嚴重，但未動搖其家庭經濟根本。原有不動產未變賣，亦未設定抵押權。此外，江正山與其妻江陳金凉於臺南市○○區○○里0鄰社子3號(現住家)經營雜貨店，其賴以維生的是雜貨店，而非三七五租約耕地，其耕地亦非江正山耕作，而是其弟江正亮耕作。綜上，出租人能自任耕作，又符合擴大家庭農場經營規模要件，收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據。 (二)聲明︰原告之訴駁回。四、參加人陳述要旨︰當初韓俊亮向被告申請擴大家庭農場收回耕地，當時身體健康狀況良好，說話清楚，行動自如，在耕地收回的過程中，有一次有一位先生打電話到家裡來，要求他拿出100萬元解決，這個事件之後，他身體狀況越來越不好，本來身體狀況是良好，他對於祖先留下的土地收回要受到這種威脅，整個心情都不好，在110年12月28日去世，關於擴大農埸，我們姊妹都已經到達退休年齡，雖然爸爸年紀大，我們可以協助他耕作，我們姊妹在爸爸過世之後，也開始研究將農埸如何擴大，我們擬了1份農業經營的計畫書。五、爭點︰被告准予參加人收回系爭土地自耕，是否適法？六、本院的判斷︰ (一)前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭租約（原處分卷第1至2頁）、韓俊亮私有耕地租約期滿收回耕地自耕申請書（原處分卷第4頁）、江正山私有耕地租約期滿續訂租約申請書（本院卷第171頁）、原處分（本院卷第105頁）、繼承人同意書（原處分卷第79頁）及訴願決定書（本院卷第25至36頁）附卷可稽，堪予認定。 (二)應適用的法令︰ 1、減租條例第17條第2項：「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1。」 2、減租條例第19條第1至3項：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。」 3、減租條例第20條：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」4、工作手冊：「玖、審查：……三、審核標準：……（一）出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約【雙方皆有申請】：1 、承租人仍繼續耕作，而出租人有減租條例第19條第1項第1款及第2款情形之一者，應准承租人續訂租約，審核標準如下：（1）承租人是否有繼續耕作之事實，得由承租人檢附『自任耕作切結書』（格式9）認定之。（2）減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認係屬事實認定問題，應由鄉(鎮、市、區) 公所受理申請後，依具體事件實質審查認定。為便利基層執行審查認定，得由申請人自行切結 (格式10) 為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區)公所之審查結果有所異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。（3）減租條例第19條第1項……同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即108年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。（4）出租人、承租人收益審核標準如下：（86年10月29日臺內地字第8610098號函）A、出租人、承租人之收益，以租約期滿前1 年（即108年），出租人、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即108年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認108年12 月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。B、審核出租人、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部最近1次公布（按：108年）之『職類別薪資調查報告』（查詢網址：https：//pswst.mol.gov.tw/psdn/）所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。C、出租人、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部公布之基本工資新臺幣（以下同）2萬3,100元/月（註：勞動部107年9月5日勞動條2字第1070131233號公告修正發布，並自中華民國000年0月0日生效）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5 條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：甲、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。乙、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊或證明者。得參考內政部101年2月23日台內社字第1010101198號令修正之『社會救助法有關身心障礙致不能工作範圍』，或依各直轄市、縣市政府就身心障礙或罹重大傷病致不能工作範圍之認定規範）。丙、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。丁、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。主張無工作能力者，同一戶以1人為限。戊、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。己、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。庚、受監護宣告。……。E、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日臺內地字第8608597號函）。……（5）出租人、承租人生活費用審核標準如下：A、出租人、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即108年），出租人、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年(即108年)年底之戶口名簿(應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認108年12月31日該戶之實際人口數)，以資佐證同戶情形。B、生活費用之計算標準，準用衛生福利部、各直轄巿政府所分別公告之108年度臺灣省、臺北市、新北市、桃園市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費（如下表），核計其生活費用。桃園市：14,578元/月，臺南市：12,388元/月。C、審核出租人、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：甲、本人及其配偶與同一戶內之直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日台內地字第8903298號）。乙、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）丙、得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）D、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日台內地字第8897458號函）。……（ 6）審核出租人、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『108年全年收支明細表』（格式1 3），計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。2、出租人無減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人無減租條例第19條第1項第3款情形，承租人不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據者，准由出租人收回自耕。……4、依減租條例第19條第2項規定，出租人為擴大家庭農埸經瑩規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。審核標準如下﹕(1)第1階段審查︰……A、符合減租條例第19條第1項第1款及第3款規定。B、符合下列減租條例第 19條第2項之『耕地』及『自耕地』規定。甲、所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下︰依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。……乙、『自耕地』之認定，應以出租人所有者為限……。丙、所稱『鄰近地段』係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方式予以計算最短距離並加以審認之。……」查上揭工作手冊為耕地租佃主管機關內政部依其權限，為協助下級機關執行減租條例第19條規定，所訂立之行政規則，作為統一認定事實之基準，俾免不同下級機關因標準不一以致認定歧異。核其內容，業已兼顧實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並對出租人及承租人適用相同標準，並未違反減租條例第19條規定之意旨，自得作為認定事實之參考。 5、由減租條例第19條第1項、第2項及同法第20條規定意旨可知，出租人申請收回出租耕地者，應受減租條例第19條第1項各款之限制；惟倘出租人係為「擴大家庭農場經營規模」而「收回鄰近地段內之耕地自耕」，即不受同條第1項第2款「出租人所有收益足以維持一家生活」則不得收回之限制，亦即出租人以有減租條例第19條第2項「為擴大家庭農場經營規模」為由申請收回出租耕地者，應就有無減租條例第19條第1項第1款、第3款出租人不得收回自耕情形，以及出租人是否符合減租條例第19條第2項情形予以審查判斷。 (三)出租人並無減租條例第19條第1項第1款「不能自任耕作」之情形： 1、按「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143 條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」據司法院釋字第580號解釋闡釋在案。因此，減租條例第19 條第1項第1款所稱「出租人不能自任耕作者」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。至於有無自任耕作能力，則屬事實認定之問題。 2、經查，參加人之被繼承人即原出租人韓俊亮於申請收回時，係以健全之肢體自行到被告處所提出申請，並親自填寫自任耕作切結書（原處分卷第6頁），表明就系爭土地有自任耕作之客觀上能力及主觀上意願乙節，為被告訴訟代理人於本院準備程序陳述明確，並為原告所不爭（本院卷第117頁）。又參加人韓淳如、韓怡如、韓璧如、韓蕙如、韓繡如為54年至67年間出生，均屬中壯年，於本院111年7月4日、同年10月13日準備程序到庭陳述可以協助韓俊亮耕作，韓俊亮過世之後，就系爭土地仍有自任耕作之意願（本院卷第113頁、第325頁），足認參加人語言表達清楚，具意思決定能力，縱無以己力親自耕作之能力，至少具有就系爭土地僱工耕作或委託代耕之能力。參照前述規定及說明，參加人應無上開規定所指「不能自任耕作」之情形。乃原告主張被告未審查出租人有何得自任耕作之具體事證，僅以其已出具出租人自任耕作切結書，作成出租人無不能自任耕作情事之結論，違反證據裁判原則云云，並不可採。 (四)出租人符合減租條例第19條第2項規定「為擴大家庭農場經營規模而收回耕地自耕」之事由，自不受減租條例第19條第1項第2款情形之限制： 1、減租條例第19條第2項所指出租人為擴大經營規模之「家庭農場」，並無定義性規定。惟減租條例第19條第2項之增訂，係配合第2階段農地改革，規定出租人如能自任耕作，並另有自耕地且同時為擴大其經營規模者，對其出租耕地收回自耕，可不受該條例第19條原訂「出租人所有收益足以維持一定家生活者」之限制，以鼓勵出租人擴大家庭農場經營之規模，立法意旨並無以「家庭農場」之概念限制出租人收回自耕之意思。故所謂「家庭農場」之涵意，自應採取寬鬆之解釋，出租人於租約期滿時，只要符合在「擬收回耕地」之同一或相鄰近地段內，另有其他「自耕地」存在，且有自任耕作之事實存在，不論其耕作方式、利用強度如何，均符合「為擴大家庭農場經營規模」之要件。 2、查參加人主張作為家庭農場之臺南市大內區大內段1507-1地號土地（面積3,161平方公尺），使用分區為農業區，為參加人所有，距離系爭土地均未超過15公里等情，所兩造所不爭，並有土地登記第一類謄本、都市計畫使用分區證明書及國土測繪圖資服務雲等附原處分卷（第93至98頁)可稽。又依被告所拍攝現場照片(原處分卷第99頁)所示，該自有土地上種有數棵酪梨樹，依果樹高大茂盛之外觀，足認有經營耕作之事實；且被告訴訟代理人於本院準備程序陳稱：在大內段1507-1地號土地拍攝之照片是在同一地點但不同角度所拍攝，下方照片所示之果樹與上方照片所示之果樹並無關係等語（本院卷第120頁），由是益證參加人在大內段1507-1地號土地所種植之酪梨樹不僅止於2顆。準此，出租人在鄰近地段確有從事耕作之自耕地存在，合於減租條例第19條第2 項後段之要件甚明。乃原告主張參加人之自耕地僅零星兩顆酪梨樹，難認參加人有經營家庭農場之事實云云，要屬無謂。 (五)出租人並無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形： 1、經查，系爭租約租賃期間原訂於109年12月31日屆滿，嗣出租人韓俊亮於110年1月2日以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請收回系爭土地自耕，而承租人江正山亦於同年月4日提出續訂租約之申請等情，此為兩造所不爭，並有韓俊亮私有耕地租約期滿收回耕地自耕申請書（原處分卷第4頁）、出租人自認耕作切結書（原處分卷第6頁）、江正山私有耕地租約期滿續訂租約申請書（本院卷第171頁）附卷為憑。 2、次查，依江正山戶籍資料（原處分卷第17頁）之記載，江正山全戶有江正山本人、配偶江陳金凉、長女江孟儒、次女江佩蓉共4人，均為109年工作手冊所定「租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親」，是江正山全戶應計算人口為4人，其108年全年全戶收支明細如下： ⑴108年全戶收入部分：江正山（39年1月20日生）108年時為69 歲，領有老農津貼87,072元，承租系爭土地收入36,463元，合計123,535元；配偶江陳金凉（38年12月30日生）108年時為70歲，領有老農津貼87,072元；長女江孟儒（68年1月21 日生）108年時為40歲，屬有工作能力而須核計其所得之人，依109年工作手冊規定，有工作能力而無工作者，得依勞動部公布之基本工資每月23,100元核計基本收入，至於有工作能力又有工作者，如申報之薪資低於基本工資，應以基本工資核計收入，始符合公平原則（最高行政法院101年度判字第578號判決意旨參照），是以，若有工作能力又有工作，其申報之薪資低於基本工資者，於核計收入時，基於平等原則，應以基本工資核計收入。江孟儒108年度綜合所得稅各類所得資資料薪資所得為27,364元，因低於基本工資，故以勞動部公布之基本工資每月23,100元核算全年工作收入計277,200元，加計營利收入100元，全年收入為277,300元；次女江佩蓉（69年1月5日生）108年時為39歲，其108年度綜合所得稅各類所得資資料收入為316,121元，基上，江正山全戶收入合計為804,028元，扣除108年系爭耕地收入36,463元，則江正山一家108年之全年收入為767,565元。 ⑵108年全戶支出部分：關於生活費用部分，依108年度臺南市最低生活費標準每人每月12,388元，核算江正山、江陳金涼、江孟儒全年生活費用每人計148,865元，又江佩蓉108年於桃園租屋，租約至108年8月20日止，故以桃園市108年度每月最低生活費用14,578元核計7個月20天，再以臺南市公告108年度每月最低生活費用12,388元核計4個月10天，共計165,398元。另江正山108年支出醫療費7,608元；江陳金凉支出農保費963元、健保費4,056元及醫療費4,330元；江孟儒支出勞保費660元、健保費8,969元；江佩蓉支出房租49,833元、勞保費6,013元、健保費3,337元及醫療費768元，是江正山全戶全年支出合計為692,724元。 3、綜上，參加人確能自任耕作，且江正山全戶全年收入為767,565元，與前開全戶全年支出692,724元相減後，為正數69,641元，此有被告審核承租人108年全年收支明細表附原處分卷（第14至16頁）可參，則江正山108年全家之收入仍大於生活費用之支出，其應能維持一家生活，堪以認定。原告並無減租條例第19條第1項第3款規定之情事，其不因參加人收回系爭土地致失其家庭生活依據甚明。從而，被告以原處分准予參加人收回系爭土地自耕，與減租條例第19條第1項及第2項規定，並無不合。 (六)原告雖主張其於108年8月20日前實際居住於桃園，其所得與支出應排除於本件計算範圍；又108年度江正山於系爭土地耕作尚支出22,000元之翻土費，應予扣除；再者，江正山於租約期滿(109年12月31日)前之109年間，因身體狀況欠佳而頻繁往返醫院並支出大筆醫療費用206,889元，該筆醫療費用應納入承租人之支出計算；另江正山於108年間即有不能自理生活之情形，而由共同生活之江孟儒照護，江正山於108年間受家屬照護所需支出之看護費用576,000元，亦應加計為其醫療費支出，而江孟儒則符合社會救助法第5條之3第1 項第4款所定因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬致不能工作，就其108年間收入不得以基本工資計算，至多僅能以其實際收入27,464元計算等語，惟查： 1、依109年工作手冊規定，減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親作為判斷依據，亦即係以戶籍登記作為認定標準，縱使該直系血親未與承租人實際同居，倘有與承租人永久共同生活為目的，仍不失為同一戶。查原告於租約期滿前1年即108年與江正山同一戶籍，有江正山戶口名簿（原處分卷第17頁）為憑，其於108年8月20日前雖實際居住於桃園，然其與江正山係父女至親關係，並互負扶養義務，且原告於78年10月19日即遷入與江正山為同一戶籍，30餘年來均未遷出，雖曾因工作短暫外出，然其並無於上開戶籍地外另設屬於自己獨立住所之意，且其於108年8月20日後隨即結束桃園之租賃處所搬回到戶籍地，足見原告始終有與承租人江正山共同生活之意思，自屬與承租人同一戶之直系血親，則被告將其108年全年所得與支出列入承租人之收益及生活費用予以核計，自無不合。況且減租條例第19條第1項第3款規定限制出租人在收回耕地自耕時還要考量承租人是否失其家庭生活依據，是以出租人之財產從事社會救助工作，已然具有「特別犧牲」的性質，租期屆滿，除出租人收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，更是嚴重侵害出租人個人人格發展及契約自由。故於承租人是否合致減租條例第19條第1項第3款「失其家庭生活依據」之要件上，本應更嚴格審查。是以，工作手冊規定以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親作為判斷依據，並無不當。乃原告主張其於108年8月20日前實際居住於桃園，其所得與支出應排除於本件計算範圍云云，不足採取。 2、次依109年工作手冊規定，減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年（即108年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。足見不論出租耕地所得為何，均應自承租人全戶所得總額中扣除。查，江正山承租系爭土地收入36,463元，係以系爭土地轉作作物108年第一期及第二期獎勵金36,393元（407地號土地）及31,570元（330地號土地），扣除購買農藥支出31,500元核算（訴願卷第341至345頁），縱認原告主張108年度江正山於系爭土地耕作支出22,000元之翻土費為真，將系爭土地108年獎勵金再扣除翻土費22,000元後，江正山承租系爭土地收入為14,463元，則此筆收入自江正山全戶所得總額中扣除後，江正山一家108年之全年收入仍維持767,565元不變，是原告此項主張尚難為其有利之認定。 3、如前所述，本件出租人申請收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據，係以承租人全戶108年之所得及生活費用核算，故江正山109年支出醫療費用206,889元，無從納入承租人之支出計算。又江正山雖於84年領有輕度身心障礙證明，且於108年間經奇美醫療財團奇美法人醫院診斷患有腦梗塞、失智症，惟直至109年間始經奇美醫療財團法人佳里奇美醫院診斷為慢性呼吸衰竭，日常生活需依賴他人照顧，有診斷證明書為證（本院卷第205頁），則江正山縱有不能自理生活需受家屬照護之事實，亦屬109年間之情事，尚難列入承租人所得或生活費用計算，乃原告主張江正山於108年間受家屬照護所需支出之看護費用576,000元，應加計為其醫療費支出，及江孟儒因照顧江正山致不能工作，其108年間收入至多僅能以其實際收入27,464元計算云云，均難採據。七、綜上所述，原告所訴均無可採，被告以原處分核准參加人補償承租人後收回系爭土地自耕，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告對於原告就系爭土地（租約字號：官民字第1423號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併予敘明。八、結論：原告之訴為無理由。中　　華　　民　　國　　112 　年　　1 　　月　　19　　日高雄高等行政法院第三庭審判長法官林　彥　君法官廖　建　彥法官黃　奕　超以上正本係照原本作成。一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件（一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。（二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　112 　年　　1 　　月　　19　　日書記官　凃　明　鵑

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)111年度訴字第42號

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高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)111年度訴字第42號