高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)111年度訴更一字第26號

• 裁判案由: 農業發展條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 113 年 08 月 29 日

高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
111年度訴更一字第26號
民國113年8月1日辯論終結
原 告 呂宜峰

訴訟代理人 張羽誠 律師
林司涵 律師
鄭文龍 律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 許雅芬 律師
蔡宜君 律師
王文廷 律師
上列當事人間農業發展條例事件，原告提起行政訴訟，經本院中華民國109年4月30日107年度訴字第220號判決駁回，原告不服提起上訴，經最高行政法院109年度上字第649號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、原告於原判決訴之聲明為「1.先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。2.備位聲明：確認原處分所形成之公法上法律關係不成立。」嗣於民國112年8月29日準備程序時，變更訴之聲明為「1.先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。2.備位聲明：確認原處分違法。」(本院卷2第8頁)經被告對先位聲明無異議而為本案之言詞辯論(被告不同意變更備位聲明)，經核無礙於被告訴訟防禦之行使及訴訟終結，且符合行政訴訟法第111條第1、2項規定，應予准許。至備位聲明部分，由本
院另以裁定駁回。
二、被告抗辯原告提起訴願之時已罹於訴願法第14條第1項、第2項時效規定云云。惟查原告主張其係收到台灣自來水公司106年10月30日函(原審卷1第105頁)，告知變更臨時用水計費
始悉上情，旋於同年11月27日提起訴願，有訴願書(訴願卷
電腦頁數第28-38頁)可佐，核未逾30日之不變期間。是被告上開抗辯，尚不足採。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
㈠訴外人林金足於91年11月間，依畜牧法、非都市土地使用管制規則向改制前臺南縣政府(99年12月25日臺南縣市合併改
制為臺南市政府，下均稱被告)申請在○○市○○區○○○段(下稱
頂山腳段)1596、1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號及關廟區埤子頭段(下稱埤子頭段)759之2、762、764之2、765、766之1、767、772
、773、773之6地號等計21筆土地(下就各別土地僅稱地號，並合稱系爭21筆土地)，作畜牧設施之容許使用，用以飼養
蛋雞，經被告以92年5月21日府農畜字第0000000000號函(下稱系爭容許使用函)核發容許使用同意文件。林金足於94年6月間取得大山雞場畜牧場(下稱大山畜牧場)之畜牧登記證書(農畜牧登字第118911號，下稱登記證，負責人林金足，主
要管理人員為訴外人許正成)，登記場址為1596、1612、1615、1616、1617、1625、1628地號及762、765、766之1、772地號等11筆土地；同年8月申准變更主要管理人員(核准變更為訴外人陳永泰)取得登記證(農畜牧登字第218911號)。林
金足則於97年3月10日將大山畜牧場出租予訴外人黃進忠，
於99年7月19日黃進忠復轉租予訴外人福頂企業股份有限公
司。
㈡原告於103年7月15日經由臺灣臺南地方法院(下稱臺南地院)拍賣程序取得系爭21筆土地中之1615、1616、1617、1625、1626地號土地，並取得頂山腳段652、665、668、675、693
、694、695、697、698、699、700、702、703建號建物；復於106年6月23日取得1613、1614、1622、1628、1612、1608地號土地(原告合計取得系爭21筆土地中之11筆土地；另1596、764之2、765、762、766之1、759之2、767、772、773、773之6地號10筆土地則由訴外人張金瑞、蘇育正、陳泳泉等3人【下稱張金瑞等人】取得)。嗣因被告查知前揭取得容許使用之部分土地現況作為停車場使用，未依原核定計畫內容使用情事，乃以106年9月15日府農畜字第0000000000號函(
下稱原處分)，依行政程序法第123條、農業發展條例(下稱
農發條例)第8條之1第3項授權訂定之「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法(下稱容許使用辦法)」第33條規定，廢止系爭容許使用函；另就大山畜牧場登記部分，以因所依據之事實發生變更，併予廢止；又原據以核發之大山畜牧場登記證因失所依附，併予註銷。被告嗣於106年11月1日以府農畜字第0000000000號函(下稱106年11月1日函)更正原處分誤植之94年6月之登記證號為94年8月之登記證號。原告不服，以利害關係人名義提起訴願，經訴願不受理，遂提起行政訴訟，前經本院107年度訴字第220號判決(下稱原判決)駁回後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院109年度上字第139號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
1.系爭容許使用函係授益處分，而非被告主張之附負擔處分：系爭容許使用函說明二所列受處分人不得為之事項，與本案爭點之停車場(下稱系爭停車場)不同，故未違反附負擔附款之問題。被告主張系爭容許使用函說明二㈧內容為非都市土地農業用地作畜牧設施容許使用審查作業要點(下稱審查作
業要點)第6點之重申，惟該點係規定，「若有變更需敘明理由並通報」。故被告據該點推論系爭容許使用函為附負擔處分，似有誤會。
2.縱系爭容許使用函屬於附負擔處分，原告亦無未履行負擔之情：
⑴原告經營之雞場規模龐大，停車區之設置屬於經營畜牧場所需之相關農業設施。系爭停車場面積僅500平方公尺，原告
設置停車場與原核定容許使用之計畫內容並無明顯不符。
⑵被告係至原審行政訴訟答辯五狀始具體指稱有不屬於核定內容之建物等，惟因原處分屬裁量處分，不應准許被告於訴訟程序中追補理由。縱認可事後補充，然被告未於訴願終結前為之，有違行政程序法第114條第2項規定，無從補正。
⑶被告提出衛星影像資料比較圖中稱有增建A、B、C3部分。A、
C皆為拍賣時即存在之建物，且原告嗣後於其上增加農業設
施係有依法申請建築執照(下稱建照)及使用執照(下稱使照)，故均在原申請容許使用範圍內。B部分除系爭停車場外，
原告增建之3棟倉庫約佔雞場不到3%，此係因原雞場之倉庫
坐落在張金瑞等人取得之土地上，原告為繼續經營養雞 場
故另行增建之。
⑷原處分之用語為「惟部分用地現作為停車場，未依計畫內容使用」，無法讓人知悉有何停車場以外之事由，本件依容許使用辦法第33條第2項之「使用」概念是反覆實施之行為，
在被告已行使裁量權僅針對「停車場」部分所作成原處分之同一範圍內，即不得對其嗣後始主張所謂「不屬於核定內容之建物」再重複處罰。
3.被告作成原處分前未先通知原告改正即廢止系爭容許使用函，違反比例原則：
⑴系爭容許使用函應屬對大山畜牧場之個別土地發生管制效力，當可單獨對系爭停車場所佔用之1608、1612地號土地之容許使用部分作成處分，無須廢止其他19筆土地，原處分廢止系爭容許使用函之全部土地，違反比例原則及正當行政程序。
⑵依改制前行政院農業委員會(112年8月1日改制為農業部，下稱農委會)100年7月19日農企字第0000000000號函、法務部106年9月1日法律字第00000000000號函意旨及畜牧法第8條、第39條、第41條規定可知，被告對於大山畜牧場未先採用現場會勘、陳述意見、限期改善、處以罰鍰等方式，逕以原處分將相關許可廢止，違反畜牧法第39條、第41條規定。
4.原告自99年即經營大山畜牧場，縱有未依計畫內容使用情形，亦已罹於行政程序法第124條廢止之2年除斥期間。且因原告有信賴利益，原處分既依行政程序法第123條第4款作成廢止處分，應依同法第126條規定，給予原告合理之補償。
5.原處分送達林金足92年時之戶籍地址，惟林金足於100年間
已非設籍上址。被告雖於106年11月1日再送達至大廟一街29巷18號予林金足，由其子陳俊憲代收。然因上開地址並非林金足戶籍地址，不生合法送達效力。被告既向錯誤地址送達，原處分之送達並非合法，屬尚未生效之行政處分。原處分作成時大山畜牧場實際上係由原告與黃進忠經營管理，被告未依法向原告一併送達，且原處分作成前未經原告陳述意見，違反正當行政程序。
6.被告怠於輔導原告養雞場合法化即逕為廢止處分，有裁量怠惰之違法。
7.被告主張系爭21筆土地上有不屬於系爭容許使用函核定內容之建物，其中有9筆為林金足取得登記證前已存在，得否執
為違法之事實已有疑義。證人周志勳前以被告人員身分告知原告應儘速辦理變更，基於誠信原則與禁反言原則，被告不得於原告仍在處理大山畜牧場相關不動產所有權移轉及稅務時，未予改善期限即逕作成原處分。
㈡聲明︰
1.先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
2.備位聲明：確認原處分違法。(此部分由本院另以裁定駁回)三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
1.系爭容許使用函為附負擔之行政處分：
⑴系爭容許使用函說明二㈤㈧內容為審查作業要點第6點之重申，
故被告核發上開使用函時，相對人即負有不得未依計畫書使用及變更同意使用以外之用途之義務。而結合最高行政法院107年度判字第159號、第179號判決以觀，足徵系爭容許使
用函係附負擔之授益行政處分。申請人違反此義務時，被告自得廢止該授益行政處分。
⑵由容許使用辦法第33條第2項、農委會95年7月13日農企字第0
000000000號函、101年8月28日農企字第0000000000號函以
觀，申請容許使用時檢附之經營計畫，為主管機關判斷農業用地是否得作農業設施使用之審查重點，亦屬事後查核申請案件是否確實符合原核定計畫內容使用之判斷標準。
2.大山畜牧場確未履行系爭容許使用函之負擔：
⑴經比對系爭21筆土地中為大山畜牧場範圍內土地之申請容許使用同意時之經營計畫與土地使用配置圖、申請畜牧場登記時之經營計畫與土地使用配置圖與航照資料、衛星影像後，發現使用內容與系爭容許使用函核准之內容不符。大山畜牧場範圍內之土地僅部分作為飼養雞隻之用，部分土地現況非作畜牧場經營使用，現有設施亦因增建、改建而與原核定計畫內容不符。且原告並不爭執其有設置停車場持續使用，堪認大山畜牧場確有未履行系爭容許使用函之負擔情形。
⑵依臺南地院97年度執字第85643號強制執行事件不動產拍定筆
錄(下稱系爭拍定筆錄)，「編號9」為未經保存登記之建物
，鋼筋混凝土造，用途為「住家及員工宿舍」。「編號11、18、23、28」為未經保存登記之建物，用途為「雨遮」。「編號12、22」為未經保存登記之建物，分別為鐵皮造、鐵骨造，用途為「水塔」。「編號17」為未經保存登記之建物，鋼筋混凝土造，用途為「水池」。顯見於系爭21筆土地上，確實建有不屬於系爭容許使用函核定內容之建物。
3.依登記證作成時所據之畜牧法第5條第2款規定，系爭容許使用函如遭廢止，登記證即失所附麗。被告作成登記證所依據之事實係「具有經容許作畜牧設施使用之土地」，該事實於事後已發生變更，且系爭容許使用函如遭廢止，被告自得據行政程序法笫123條第4款併予廢止畜牧場登記、註銷登記證。
4.依最高行政法院103年度判字第310號判決意旨，大山畜牧場違反系爭容許使用函使用之事實係持續發生，即被告據以廢止系爭容許使用函之原因事實仍處於持續發生之狀態。而被告亦於廢止系爭容許使用函時一併廢止畜牧場登記，均未逾行政程序法第124條所定之2年除斥期間。
5.原處分之作成未違反比例原則及行政程序法上之規定：
⑴大山畜牧場確有未經申請變更系爭容許使用函即為違反核准內容使用之情形，且屬客觀上明白足以確認之重大違規事實，被告本得依行政程序法第103條第5款規定，不另給予陳述意見之機會，而廢止系爭容許使用函。
⑵就畜牧產業，「農業用地作農業設施容許使用審查制度」「畜牧場登記制度」之主要目的在於經由審查、登記制度，確保農地農用，強化產業之有效管理，並促進畜牧事業之健全永續發展。被告就本件之重大違規使用，若不依法廢止系爭容許使用函、畜牧場登記，則難達到管理、管制之目的。
6.原處分之送達合法：
⑴就原處分部分：被告係將原處分以郵寄分別送至「712○○市○○
區○○里○○○00號」「711○○市○○區○○里0鄰○○○街00巷00號」，
向林金足之營業所(大山畜牧場)、住居所為送達。而寄往林金足住居所之原處分，係寄存於新化郵局，已有合法送達。⑵被告106年11月1日函部分：原告並未就此份更正函一併提起訴願、行政訴訟。
7.原處分理由追補之部分：
⑴被告於訴願答辯書已就原處分之理由再為補足：被告於訴願答辯書已表明A.大山畜牧場原登記土地及設施之所有權已分屬14人。B.大山畜牧場整體配置與原核定內容不符。C.林金足即大山畜牧場未依原核定內容使用、未履行負擔。依最高行政法院97年度判字第214號判決意旨，應認被告於訴願答
辯書之內容，已踐行政程序法第114條第1項第2款補記理由
程序。
⑵被告於原審行政答辯五狀所為理由追補，補充說明系爭21筆土地範圍建有不屬於系爭容許使用函核定內容之建物；大山畜牧場負責人及登記主要管理人均已人事全非、場址所在之土地已遭拍賣分由不同人所有、畜牧設施與畜牧場登記申請情形不同，原告對上開情事亦於原處分作成前即已知悉。上開事由僅係對於訴願答辯內容再為細部之說明，亦在原處分作成時即已存在，不會改變行政處分之性質。
8.「變更畜牧場登記」與「重新申請畜牧場登記」，兩者法定要件、審查內容有別：
⑴按畜牧法第7條規定畜牧場登記之6款內容若有變更，未溢脫原核准依據之事實，且未更改原核定計畫內容者，得依畜牧法第8條第1項規定辦理畜牧場登記書之登記事項變更。倘涉及畜牧場登記處分之依據事實變更，依同法第8條第2項準用第6條規定，應重為申辦畜牧場登記。
⑵比對林金足申請時之大山畜牧場申請農業用地作農業設施容許使用、畜牧場登記內容、使用情形與原告自行申請農業用地作農業設施容許使用、畜牧場登記時之土地使用範圍、設施種類、面積、位置，已全然不同，顯見原告雖取得林金足部分之畜牧設施、土地，然其與林金足申請當時之大山畜牧場相比，其畜牧設施皆有新建、增建、改建、修建、遷建，規模不同之情形。甚至，林金足原有之土地、畜牧設施，於拍賣程序中，分歸張金瑞等人所有之設施已遭全數拆除。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
㈠原告就原處分是否為法律上利害關係人？
㈡被告依行政程序法第123條及容許使用辦法第33條以原處分廢
止系爭容許使用函核發之容許使用同意文件，並註銷大山畜牧場登記證，是否適法？
五、本院之判斷︰
㈠本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有林金足之非都市土地農業用地作畜牧設施容許使用申請書(本院卷1第449-477頁)、系爭容許使用函(本院卷1第557-561頁)、畜牧場登記申請書(原審卷1第221-231頁)、登記證書(訴願卷
第39、74頁)、黃進忠99年7月19日同意書(原審卷1第75頁)
、大山雞場即林金足與黃進忠租賃契約書(同上卷第77-81頁)、被告106年11月1日函(原審卷1第177頁)、不動產權利移
轉證明書(訴願卷第90-97頁)、原告拍得土地登記謄本(原審卷2第97-126頁)、張金瑞等人拍得土地登記謄本(訴願卷第42-46頁)、張金瑞等人變更申請書(原處分卷2第32-33頁)、
原處分(原審卷1第91-93頁)等附卷可稽，自堪認定。
㈡應適用之法令：
1.行政程序法第123條：「授予利益之合法行政處分，有下列
各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」
2.農業發展條例第8條之1(92年2月7日增訂)：「(第1項)農業
用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執照。直轄市、縣(市)政府得斟酌地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施之審查規範。(第2項)農業用地上興建有固定基礎之農
業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施
行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺
以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。(第3項)前項農
業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。(第4項)對於農民需求較多且可提高農業經營附加價值
之農業設施，主管機關得訂定農業設施標準圖樣。採用該圖樣於農業用地施設者，得免由建築師設計監造或營造廠承建。」
3.容許使用辦法第33條(106年6月28日修正發布)：「(第1項)
依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。(第2項)直轄
市或縣(市)主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。(第3項)前項農業
設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。(第4項)第2項農業設施含綠能設施者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知能源主管機關處理。」
㈢原告就原處分關於廢止系爭容許使用函，有訴之利益；另關於廢止畜牧場登記及註銷畜牧登記證部分，則欠缺訴之利益：
1.按原告提起訴訟須有訴訟權能，始具原告適格。就撤銷訴訟而言，原告並不以行政處分之相對人為限，凡主張因行政處分致其權利或法律上利益遭受損害，而依其主張足以顯現出行政處分有違法並損害其權利或法律上利益之可能，其為原告之當事人適格即無欠缺。查原告並非原處分之相對人，惟其分別於103年及106年經由臺南地院強制執行程序取得大山畜牧場之畜牧設施之其中5筆建物及系爭21筆土地之其中11
筆土地等情，業經原審依系爭容許使用函、畜牧場登記申請書、大山畜牧場登記證書、不動產權利移轉證明書、土地及建物登記謄本所認定在案，且為兩造所不爭執，堪認原告確為系爭容許使用函同意範圍內之部分土地及建物所有權人。是原處分關於廢止系爭容許使用函，勢將限制其所取得上開土地及建物所有權之行使方式及範圍，則原告主張已足以顯現出行政處分有損害其權利或法律上利益之可能，則原告就此部分之訴訟，其當事人適格並無欠缺。
2.惟按畜牧場登記證書，應載明1.場名。2.負責人及主要管理人員。3.場址。4.場地面積。5.主要畜牧設施。6.飼養家畜、家禽種類及規模。又前條各款登記事項變更時，應於事實發生之日起1個月內，填具畜牧場變更登記申請書，報請所
在地直轄市或縣（市）主管機關申請變更登記。畜牧法第7
條及第8條第1項分別定有明文。又畜牧場負責人須具有職業學校以上畜牧、獸醫或畜牧獸醫科系畢業，或曾受各級政府辦理或委辦之畜牧專業訓練1個月以上有結業證明，或具有2年以上現場工作經驗經鄉(鎮、市、區)公所證明其資格者。畜牧法第5條第1款定有明文。準此，畜牧場之負責人須具有一定之資格，且負責人變更時，故得於事實發生之日起1個
月內，申請變更登記。然所謂負責人變更之事實發生係指原負責人死亡，而發生繼承之法律事實，或因原負責人將畜牧登記證轉讓於新負責人者而言，此從臺南市政府農業局(下
稱被告農業局)檢附之畜牧場變更登記申請書(本院卷2第65-69頁)，若負責人變更須檢附讓渡書供審核自明。又畜牧場
之場地面積及主要畜牧設施雖可申請變更，惟僅限於畜牧場之負責人始能申請。若非畜牧場負責人縱已取得場址之土地，亦無申請變更之權限。此業據證人即被告農業局前畜產科科長周志勳證稱：「106年8月25日張金瑞等3人因法拍取得
大山雞場用地及建物部分，向農業局申請變更原畜牧場容許使用意意內容，因為他們不是92年間原來容許使用及牧場登記之申請人，所以駁回該申請案。」(原審卷4第134頁)等語明確。亦即倘因法院拍賣取得畜牧場之部分土地及畜牧設施建物，僅生私法上取得所有權之法律效果，無法改變依畜牧法及非都市土地使用管制規則規定核發之畜牧場登記證之權利義務主體。查原告僅拍得系爭21筆土地之其中11筆土地，然未拍得林金足之登記證，有臺南地院103年7月15日南院崑執方字第85643號及106年6月23日南院崑執方字第85643號不動產權利移轉證書(訴願卷第90-97頁)可稽，且林金足亦到
庭證稱：因上開土地已拍賣了，為防止登記證遭盜用，所以曾向各單位請求廢止該證等語（本院111年度訴更一字第27
號卷1第509頁），並提出向○○市○○區公所農業課及被告農業
局申請撤銷登記證之申請書(本院卷2第187、189頁)為證。
準此，原告自始即未從林金足取得登記證，其非當然成為登記證之權利義務主體，自無從依畜牧法第8條申請變更大山
畜牧場登記之權，故被告廢止林金足之大山畜牧場登記及註銷登記證書之行政處分，即無可能侵害原告權利或法律上利益之可能，是原告此部分之訴訟，其當事人適格即有欠缺。3.次查，被告抗辯原告已就與本件相關之土地，即1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628等土地，提出農業用地作農業設施容許使用、畜牧場登記之申請，並業經被告於110年5月19日以南市農畜字第0000000000號函，核發農業用地作農業設施容許使用同意書、111
年11月3日南市農畜字第0000000000號函核發農畜牧登字第123666號 (23666-1-00)「福安牧場新化場」畜牧場登記證書（本院卷2第195-199、217-221頁)在案。是以，倘法院撤銷原處分使原大山畜牧場登記生效，則原告現取得之畜牧登記證書即失其效力，蓋同一地號土地不可能同時為兩畜牧場之場址，此反而不利原告，故原告之訴即因欠缺訴之利益，而無保護必要等情，經核亦屬可採。是以，原告非廢止畜牧場登記及註銷登記證書之行政處分相對人，亦非行政處分相對人以外之利害關係第三人，而原告就此行政處分提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟者，即屬當事人不適格，自應認其訴為無理由而駁回。
㈣被告依行政程序法第123條第1款、第2款、第3款及審查辦法第33條以原處分其廢止92年5月21日函核發之容許使用同意
，應屬適法：
1.按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，
得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」行政程序法
第123條第1款至第3款定有明文。其中第1款所稱法規准許廢止者，係指法規就特定之授益行政處分，明文規定行政機關在一定情形得予以廢止者，蓋法規在訂定當時就信賴保護及法律安定已為立法裁量，行政機關自得依該法規所定要件為授益處分之廢止；第2款所稱保留行政處分之廢止權者，係
指行政機關於作成授益處分時以附款方式保留在一定原因下得廢止原授益處分，如發生保留廢止權之原因時，行政機關即得予以廢止；第3款所稱附負擔之行政處分，係指於該合
法授益行政處分作成同時，為達一定行政目的，以附款方式課加處分相對人之負擔，因於此情形，其負擔之要求，既為相對人所得預見，是以處分相對人若未履行該負擔，自不生信賴保護之問題。
2.次按未記明理由之行政處分，除依行政程序法第111條規定
而無效者外，得於訴願程序終結前，事後記明而補正。行政程序法第114條第1項第2款及同條第2項定有明文。查原處分(原審卷1第91-93頁)其廢止系爭容許使用函部分之法律依據係記載容許使用辦法第33條及行政程序法第123條規定，而
事實理由則僅記載因部分用地作停車場，未依計畫內容使用而為原處分。嗣於訴願程序中，被告以訴願答辯書(訴願卷
第105-106頁)再為補正：⑴大山畜牧場原登記土地及設施之所有權已有變動。⑵現有經營範圍與原登記不符。⑶大山畜牧
場現有設施配置因增建及改建與原核定計畫內容不符。⑷實際飼養規模(蛋雞12萬隻)亦與原核定計書內容(蛋雞9萬隻)
不符等理由。準此，林金足究有無未依原核定計畫內容而為使用，被告上開所追補之理由，均為本院審理之範圍。
3.查林金足於91年11月向被告提出非都市土地農業用地作畜牧設施容許使用申請書，申請於系爭21筆土地作「畜牧場」之容許使用，嗣經被告以92年5月21日函即系爭容許使用函核
發系爭容許使用同意，並於該函文內載明：「（五）本容許使用不得憑以辦理變更編定及地目，亦不得擅自變更本容許使用事項以外之用途及擴大面積，另不作本容許使用時應恢復原來使用。」「（八）申請作畜牧設施容許使用經核准後，如申請人未能依核准內容使用時，應敘明理由，於核准後3個月內向原核准機關（單位）報准變更（包括變更項目、
設施之形式、材質及面積等）；申請人使用內容與核准內容不符合者，原核准機關則撤銷其容許使用，並副知相關機關（單位）依相關規定處理。」等情，有林金足91年11月申請書、經營計畫及土地使用配置圖（原審卷1第185-219頁）、系爭容許使用函(本院卷1第557-561頁)附卷可憑，堪認被告核發系爭容許使用函之同時，為達農地使用管制之目的，不但以附款方式課加處分相對人應依核定畜牧設施內容使用，不得擅自變更該容許使用事項以外之用途及擴大面積的行為義務，更明確保留在「申請人使用內容與核准內容不符合」時，行政機關得廢止原授益處分之權限，依前揭說明，系爭容許使用函性質上核屬附負擔之授益處分且亦已表明保留廢止權之意旨。是原告主張：系爭容許使用函同意畜牧設施容許使用並非附負擔之行政處分，而係單純授益處分云云，顯與客觀事實相違，並不可採。又系爭容許使用函、畜牧登記證書既為林金足申請取得，林金足自負有依原核定計畫內容而為使用，倘其因自己之行為或任由他人如承租人或實際占有使用人未依核定計畫而為變更使用，被告自得依行政程序法第123條第3款之規定，以林金足未履行該負擔而為廢止授予利益之處分。又容許使用辦法亦明文規定取得農業用地作農業設施容許使用者，未依原核定計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可；此與前揭系爭容許使用函所為附負擔之內容及所表明保留廢止權之意旨及管制機制相同，益證行政機關亦得依行政程序法第123條第1款廢止未依計畫內容使用者之許可甚明。
4.次查，林金足於92年5月21日取得系爭容許使用同意之申請
使用地點為頂山腳段1596、1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628、埤子頭段759-2
、762、764-2、765、766-1、767、772、773、773-6地號等計21筆土地；另於94年間以上開頂山頭段1596、1612、1615、1616、1617、1625、1628、埤子頭段762、765、766-1、772地號等11筆土地取得登記證書；而原告於103年、106年間分別經由法院強制執行程序取得11筆土地（頂山腳段1608、1612、1613、1614、1615、1616、1617、1622、1625、1626、1628地號）及5筆建物（頂山腳段652、665、668、675、664建號），足見原告僅取得系爭容許使用21筆土地中之11筆土地，而該11筆土地中亦僅6筆土地（頂山腳段1612、1615
、1616、1617、1625、1628地號）屬登記證之範圍；至系爭21筆土地之其他10筆土地（即頂山腳段1596、埤子頭段764-2、765、762、766-1、759-2、767、772、773、773-6地號
）則由張金瑞等人取得所有權等情，為兩造所不爭，而林金足於92年5月21日取得系爭容許使用同意之面積共計98,394
平方公尺（訴願卷第34頁）；原告取得系爭21筆土地中之前揭11筆土地面積共計46,640平方公尺等情，此觀前揭土地登記謄本（見原審卷2第97-126頁）即明。另原告取得前揭11
筆土地外，另有擴張使用1637-1、1637-2、1637-3地號土地等情，亦據林金足證稱：「這3筆地原來是台灣糖業的鐵路
，以前有甘蔗田，是後來買的，比較寬是甘蔗的集會所，這些非申請畜牧場的範圍……。」等語(本院111年度訴更一字第
27號卷1第506頁)，且為原告所不爭，足證被告抗辯大山畜
牧場原登記土地及設施之所有權已有變動，及現有經營範圍與原登記不符等事實堪予認定。
5.復查，被告認定系爭21筆土地現況，原告有部分土地作為停車場，而未依核定計畫內容使用等情，有被告提出之91年、105年系爭土地之航照圖（原審卷1第233-235頁）、Google
衛星影像資料（原審卷1第237頁）及原告提出之停車場照片（見訴願卷第28頁）、91年、92年及94年航照圖（原審卷4
第419-423頁）在卷可稽，且經本院現場勘查，在1608及1612地號土地，面積共1,053平方公尺之土地上有施作停車場鐵柱、水泥舖面及鐵皮屋，有本院112年3月10日勘驗筆錄(本
院卷1第331-336頁)、現場照片(本院卷1第341-347頁)及臺
南市新化地政事務所112年3月10日之土地複丈成果圖(本院
卷1第359頁)附卷可憑。且林金足到庭證稱：「（提示本院
卷1第331-338頁履勘當日的照片)停車場不認得，不是我蓋
的，我確定當時我在那裡沒有那些設施。」「(問:你有無查封前土地的建物資料?可與查封後的建物來做比較。)容後陳報。」等語(本院111年度訴更一字第27號卷1第509、517頁)明確。其後林金足亦指出現未依核定計畫內容使用之建物有大山畜牧場地上物整理表(本院111年度訴更一字第27號卷2
第175-179頁)之項次6、20、21。另張金瑞等人就其取得之10筆土地，因土地上之農業畜牧設施及建物均已移除，遂於106年8月25日向被告提出變更系爭容許使用之申請，有變更
申請書（原處分卷2第32-33頁）在卷可參，其後並在1596地號土地開始為建築行為，有興建照片(原審卷3第289-300頁)附卷可憑，又證人周志勳亦證述：「（問：上開原處分所認定部分用地現作為停車場未依計畫內容使用所指具體事實為何？）有一些建物已經拆除，例如管理室已經拆除，增設停車場或其他設施，在106年9月11日以前，我曾經去過，雞場沒有圍起來，我可以自由進出到管理室，後來有圍起來，所以整個已經改變。」等語明確(原審卷4第135頁)。足證被告抗辯大山畜牧場現有設施配置因增建及改建與原核定計畫內容不符乙節，洵堪認定。是原告既私自增建停車場及其他建物，並擴張畜牧場土地使用範圍(即1637-1、1637-2、1637-3地號土地)，則原告主張其有履行系爭容許使用函所載之授益處分負擔云云，不足採信。又被告係依林金足申請畜牧場經營計畫書之畜牧設施、飼養規模、使用範圍進行審查，而該畜牧設施之設置、畜牧場經營與土地整體使用並不可分，此從林金足所提出之容許使用申請書(處分卷1第91-92頁)可知，大山畜牧場共分17區(各區位置圖於處分卷1第131-135
頁)，分屬育雞舍、雞糞乾燥室、雞蛋處理室、蛋雞舍、堆
肥舍、冷藏室、變電室、空中廊道、員工更衣消毒室、畜牧農具儲材室、出貨區、飼料調配室、警衛室、檢驗室、倉庫等，各區所在土地，其功能相互配合，是無論系爭容許使用函或廢止系爭容許使用函均係單一原因事實所為之單一行政處分，且客觀上無從割裂。原告主張原處分即廢止容許使用函係21個屬物性之行政處分，可單獨對1608、1612地號土地作處分，無須廢止其他19筆土地之容許使用云云，亦不足採。原告雖復主張經營之雞場規模龐大，停車區之設置屬於經營畜牧場所需之相關農業設施，並以社團法人中華民國養雞協會112年7月10日函復稱「目前畜牧場為進行生產、運輸、倉儲等作業，或供客、貨車停放以利裝、卸載雞隻、雞蛋、飼料等畜牧相關資材或供場區工作人員或訪客車輛停放，確有其設置停放區域之現況及必要。」(本院卷1第573頁)為據。惟按申請畜牧設施之容許使用，其經營計畫應敘明設施名稱、設置目的、申請用地之使用現況及經營概況等，又畜牧設施中之養禽設施係指供飼養家禽生產及經營所需之設施，容許使用辦法第22條、第23條分別定有明文。準此，倘原告經營之雞場，有經營所需之設施，即有興建舖設水泥停車場之必要時，應向林金足取登記證後，依畜牧法第8條變更畜
牧場負責人，再依前開規定檢具變更後之經營計畫書，向被告提出變更容許使用之申請，始為合法。然原告僅憑己意，未經被告許可即任意興建停車場等建物設施，自非適法。是原告上開主張，委無足採。
6.末查，林金足關於大山畜牧場之經營計畫書所容許飼養蛋雞7萬隻，有畜牧場經營計畫書(原審卷1第223頁)可佐，然原
告實際飼養高達12萬隻，日產雞蛋約12萬顆，業據原告於訴願時陳述在卷(原處分卷1第11頁) ，是被告抗辯原告實際飼養規模(蛋雞12萬隻)亦與原核定計書內容(蛋雞7萬隻)不符
等情，亦堪認定。
7.原告另主張原處分未合法送達，且事前未經原告陳述意見，違反正當行政程序云云。經查，被告係於106年9月19日將原處分送達於○○市○○區○○里○○○00號，惟查無此人，有送達證
書(原審卷2第187頁)可考，復於106年9月28日將原處分寄存送達○○市○○區○○里0鄰○○○街00巷00號，有送達證書(原審卷1
第175頁)可佐，惟林金足業於105年5月2日遷戶籍至○○市○○
區○○路0段000巷0弄00號，有戶籍資料(原審卷5第49頁)附卷
可憑，且該寄存文件林金足並未實際領取，亦有臺南市警察局歸仁分局112年6月24日南市警歸偵字第0000000000號函(
本院卷1第543頁)可徵，足證上開寄存送達並未合法。惟被
告於112年8月23日向林金足最新戶籍送達，林金足業已收受原處分，有送達證書(本院卷2第75、77頁)在卷可稽，且林
金足到庭證述：「這是112年8月23日下午我親簽，並且有收到。」等語明確(本院111年度訴更一字第27號卷1第509頁)
，核該次送達自屬合法。次按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰……
五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。」此觀行政程序法第102條、第103條第5款規定甚明。查原告取
得土地之總面積僅約佔系爭容許使用土地範圍總面積47.4%
，其餘10筆土地則已為張金瑞等人取得，且張金瑞等人已另案就92年5月21日系爭容許使用函向被告提出變更使用之申
請（處分卷2第32-33頁），無論是林金足或原告均顯已無從再依系爭容許使用函所核定之範圍就系爭21筆土地全部依使用計畫為繼續使用，業如前述，堪認被告依行政程序法第123條第2款、第3款規定作成原處分廢止系爭容許使用函，其
所根據之事實在客觀上已明白足以確認，依前揭行政程序法第103條第5款之規定，被告縱未在原處分作成前給予處分相對人或利害關係人陳述意見之機會，仍難認原處分已構成應予撤銷之違法。是原告前開主張，洵不足採。
六、綜上所述，原告就原處分關於廢止畜牧場登記及註銷畜牧場登記證部分，並非原處分之法律上利害關係人，則其就該部分提起撤銷訴訟即有當事人不適格之情形。至原告就原處分關於廢止系爭容許使用函部分之主張均不可採，原處分並無違誤。訴願決定雖為不受理決定，然其維持原處分之結論尚無二致。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，均無理由，應予駁回。
七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，經斟酌後對於判決結果均不生影響，爰不
逐一論述，併此敘明。
八、結論︰原告之訴為無理由。
中　　華　　民　　國　　113 　年　　8 　　月　　29　　日審判長法官 林　彥　君
法官 黃　奕　超
法官 廖　建　彥
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不
委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。
中　　華　　民　　國　　113 　年　　9 　　月　　2 　　日
書記官　謝　廉　縈