高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)112年度訴字第48號｜法律人

高雄高等行政法院裁定高等行政訴訟庭第三庭 112年度訴字第48號原告余惠珍被告財政部國有財產署南區分署代表人黃莉莉訴訟代理人林秀娟温嘉璤上列當事人間國有土地事件，原告不服財政部中華民國111年12 月28日台財法字第11113945060號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：主文本件移送於臺灣屏東地方法院。理由一、按我國目前係採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之。法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判（司法院釋字第466號、第695號、第758號、第759號及第772號解釋參照）。基此，當事人如就行政法院無審判權之私法爭議事件，誤向行政法院提起行政訴訟時，依行政法院組織法第47條準用法院組織法第7條之3第1項前段規定，行政法院應依職權裁定移送至有審判權之管轄法院。又按民事訴訟法第10條規定：「因不動產之物權或其分割或經界涉訟者，專屬不動產所在地之法院管轄。其他因不動產涉訟者，得由不動產所在地之法院管轄。」所謂其他因不動產涉訟，係指因不動產之物權或其分割或經界以外，與不動產有關之一切事項涉訟者而言。又確認優先承買權存在或不存在之訴訟，核屬不動產之物權或其分割或經界以外與不動產有關之事項而涉訟，依上開條文規定得由該不動產所在地之法院管轄，如當事人之住所地均非屬同一法院轄區，依民事訴訟法第20條但書規定，自應由共同管轄法院即不動產所在地之法院管轄（最高法院104年度台抗字第538號裁定意旨參照）。二、緣被告以被繼承人陳銅所有○○縣○○市○○○段1小段841地號土地（下稱系爭土地）逾期未辦理繼承登記，依行為時土地法第73條之1規定於民國111年4月25日公告辦理標售，且於公告事項載明「依行為時土地法第73條之1第2項、第3項規定… …；繼承人、合法使用人或其他共有人就其使用範圍依序有優先購買權，但優先購買權人未於決標後10日內表示優先購買者，其優先購買權視為放棄。……」等相關事項，訂於111 年5月26日開標，並由原告得標。然訴外人陳添益以己為系爭土地之繼承人，主張對於系爭土地之標售有優先購買權，而於開標日向被告申請優先購買。嗣得標之原告於111年6月向被告陳情，系爭土地之使用範圍有爭議，應依法命主張優先購買權人提起確認優先購買權存否之訴，俾符法制。被告以111年8月5日台財產南屏二字第00000000000號函（下稱被告111年8月5日函）復原告略以，陳添益就系爭土地有優先承購權，原告若對優先購買權之存否或使用範圍有爭執者，應以陳添益為被告循民事訴訟程序審理等語。原告不服，提起訴願，遭不受理決定，遂提起本件行政訴訟。並請求判決：訴願決定及被告111年8月5日函均撤銷。三、本院查：㈠本件應適用之法令： ⒈土地法第73條之1第1、2、3項： ⑴標售公告時規定（89年1月26日修正公布條文）：「（第 1項）土地或建築改良物，自繼承開始之日起逾1年未辦理繼承登記者，經該管直轄市或縣市地政機關查明後，應即公告繼承人於3個月內聲請登記；逾期仍未聲請者，得由地政機關予以列冊管理。但有不可歸責於聲請人之事由，其期間應予扣除。（第2項）前項列冊管理期間為15年，逾期仍未聲請登記者，由地政機關將該土地或建築改良物清冊移請國有財產局公開標售。繼承人占有或第三人占有無合法使用權者，於標售後喪失其占有之權利；土地或建築改良物租賃期間超過5年者，於標售後以5年為限。（第3項）依第2項規定標售土地或建築改良物前應公告30日，繼承人、合法使用人或其他共有人就其使用範圍依序有優先購買權。但優先購買權人未於決標後10日內表示優先購買者，其優先購買權視為放棄。」 ⑵現行（111年6月22日修正公布條文）：「（第1項）土地或建築改良物，自繼承開始之日起逾1年未辦理繼承登記者，經該管直轄市或縣市地政機關查明後，應即公告繼承人於3個月內聲請登記，並以書面通知繼承人；逾期仍未聲請者，得由地政機關予以列冊管理。但有不可歸責於聲請人之事由，其期間應予扣除。（第2項）前項列冊管理期間為15年，逾期仍未聲請登記者，由地政機關書面通知繼承人及將該土地或建築改良物清冊移請財政部國有財產署公開標售。繼承人占有或第三人占有無合法使用權者，於標售後喪失其占有之權利；土地或建築改良物租賃期間超過5年者，於標售後以5年為限。（第3項）依第2項規定標售土地或建築改良物前應公告3個月，繼承人、合法使用人或其他共有人就其使用範圍依序有優先購買權。但優先購買權人未於決標後30日內表示優先購買者，其優先購買權視為放棄。」 ⒉逾期未辦繼承登記土地及建築改良物標售作業要點（下稱標售作業要點）： ⑴第1點：「為執行土地法第73條之1（以下簡稱本條）第2 項至第5項規定之標售等作業，特訂定本要點。」 ⑵第8點：「（第1項）標售不動產經繼承人、合法使用人或其他共有人就其使用範圍主張優先購買，按其檢附之證明文件無法認定，或使用範圍依第11點規定無法認定或有爭議者，主張優先購買權人應於執行機關通知之期限內，以得標人為被告向法院提起確認之訴；得標人對於優先購買權之存否或使用範圍有爭執者，應以主張優先購買權人為被告循民事訴訟程序訴請法院審理；主張優先購買權人為2人以上，對於使用範圍有爭議者，應於執行機關通知期限內自行協議或向法院提起確認之訴。（第2項）主張優先購買權人未按執行機關通知期限內自行協議或循司法途徑處理者，視為放棄優先購買權。（第3項）主張優先購買權人或得標人提起訴訟，應將送法院審理之訴狀影本（有法院收狀章戳）送執行機關，於判決確定後，再依判決結果檢具相關證明文件通知執行機關辦理通知繳款事宜。……。」 ⑶第11點：「（第1項）本條第3項所稱使用範圍，繼承人或其他共有人使用者，以其實際使用範圍為準。合法使用人使用者，應以登記或契約約定為準；登記或契約約定不明者，依現場實際使用範圍認定；使用範圍有重複時，以物權登記先後順序及物權優於債權之原則認定之。（第2項）前項使用範圍需辦理複丈、分割者，得由國有財產署代位申請。（第3項）合法使用人檢附與被繼承人所訂之使用權契約書，應經公、認證，如未經公、認證者，由申請人切結『本契約書如有不實致他人受損害者，申請人願負法律上一切責任』。」 ⑷經核，上開標售作業要點，核未逾越授權範圍，亦無牴觸土地法第73條之1目的在於處理長期無人辦理繼承登記之土地，於促成標售後土地使用與所有權能合一，以發揮最大經濟效益之母法意旨，應可援用。 ⒊按「未辦理繼承登記土地或建築改良物之合法使用人就其使用範圍，對財政部國有財產署或所屬分支機構所為之公開標售，依土地法第73條之1第3項前段規定行使優先購買權而訴請確認優先購買權存在事件，性質上屬私法關係所生之爭議，其訴訟應由普通法院審判。」有司法院釋字第773號解釋在案。又依上揭財政部國有財產署訂定發布之標售作業要點綜合觀知，主張為合法使用人而有優先購買權者，與得標者間，就標售之標的孰為真正買受人，須審究主張有優先購買權人在法律上有無使用之正當權源，諸如有無物權法上之合法占有權源或債權法上之租賃或借貸等關係，此等爭議所涉者，乃私法法律關係之存否，所生之效果亦僅在確認主張有優先購買權之人得否替代得標人而為買賣契約之買受人，故就公開標售之未辦理繼承登記土地之使用範圍及其優先購買權存否有爭執時，性質上屬私法關係所生之爭議無誤。㈡被告告知原告若對於優先購買權之存否或使用範圍有爭執者應提起民事訴訟之111年8月5日函文，並非行政處分：經查，系爭土地為逾期未辦繼承登記土地，經屏東縣屏東地政事務所依行為時土地法第73條之1列冊期滿移送被告辦理標售土地，並經被告委託台灣金融資產服務股份有限公司南部分公司（下稱台金公司）辦理標售，嗣於111年4月25日公告標售，並已於111年5月26日開標，由原告得標。因陳添益於開標日主張其為繼承人，並檢附使用範圍圖、戶籍謄本及繼承系統表，申請就系爭土地有優先購買權，台金公司乃依行為時土地法第73條之1第3項規定函請原告於10日內表明其有無優先購買權及實際使用系爭土地之事實。經原告於111 年6月陳情後，被告乃以111年8月5日函表示略以，經台金公司委託昱展測繪股份有限公司（下稱昱展公司）於111年7月1日辦理現地勘查結果，系爭土地上有加強磚造2層樓，上有鐵皮加蓋（門牌：○○市○○里○○街000號），陳添益使用系爭土地全部面積，故陳添益就系爭土地有優先承購權，而原告若有爭執，應循民事訴訟程序訴請法院審理等情，有屏東縣屏東地政事務所逾期未辦繼承登記土地或建物列冊管理單（本院卷第75頁）、台金公司111年4月25日111年度國繼南子字第42號辦理被告委託標售111年度第42批逾期未辦繼承登記土地或建築改良物公告（本院卷第77-90頁）、台金公司111年5月27日111國繼南子字第42號函（本院卷第121-122頁）、原告得標單（本院卷第97頁）、原告陳情書（訴願卷第65-71頁）、陳添益優先購買權申請書及其檢附資料（本院卷第123-139頁）、昱展公司勘查成果報告書（本院卷第109-119頁）、被告111年8月5日函（本院卷第145-146頁）等件附卷可稽，洵堪認定。則被告111年8月5日函僅為是否確實發生法定繼承人身分真實性、該繼承人使用系爭土地範圍經勘查結果之告知，亦即，被告所審究者為民法上法定繼承人資格與其使用系爭土地之現況，並確認主張有優先購買權之人（陳添益）何以可替代得標人（原告）而為買賣契約之買受人函知，並不涉及國家統治權的行使，是僅為一觀念通知，並非行政處分。故原告主張被告111年8月5日函為一行政處分，可提起本件行政救濟云云，核不足採，訴願決定予以不受理，亦屬無誤。㈢依司法院釋字第773號解釋土地標售事件屬私法關係所生之爭議，而應由普通法院審判： ⒈原告主張：本件係得標人與行政機關間爭議，核與司法院釋字第773解釋適用於得標人與優先購買權人間爭議，其適用對象不同；且陳添益僅是系爭土地上建物之公同共有人，能否以占用建物事實即具有占有系爭土地之正當法律權源，單獨申請優先購買權容有爭議，被告未查，即逕認陳添益有優先購買權，又不命其提起民事訴訟，卻命原告應就該爭議提起民事訴訟，核屬有誤且侵害原告權益云云。 ⒉惟查，司法院釋字第773號解釋之原因事實，本就在處理同屬行政機關之「國有財產署北區分署」與主張優先購買權者間之法律爭議，且依土地法第73條之1第3項規定之文義為法律解釋，該條文之核心規範內容，分別為「標售前要有公告及公告期間規定」「具有優先購買權者之資格認定」與「優先購買權之視為放棄」（最高行政法院106年度裁字第1788號裁定參照）。其中該條文「具有優先購買權者之資格認定」規定，已經司法院釋字第773號解釋審認該規範性質屬私法關係爭議，其訴訟應由普通法院審判。承此以論，原告雖為得標人，但其爭執根本為陳添益主張之優先購買權存否與其占用系爭土地使用範圍是否為合理使用計算而存有爭議，自該當於土地法第73條之1第3項「具有優先購買權者之資格認定」之爭執，而有司法院釋字第773號解釋意旨適用。且核其主張於民事案件之具體訴訟類型或為「確認陳添益就系爭土地之優先購買權不存在」或為「被告應核發系爭土地之權利移轉證明書（即標售證明）予原告。」均屬民事爭議。是原告前開主張，核屬其個人見解，於法均非有據，並不足採。四、綜上所述，本件兩造因系爭土地具有優先購買權者之資格認定而有所爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，揆諸上開說明，本院對之並無審判權，原告自不得提起行政爭訟。又因原告之住所位於○○市○○區，被告之公務所位於○○市○○區，而系爭土地坐落於屏東縣，依首開規定，自應由共同管轄法院即不動產所在地之臺灣屏東地方法院管轄。爰依首揭規定，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　112 　年　　10　　月　　31　　日審判長法官　林　彥　君法官　廖　建　彥法官　黃　堯　讚以上正本係照原本作成。一、如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。二、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。中　　華　　民　　國　　112 　年　　10　　月　　31　　日書記官　江如青

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