八十九年度訴字第九三三號｜行政：空氣污染防制法｜裁判日期：90 年 04 月 30 日

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第九三三號原　　　告　中華工程股份有限公司代　表　人　甲○○　董事訴訟代理人　丁○○ 戊○○ 被　　　告　高雄縣政府代　表　人　乙○○　縣長訴訟代理人　丙○○ 右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服台灣省政府中華民國八十九年十月五日八九府訴二字第一二八六四六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實一、事實概要：緣原告承包南二高後續計畫第Ｃ三九七標旗山段工程，於民國（下同）八十八年一月十四日上午十時三十五分經高雄縣環境保護局人員稽查，以原告在施工作業過程，進行路基填築工程，未為有效之空氣污染防制措施，致車輛行經往來造成塵土飛揚，認其違反行為時空氣污染防制法第十九條第七款規定，按同法第三十九條第一項裁處罰鍰新台幣十萬元。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告聲明求為判決：原告之訴駁回。三、兩造之爭點甲、原告主張之理由（一）按行政院環境保護署八十八年三月三十日環署空字第一九四三四號函有關事業廢氣稽查紀錄工作單疑義乙案之說明三「目前環保機關於稽查公私場所固定污染源空氣污染行為時所使用之稽查記錄工作單包括營建工程污染稽查記錄表、空氣污染稽查記錄工作單及事業廢氣稽查記錄工作單等，營建工程污染稽查記錄表係用於稽查營建工程所產生之空氣污染，而空氣污染稽查工作單或事業廢氣稽查記錄工作單係用於不含營建工程之其他污染源所產生之空氣污染，後二者僅名稱不同，其皆可用於稽查記錄公私場所污染源所產生之空氣污染行為。」故依上揭函已確切說明營建工程污染稽查記錄單與事業廢氣稽查記錄工作單兩者係屬不同稽查污染行為，是本件被告以事業廢棄物稽查記錄工作單處罰原告，實屬不法。（二）次按空氣污染行為管制執行準則第三條規定「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」依上揭準則規定執行空氣污染行為應於廠房外、周界及周界外來看，被告若認為原告有空氣污染行為，應是在原告工區外有空氣污染之行為始可處罰，且除起揚塵外，還要散佈於他人之物，甚需是施工車輛所揚起之灰塵，但照片上的車輛並不是施工車輛，查被告所拍攝之照片係位於原告之工作區內亦即系爭拍攝位置位於周界內，且被告亦無證明所揚起飛塵有落於工作區周界外，是本件系爭違反地點並非在周界或周界外，且被告亦無明確證明本件受稽查污染源有逸散至周界外，除此，台南縣環保局在上課時也曾說過，只要在工廠內倒廢棄物，不要燃燒，不要影響到旁邊的人，並不違規，且工地附近的人也都沒有抗議，是以被告據以處罰，實無理由。（三）復按行政院環境保護署八十七年十二月十七日環署管字第八一六一七號函有關地方環保局委託民間環保公司辦理稽查工作疑義乙案說明二「依空氣污染防制法第四條『中央、省（市）、縣（市）主管機關得指定或委託專責機構，辦理空氣污染研究、訓練及防制之有關事宜。』及第二十一條『各級主管機關得派員攜帶證明文件、進入公私場所，檢查或鑑定其空氣污染物排放狀況，並命提供有關資料。』倘環保機關已將環保稽查工作明訂於其委託契約之工作項目內，其受託人員自得依據合約攜帶相關證明文件，進入公私場所執行環保稽查工作，並將稽查所得之記錄提供環保機關管制參考。若有涉及告發處分行為，仍須由環保局稽查人員查證其污染事實後始據以處分。」是依訴願決定書稱「查高雄縣環境保護局因業務及稽查車輛需要，特與營建工程委辦公司簽訂合約，要求提供車輛以協助稽查，並於車上掛有環境保護局稽查車以資辨識，稽查人員進入工地時亦出示稽查證，此業經原處分機關於答辯書中辨明在案：」可證明本件被告因業務及稽查車輛需要，特與營建工程委辦公司簽訂合約。然依上揭函所稱受託人員自得依據合約攜帶相關證明文件，進入公私場所執行環保稽查工作，並將稽查所得之記錄提供環保機關管制參考，是查本件被告所開立事業廢氣稽查記錄工作單之「會同單位人員：黃文龍」應係被告委託之工作人員，且系爭事業廢氣稽查記錄工作單應係黃文龍受託執行稽查工作後交與被告之記錄工作單，且該稽查工作紀錄單上「12會同單位」亦無勾選，更證明該稽查記錄工作紀錄單係黃文龍交與被告之受託稽查文件。但上揭函又稱「若有涉及告發處分之行為，仍須由環保局稽查人員查證其污染事實後始據以處分」，是故被告若欲告發處分原告，被告仍需親自查證原告確有污染事實後始可處分，然被告現卻僅以被受託公司所稽查之文件據以處分原告，實已違程序原則，被告所依實不足採。另查，系爭地點所在工務所之工作人員稱，當天並未見被告所受託之稽查人員，僅於駕車時在旗山經台三線往原告工地辦公室時，發現有輛車號ＹＳ─９９４３轎車停在台三線旁，有二人站在車旁查看該車，但仍無法辨認是否為環保局所屬或受託稽查工作人員之車輛，更遑論被告有依規定於稽查過程中出示證明文件與原告，再者，當日原告工作人員均未曾遇到任何被告之稽查人員找原告之工作人員簽名，是被告所辯稱原告該工務所之工作人員拒簽乙事，實無可採。（四）末查，被告所拍攝照片位置係於原告施作Ｃ三九七標與台三線交接處附近，原告為避免無關第三人進入該工區，影響工程施作，故於交接處用紐澤西護欄圍起，只留一缺口（限一般轎車之寬度），係便利原告緊急進出，且在交接處澆灑大量的水，作為防止外車進入，原告施作上揭措施，均係為防止外人隨意進出系爭工區，以免造成危險。然當日（八十八年一月十四日）原告並未於系爭位置施作工程，施工人員自是無法立即禁止外人將車駛入，且原告亦明確標示防止進入措施，已善盡注意義務，第三人若是執意開車駛入系爭道路，原告亦是無法阻止，是訴願決定書認「系爭工程道路顯可供一般車輛或工程車行駛」實屬有誤。又被告所開立事業廢氣稽查工作紀錄單違規事實認原告工作地車行便道乾燥，施工車輛行走引起揚塵，然原告於系爭工程施工後每日均派水車整日沿著工區重複灑水，此有水車灑水時間分配日報表可稽，加上照片上之行駛車輛係屬一般車輛，且系爭位置係於原告工區內，並無造成工區外之空氣污染行為，是被告所稱，亦不足採。乙、被告主張之理由：（一）依據本件行為時空氣污染防制法第十九條第一項第七款規定：「在各級防制區內，不得有下列行為：七、其他經主管機關公告之空氣污染行為。」暨同法第三十九條第一項規定：「違反第十九條第一項各款情形之一者，其違反者為工商廠、場，處新台幣台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」（二）又被告環保局於稽查時所使用之紀錄工作單為事業廢氣稽查紀錄工作單（所有固定空氣污染源稽查紀錄工作單都用此紀錄工作單），非原告所指為事業廢棄物稽查紀錄工作單，而事業廢氣係包含所有空氣污染部分，當然也包括營建工程空氣污染部分，原告提出工作單之疑義，應是不了解空氣污染行為規定及範圍所致。（三）另工地從事路基填築作業，車行便道乾燥，施工車輛引起揚塵。係本件行為時空氣污染防制法第十九條第一項第七款所規定在各級防制區內，其他經主管機關公告之空氣污染行為。故只須營造工程於作業過程中，無採取適當防制措施，致引起塵土飛揚污染空氣品質，即可依法告發處分。查當日稽查現場時，原告於作業過程中，未做好工程清理便道工作及空氣污染防制措施，任其大量泥土飛塵散佈於周遭環境，致使過往車輛行駛產生大量揚塵（從現場照片中，可清楚得知），嚴重影響空氣品質，為不爭之事實，並且於現場拍照的稽查人員也於稽查記錄工作單上敘明當時狀況，塵土飛揚（粒狀污染物飄散），是污染物自由在開放空氣中傳輸及散佈，並非如原告所述，飛塵無落於工作區周界內或外；且該條文是指露天工地，非工廠，故非如原告所言只要在工廠內倒廢棄物，不燃燒，不影響旁邊的人，也不違規，然該工地附近沒有住家或工廠，當然不會有人抗議，所以原告所陳述，依實際情況及原則理論都不足採。（四）本件稽查工作單為被告環保局稽查員王冠斌會同委辦公司人員黃文龍一同前往稽查，是符合「若有涉及告發處分之行為，仍須由環保局稽查員查證其污染事實後始據以處分」，整個稽查程序依法有據，並非如原告所述為受託執行稽查人員工作後交予被告之工作單。另原告所述：「‧‧‧‧‧‧車號ＹＳ－９９４３號轎車‧‧‧‧‧‧，無法辯認是否為環保局所屬或受託稽查工作人員之車輛，‧‧‧‧‧‧，原告工作人員均未曾遇到任何被告之稽查人員找原告之工作人員簽名，‧‧‧‧‧‧」等云云；查被告環保局稽查人員進入公私場所執行業務時，均會出示稽查證以茲證明。查當日稽查現場稽查人員敘述確有出示稽查證件，至於稽查車輛為一般轎車無法辯認乙事，因環保局稽查工作繁重及車輛不足的情況下，只好以租借方式來取得車輛，並且於稽查車上亦有掛上環保局稽查車的辨識牌及當場表明身分和稽查來意，原告之現場工作人員拒絕於稽查單上簽名並且置之不理，才於稽查工作單上之「工廠會同人員」欄記載拒簽，故原告主張被告環保局之稽查員未依規定出示證明文件，顯有偏頗，實無可採。（五）又查當日稽查現場時，發現系爭道路工程未有良好之圍欄防止飛塵飛散及明確之標示，一般車輛及工程車輛皆能行駛其車行便道，況依原告所述現場所拍攝的照片上之行駛車輛非原告之工程車輛係屬一般車輛，顯見一般車輛皆可行駛該工程道路，而該工區為原告所承包，而原告未做好空氣污染防制措施，致使過往車輛行駛產生揚塵，是為裸露地表無污染防制措施所造成，顯然其灑水工作仍有不足之處，加上灑水車也並未針對此裸露地表進行灑水，致車輛經過時造成揚塵四起，嚴重污染空氣品質。另行駛車輛並非原告工程車輛之行為，應不影響原告工地管理之責任，並且工地負責人本應善盡管理工地之責，致使原告污染事實明確，洵堪認定。理由一、按「在各級防制區內，不得有下列行為：一、‧‧‧‧‧‧七、其他經主管機關公告之空氣污染行為。」、「違反第十九條各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」為行為時空氣污染防制法第十九條第七款及第三十九條第一項所明訂。復按「一、公私場所有左列各項行為者為空氣污染行為：（一）‧‧‧‧‧‧（六）營建工程、道路工程及各種管線鋪設工作，無適當防治措施，致作業本身引起或使過往車輛引起塵土飛揚者。」為行政院環境保護署（下稱環保署）八十一年三月九日（八一）環署空字第○七二九九號公告之空氣污染行為。二、原告承包南二高後續計畫第Ｃ三九七標旗山段工程，於八十八年一月十四日上午十時三十五分經高雄縣環境保護局人員稽查，以其在施工作業過程，進行路基填築工程，而車輛行經往來造成塵土飛揚等情，有現場照片二張附卷可稽，而原告對照片內之現場係屬原告所承包之道路工程工地一節，亦自陳甚明，惟以被告進行本件稽查未使用環保署規定之稽查記錄單；且被告稽查時其照片上車輛所引起之塵土飛揚，並未至周界外，被告即予處罰，有違空氣污染行為管制執行準則規定；另本件稽查係由被告委辦單位之人員為之即行裁罰，違反被告仍需親自查證原告確有污染事實後始可處分之規定；再原告就本件工地不僅定期灑水，並僅留一緊急入口，且在入口處灑大量的水，防止車輛任意進入，已做好防制措施等語資為爭執。爰分述如下：（一）按環保署八十八年三月三十日環署空字第一九四三四號函函示：「目前環保機關於稽查公私場所固定污染源空氣污染行為時所使用之稽查記錄工作單包括營建工程污染稽查記錄表、空氣污染稽查記錄工作單及事業廢氣稽查記錄工作單等，營建工程污染稽查記錄表係用於稽查營建工程所產生之空氣污染，而空氣污染稽查工作單或事業廢棄稽查記錄工作單係用於不含營建工程之其他污染源所產生之空氣污染，後二者僅名稱不同，其皆可用於稽查記錄公私場所污染源所產生之空氣污染行為。」本件被告係於八十八年一月十四日稽查時，認原告有環保署八十一年三月九日（八一）環署空字第○七二九九號公告之「營建工程、道路工程及各種管線鋪設工作，無適當防制措施，致作業本身引起或使過往車輛引起塵土飛揚者。」之空氣污染行為，並於同日填具高雄縣環境保護局事業廢氣稽查記錄工作單一節，固有該事業廢棄稽查記錄工作單附卷可稽；惟查：空氣污染防制法就稽查人員進行空氣污染源之稽查時究應填具何種稽查工作單並無規定，故雖本件稽查人員非使用上述環保署八十八年三月三十日環署空字第一九四三四號函示種類之稽查記錄工作單進行稽查，亦無從因此即否定其稽查記錄工作單所記載稽查之內容；況營建工程工地塵土飛揚空氣之污染行為，本質上亦屬廣義之事業廢氣，且上述關於函示稽查記錄工作單使用種類之環保署八十八年三月三十日環署空字第一九四三四號函，其函示日期係在本件八十八年一月十四日稽查之後，故原告以被告使用之稽查記錄工作單違反此函示規定為由，指摘原處分違法云云，自無可採。（二）原告又主張空氣污染行為管制執行準則第三條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」而本件所飛揚之塵土並未污染至周界外，故被告之處分於法不合云云。經查：空氣污染行為管制執行準則係依據修正後空氣污染防制法第二十九條第三項規定，於八十九年四月十九日所訂立之法規命令，故於本件稽查行為時並無此執行準則存在甚明，是原告執此於本件稽查時猶未訂立之法規命令，指摘原處分違法，自有可議；況原告所引據之上述空氣污染行為管制執行準則第三條規定，自其內容及全部條文之編排次序觀之，本條主要是關於污染源判定基準之規定，而本件係過往車輛在原告之道路工程工地上行駛引起塵土飛揚，已如前述，故其污染源之判定並無爭議，且塵土因飛揚之結果，即會隨風飄散，自然即會散佈至周界外，故關於本款違章行為之構成要件，亦僅規定「引起塵土飛揚」，是原告執上述執行準則第三條規定，主張本件之情形不構成違章云云，自有誤會；另本件係關於道路工程所引起塵土飛揚之違章，核與一般製造工廠所致空氣污染行為之違章構成要件並不相同，是原告以台南縣環保局關於工廠之廢棄物是否構成違章之說明，於本件予以援引，自有未合，難以採據。（三）復按環保署八十七年十二月十七日環署管字第八一六一七號函有關地方環保局委託民間環保公司辦理稽查工作疑義乙案說明二「依空氣污染防制法第四條『中央、省（市）、縣（市）主管機關得指定或委託專責機構，辦理空氣污染研究、訓練及防制之有關事宜。』及第二十一條『各級主管機關得派員攜帶證明文件、進入公私場所，檢查或鑑定其空氣污染物排放狀況，並命提供有關資料。』倘環保機關已將環保稽查工作明訂於其委託契約之工作項目內，其受託人員自得依據合約攜帶相關證明文件，進入公私場所執行環保稽查工作，並將稽查所得之記錄提供環保機關管制參考。若有涉及告發處分行為，仍須由環保局稽查人員查證其污染事實後始據以處分。」此為政府機關限於人手及設備不足，而與民間業者締結契約，此時民間業者是居於行政機關「助手」之地位，而非受託行使公權力，故若涉及告發處分行為，仍須在環保局稽查人員的指揮下，由環保局稽查人員查證其污染事實後始能據以處分。本件證人王冠斌即原高雄縣環保局稽查人員（現已離職）曾到庭證稱：一般取締流程：首先由委辦人員先行查看有無違規，如發現違規二、三次以上，再由委辦人員會同環保局稽查人員前往取締，如果取締時現場有人，會出示識別證告知現場人員要取締之事實；本件亦係由委辦人員先行前往察看，發現有多次污染情形，伊再會同委辦公司人員黃文龍前往，稽查當日原告施工之工地並無灑水痕跡，而照片中之車輛即自護欄之缺口處進入，當日若地面有灑水痕跡縱有輕微揚塵，被告亦不會告發；而伊當日前去稽查時有配戴識別證，因稽查現場與原告之工務所不在同處，故伊先去拍照後再前去原告工務所要求派員至現場，但並無人理睬，伊才填具稽查記錄工作單等語甚明，並有本件之稽查紀錄工作單在卷足稽；又被告於八十八年度確有委託環佑實業有限公司執行營建工程污染管制工作，而訴外人黃文龍則為環佑實業有限公司巡查人員一節，亦有八十八年度高雄縣營建工程污染管制計畫委託辦理契約書及環佑實業有限公司八十七年九月十七日（八七）環佑丁字地九九號函附卷可稽；本件於八十八年一月十四日稽查時，被告之稽查人員既有會同委辦單位之人員到場稽查，而證人王冠斌確為被告之稽查人員，業據證人王冠斌陳述甚明，並經兩造陳明在卷，則被告依據該日所製作之稽查記錄工作單作成裁罰處分，自與上述函示所規定之程序無違；原告以證人王冠斌未於稽查當日到場，且未出示稽查證為由，指摘原處分之稽查程序違法云云，自無可採。（四）原告雖另提出灑水時間分配日報表及工地入口照片為證，主張本件工地有定時灑水，且以護欄圍住，僅留一缺口，係為便利原告緊急進出，並澆灑大量的水以防止外車進入，而被告稽查時所拍照片上之車輛亦非原告車輛等語。惟查本件工地依被告於八十八年一月十四日稽查時所攝之照片觀之，確看不出有灑水痕跡，有照片在卷可憑，並經證人王冠斌證述甚詳；故縱原告確有如其灑水時間分配日報表之記載灑水，然其灑水時間之間距，既無法達到防制塵土飛揚之效果，則其無適當防制措施，致過往車輛引起塵土飛揚，自亦不得因其有灑水時間之分配，即得據以主張免責；另依原告所提出本件工地入口之照片，其於入口處固有澆灑大量之水，然本件稽查時引起塵土飛揚之汽車，係車號前二碼為ED之箱型車，核與被告當日所使用之ＹＳ－九九四三號轎車不同，足見該道路一般之車輛亦得進入，是雖引起塵土飛揚者非原告所有之車輛，然依上述本款違章情節之規定觀之，道路工程因無適當防治措施，致過往車輛引起塵土飛揚者，亦該當本條之構成要件，並非僅限於作業本身引起之塵土飛揚，故原告以被告稽查照片上之車輛非原告之車輛為由，主張已負注意義務，不應負違章責任云云，亦無可採。三、綜上所述，本件原告之主張並無可採；原告所承包南二高後續計畫第Ｃ三九七標旗山段工程工地於被告稽查時，既確有無適當防制措施，致使過往車輛引起塵土飛揚之情形。從而，被告以原告違反行為時空氣污染防制法第十九條第七款規定，依同法第三十九條第一項裁處最低額新台幣十萬元之罰鍰，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　九十　　年　　　四　　　月　　三十　　日高雄高等行政法院第一庭審判長法官　陳光秀法　官　呂佳徵法　官　楊惠欽右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中　　　華　　　民　　　國　　九十　　年　　　四　　　月　　三十　　日法院書記官　藍亮仁

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)八十九年度訴字第九三三號

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