高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十年度訴字第一三八七號
關鍵資訊
- 裁判案由廢棄物清理法
- 案件類型行政
- 審判法院高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
- 裁判日期90 年 09 月 04 日
高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一三八七號 原 告 綠潔環保工程股份有限公司 代 表 人 甲○○董事長 訴訟代理人 盧俊誠律師 被 告 嘉義縣政府 代 表 人 乙○○縣長 訴訟代理人 丙○○ 右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年五月三 日（九０）環署訴字第００一三二六七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰ 主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事 實 甲、事實概要： 緣原告為第一類乙級廢棄物處理機構，嗣經嘉義縣環境保護局查核發現，其所設 廢棄物處理場（衛生掩埋場）於民國（下同）八十九年九、十一月份違規收受代 處理新竹市立程企業有限公司之廢棄物，逾越主管機關許可之營運範圍，且未於 申報之營運紀錄內記載，顯有申報不實，被告以其違反廢棄物清理法第二十一條 暨公、民營廢棄物清除處理機構輔導辦法之規定，爰依同辦法第三十條第一項第 三款規定，撤銷原告廢棄物處理場操作許可證（八七廢操字第０００四號）。原 告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。乙、兩造聲明： 一、原告聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。 二、被告聲明：求為判決原告之訴駁回。 丙、兩造主張之理由： 壹、原告起訴意旨略謂︰ 一、原處分嚴重違反憲法第二十三條所定之「法律保留」原則，顯非適法： （一）按對人民違反行政法上義務之行為，予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之 限制，其處分之構成要件與法律效果應由法律定之。法律雖得授權以命令為補 充規定，惟授權之目的範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，始符合 憲法第二十三條及中央法規標準法第五條第二款之規定，大法官會議釋字第三 一三號、第三九０號、第三九四號、第四０二號、第四四三號、第五一０號分 別解釋在案。查依廢棄物清理法第二十一條之規定：「公、民營廢棄物清除處 理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格由中央主管機關定之」。主管機關 固得依此訂定法規命令，對公、民營廢棄物清除處理機構之行為，為必要之規 範。惟廢棄物清理法並未就上述清除處理機構違反義務應予處罰之構成要件， 法律效果為具體明確之授權。則其依據上開法條訂定發布之「公、民營廢棄物 清除處理機構管理輔導辦法」（以下稱管理輔導辦法）第三十條對於清除處理 機構違反義務之行為，訂定得予裁罰性之行政處分，顯與前述憲法保障人民權 利之意旨不符。是被告機關依據違反憲法法律保留原則之辦法所為之處分，自 屬違憲、違法，難謂有理。此一輔導辦法明顯違反法律保留原則，亦經最高行 政法院九十年度裁字第一八五號裁定所認。 （二）次按，廢棄物清理法雖於八十九年一月十九日修正公佈時，於第十三條第五項 增列「第一項第三款第一目公、民營廢棄物清除、處理機構之許可、廢止（並 無得撤照之授權）及應遵行事項，應依第二十一條所定管理輔導辦法為之」， 則依此增修規定表示，在本條項未增列前之「管理輔導辦法」中未有法律明確 授權之裁罰性處分等，均因未有法律依據而無效。是行政主管機關須於八十九 年一月十九日廢棄物清理法修正公佈後，應另行就原未有授權部份之裁罰性規 定，制定新辦法，以符合「法律保留」原則。惟中央主管機關即主管官署行政 院環保署竟未依法於八十九年一月十九日廢棄物清理法修正公布後，就已取得 法律授權依據之「公、民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」部份規定，於 廢棄物清理法公布後，重新制定、發布。竟然仍沿用修法前之八十七年八月五 日所公布之「公、民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法」中，未有法律授權 之裁罰性規定，為本件處罰之依據。則就廢棄物清理法八十九年一月十九日修 法前後規定觀之，即得明瞭本件被告機關以修法前之「公、民營廢棄物清除處 理機構管理輔導辦法」為處罰依據，顯已違反前述大法官會議所一再解釋違反 「法律保留」原則之情形，殆屬明顯。而訴願機關亦未詳查，竟然明知被告之 處分違法不命其改正，而仍予以維持，顯係「上下皆違法」，則法治國家之訴 願制度，期待行政機關自我糾正之功能實難發揮。 四、原處分不僅違法，且毫無事證依據： （一）按行政行為應受法律之拘束及內容必須明確，行政程序法第四條及第五條定有 明文。 （二）次查，原處分謂「原告公司於八十九年九月、十一月違規收受代處理新竹市立 程企業有限公司之廢棄物，且未於申報之營運紀錄表內記載，顯有申報不實」 。惟八十九年九月、十一月份原告公司之營運記錄係如何之申報不實？依處分 書中之記載，吾人實完全無法了解或得知，被告機關之行政行為，實屬含混、 不明確及草率，殆為顯然。 （三）再者，原告公司八十九年十一月之營運記錄表根本就尚未申報，則被告所指之 「十一月份申報不實」情事，究係指何？實令人難解。 （四）又據前述「輔導辦法」第三十條第一項第三款所規定之「申請許可文件或申報 文件有虛偽不實者」，係指申報文件有以多報少或以少報多之情事，並未包括 漏未申報之情事。然查，原告於九月份所代清除之新竹立程公司之廢棄物，由 於作業上之疏忽，致漏未申報，並非有申報不實之情事。是被告以此作為處罰 依據，亦屬誤引規定。 （五）又查，原處分書中謂原告「違規」代收處理新竹立程公司之廢棄物，則究竟原 告係「違反何規定」？亦未見處分書中詳載，實無法了解被告之所言。 五、被告機關之處分，違反比例原則及依法行政原則： （一）依廢棄物清理法第二十八條規定違反中央主管機關依第二十一條所定之清除處 理輔導辦法規定者處二千元以上五千元以下罰鍰，並限期令其改善，逾期不改 善者，得按日連續處罰。 （二）是廢棄物清理法之母法本身中對於違反輔導管理辦法之規定已有明文之行政裁 罰之規定且僅有罰鍰規定並無得撤照之處罰。據此，顯然法律明確未授權，亦 未准許行政機關，依母法規定所制定之行政命令，有得予以裁罰性之規定，更 遑論予撤照之最嚴重處分，殆為明顯。則被告據以處罰依據之前開「輔導辦法 」第三十條之規定，不僅違反法律保留原則，亦違反比例原則，殆為明顯。是 被告機關僅依廢棄物清理法第二十八條規定予以裁罰，即得達到目的。其捨此 不為，反以未有法律授權之撤照最嚴重處分予以裁罰，不僅違反依法行政原則 ，亦嚴重侵害憲法保障人民生存權、工作權、財產權之規定，實為明顯。 六、綜上，原處分不僅違法，且違反行政程序法第四條及第五條之規定。為此狀請鈞 院撤銷原處分及訴願決定，以保人權，並維法制。 貳、被告答辯意旨略謂︰ 一、按廢棄物清理法第二十一條規定，公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法 及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。另公民營廢棄物清除、處理機構 管理輔導辦法第三十條第一項第三款規定，申請許可文件或申報文件有虛偽不實 者，得撤銷其許可證。復依同辦法第三十條第三項規定，清除、處理機構經撤銷 許可證、核備文件或予以停業處分者，自處分書送達之日起，不得再經營廢棄物 清除、處理業務。上揭處分，係於法定裁量範圍內，且為合目的性之裁量。 二、被告所屬環境保護局曾於八十九年六月函文原告查核該公司未完成網路申報原因 ，原告函復未曾再收受外縣市事業廢棄物．．．，惟民眾陳情原告仍有違規收受 外縣市廢棄物進場處理，乃函請各縣市環境保護局提供轄區事業單位或清除機構 廢棄物最終處置地點進場等資料，嗣新竹市環境保護局提供案外人立程企業有限 公司八十九年九月、十一月份清運廢棄物送原告廢棄物處理場之進場證明等資料 ，原告確有收受外縣市廢棄物進場處理，惟原告申報之八十九年九月、十一月份 營運紀錄表內卻無記載收受新竹市立程企業有限公司之廢棄物，就上述事實，原 告顯已違反廢棄物清理法第二十一條暨公、民營廢棄物清除處理機構輔導辦法第 三十條第一項第三款規定，故被告依法裁處，並無不符。 三、綜上所述，請求判決駁回原告之訴。 理 由 一、按廢棄物處理機構按季申報之營運紀錄，應每日逐項記錄委託事業機構或清除機 構之名稱及其委託處理廢棄物之種類、形態、數（重）量、貯存、處理之方法、 流程及日期等項目，為管理輔導辦法第二十五條明定處理機構應遵守之義務，所 申報之營運紀錄若有虛偽不實者，主管機關固得依據同辦法第三十條第一項第三 款規定予以撤銷其許可證或核備文件。 二、原告為第一類乙級廢棄物處理機構，其於八十九年九、十一月份收受代處理新竹 市立程企業有限公司之廢棄物，且未於申報之營運紀錄內記載之事實，為其所不 爭，並有新竹市環境保護局八十九年十二月十九日八十九竹市環三字第一八七六 六號函附資料附於原處分卷可稽，被告以其逾越主管機關許可之營運範圍，且未 於申報之營運紀錄內記載，顯有申報不實，乃以其違反廢棄物清理法第二十一條 暨公、民營廢棄物清除處理機構輔導辦法之規定，依同辦法第三十條第一項第三 款規定，撤銷原告廢棄物處理場操作許可證（八七廢操字第０００四號），固非 無據。惟查，按對人民違反行政法上義務之行為，予以裁罰性之行政處分，涉及 人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權 以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命 令，始符合憲法第二十三條之意旨，司法院釋字第三一三號、第三九四號、第四 ０二號、第五一四號分別解釋在案。又依廢棄物清理法第十三條第五項：「第一 項第三款第一目公、民營廢棄物清除、處理機構之許可、廢止及應遵行事項，應 依第二十一條所定管理輔導辦法為之。」之規定觀之，本件法律授權，僅以公、 民廢棄物清除處理機構之「許可」、「廢止」、「應遵守事項」為其範圍，而未 就裁罰性之行政處罰（撤銷許可證）為明文授權。被告所述有關行政院環境保護 署如何訂定公民營廢棄物清除處理機構輔導辦法，及被告如何依該辦法執行撤銷 相對人公司之許可證等情，並未能去除行政院環境保護署未經法律明確授權，即 訂定發布公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第三十條，有違反憲法第二十 三條之「法律保留原則」；縱或其他縣市有依同一辦法而為相同之行政處分，亦 未能改變本件原處分是否合法之疑義（最高行政法院八十九年度裁字第一三七０ 號裁定意旨參照）。是本件被告以原告違反廢棄物清理法第二十一條暨公、民營 廢棄物清除處理機構輔導辦法之規定，爰依同辦法第三十條第一項第三款規定， 撤銷原告廢棄物處理場操作許可證（八七廢操字第０００四號），即有未合。 三、況行政行為應符合比例原則，即所謂適當性原則（所採取之方法有助於目的之達 成）、最小損害原則（有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益侵害 最小者，而不能逾越必要程度）及相當性原則（指所採取之方法所造成的侵害不 得與欲達成目的之利益顯失均衡）。本件原告固有收受代處理新竹市立程企業有 限公司之廢棄物，且未於申報之營運紀錄內記載之事實，依廢棄物清理法第二十 八條規定，違反中央主管機關依同法第二十一條所定之清除處理輔導辦法規定者 ，處二千元以上五千元以下罰鍰，並限期令其改善，逾期不改善者，得按日連續 處罰，是原告前開行為，除撤銷操作許可證外，尚有其他處分可達成目的；再以 原告之前開行為，即以撤銷操作許可證處分，苟其另有其他同款重大情節，又如 何處分，顯會失衡，況被告又以與本件行為無涉之查獲原告衛生掩埋場有超高情 事為由之不當連結，而加諸本件處分，顯有不合。 四、綜上所述，本件被告以原告違規收受代處理新竹市立程企業有限公司之廢棄物， 逾越主管機關許可之營運範圍，且未於申報之營運紀錄內記載，顯有申報不實， 違反廢棄物清理法第二十一條暨公、民營廢棄物清除處理機構輔導辦法之規定， 依同辦法第三十條第一項第三款規定，撤銷原告廢棄物處理場操作許可證，顯有 不符，如前所述，訴願決定未予糾正，亦有不當，原告起訴意旨據以指摘，為有 理由，自應將訴願決定及原處分均撤銷。 據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第 九十八條第三項前段，判決如主文。 中 華 民 國 九十 年 九 月 四 日 高雄高等行政法院第三庭 審判長法官 邱政強 法 官 蘇秋津 法 官 戴見草 右為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者 ，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本 判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須 附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。 提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。 中 華 民 國 九十 年 九 月 四 日 法院書記官 藍慶道
