高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十年度訴字第一五○二號｜法律人

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一五○二號原　　　告　中國石油股份有限公司煉製事業部高雄煉油廠代　表　人　甲○○　廠長訴訟代理人　戊○○ 丙○○ 莊煒忠被　　　告　高雄市政府環境保護局代　表　人　乙○○　局長訴訟代理人　己○○ 庚○○ 辛○○ 右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國九十年四月二十五日高市府訴一字第一五二三一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實甲、事實概要：緣被告稽查人員於民國（下同）八十九年十月九日上午九時三十分，前往原告五輕工廠，進行設備元件揮發性有機物洩漏檢測，測得第六蒸餾工場編號P612B泵軸封洩漏值為七六、○○○PPM，已逾「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」第二十條第一項第二款所定淨檢測值五○、○○○PPM，乃予以告發，並依空氣污染防制法第二十條第一項、第五十一條第一項之規定，據以裁處罰鍰新台幣（下同）十萬元，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟。乙、兩造聲明：一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。丙、兩造之爭點：一、原告主張之理由：（一）按「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」第二條第一項第五十款及五十一款分別對於設備元件洩漏定義值及洩漏源加以說明定義，洩漏定義值係指八十六年二月六日以前已設立之製程內設備元件之淨檢測值大於或等於一○、○○ ○PPM；八十六年二月七日以後設立之製程內設備元件之淨檢測值大於或等於二、○○○PPM。但壓縮機則仍適用一○、○○○PPM。查原告所屬五輕工場於八十六年二月六日以前即已設立，製程內設備元件之洩漏定義適用淨檢測值大於或等於一○、○○○PPM，又根據八十七年七月十六日行政院環境保護署公告「揮發性有機化合物洩漏測定方法」，其方法概要中說明：「．．．，此步驟只能標示洩漏所在位置及其歸類，而不能直接用來當成個別來源質量排放率之測定。」，及測定方法二適用範圍（二）定義２參考化合物中對於設備元件之歸類，亦有明確之舉例說明，設備元件依洩漏之定義濃度可歸類為洩漏源與非洩漏源，測定方法中既規定此法「只能標示洩漏所在位置及其歸類」，亦即此方法只能用以判定設備元件洩漏位置之所在及其為洩漏源或非洩漏源之歸類。被告以前述只能用以標示洩漏所在位置及其歸類之測定方法，來進行設備元件洩漏管制淨檢測值測定，顯已逾越測定方法之規定，自不適法，測定結果是否正確，饒有商榷餘地。（二）另根據前述檢測方法四、（一）１（２）規定：「偵測儀器對於每一待測ＶＯＣ及校正用ＶＯＣ氣體之線性反應範圍及可以量測範圍必須包含洩漏濃度。稀釋型採樣管組裝一般可使ＶＯＣ濃度符合上述兩種範圍內﹔無論如何儀器反應時間和採樣管直徑之規格必須符合規定。」，按上述規定，待測定揮發性有機物之濃度若超過儀器之線性反應範圍時，即不可以以此儀器直接量測，須先將揮發性有機化合物濃度稀釋至線性範圍內，再進行測定，此項規定在儀器操作手冊第七頁中亦有說明：火燄離子偵測器之量測範圍可以借由稀釋型採樣管將高濃度揮發性有機物之濃度降低至線性反應範圍及量測範圍，再進行量測。被告於原告所屬五輕工場進行揮發性有機物稽查檢測，使用之測定儀器為ＴＶＡ－一○○○Ｂ型號，根據其操作手冊第三頁有關此儀器線性反應範圍為一．○ ～一○、○○○PPM of methane，而可以量測範圍為一．○～五○、○○○PP M of methane，被告以此儀器進行揮發性有機化合物測定，認為編號P612B泵軸封洩漏揮發性有機濃度為七六、○○○PPM時，其濃度實已超過使用儀器之線性範圍（一○、○○○PPM）約達七倍之多，惟其並未按測定方法及測定儀器操作手冊規定，進行稀釋，卻逕以儀器已不可使用之狀況直接測定，已違反揮發性有機化合物洩漏測定方法之規定，所測得之數據自不具代表性。另訴願決定書理由四，又以行政院環境保護署九十年三月二十一日環署空字第○○一七四三八號函之說明，認為：「．．．現有之稀釋型採樣管皆為定置型設備，不適合用於攜帶型之偵測儀器。因此原處分機關未採用稀釋型採樣管之採樣方式而使用公告規定之攜帶型偵測儀器檢測訴願人工廠設備元件揮發性有機物所得濃度數據，並無違誤之處，．．．。」，顯然訴願決定機關對於前述環境保護署之說明函似有誤解，依前函說明項四中：「．．．即偵測儀器之線性反應範圍（校正檢量線範圍）應包含待測ＶＯＣ濃度及法規規定之洩漏定義濃度，不可以外插方式求得。稀釋型採樣管之使用與否，應視檢測當時偵測儀器之線性反應範圍及待測ＶＯＣ濃度，其線性範圍仍需符合前述之規定。惟經洽詢國內各偵測儀器之代理商，現有之稀釋型採樣管皆為定置型設備，不適合用於攜帶型之偵測儀器。」，其亦認為待測揮發性有機物濃度仍應在偵測儀器之線性反應範圍內，且不可以外插，目前國內各儀器代理商雖無稀釋型採樣管，惟其並不因此而可免遵守測定方法之規定，被告未依照檢測方法規定進行檢測，其檢測過程已有瑕疵，縱使再如訴願決定書理由四中引用行政院環境保護署八十九年三月二十一日解釋函，說明訂定「揮發性有機物空氣污染物管制及排放標準」時，已考量空氣污染物檢測分析時所可能產生之誤差範圍（即標準值已內含量測之誤差量），但此處之「誤差」理應為按照檢測方法規定進行檢測所產生之合理誤差，絕非未按檢測方法規定進行，在儀器已不適用之狀況下還直接量測之不合理誤差。原處分機關既未按檢測方法規定進行檢測，所得之數據即為不合法且無代表性，自不能作為是否超過排放標準判斷之依據，更不能以標準值已內含量測之誤差量，來作為未按規定測定之說辭。（三）綜上所陳，被告以可攜式儀器檢測揮發性有機物濃度，進行設備元件逾排放標準之判斷依據，顯已違反公告方法之適用性，且於測定時又未按測定方法規定進行測定，過程已有瑕疵，以此作為告發處分之依據，實有可議之處。二、被告主張之理由：（一）按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。．．．。」又「公私場所違反第二十條第一項．．．者，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰．．．；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰罰鍰者，並通知限期改善，屆時仍未完成改善者，按日連續處罰。」分別為空氣污染防制法第二十條第一項及第五十一條第一、二項所明定。另依「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」第二十條第一項第二款規定：「本標準發布日前已設立設備元件之淨檢測值不得大於五○、○○ ○ppm．．．。」。（二）查「揮發性有機化合物洩漏測定方法」二、適用範圍（二）定義１之「洩漏定義濃度」，與「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」第二條第一項第五十款之「洩漏定義值」不同。洩漏定義濃度：「洩漏源表面有局部ＶＯＣ（揮發性有機化合物）濃度即表示有ＶＯＣ洩漏。」，該值並非固定值，定義２中之舉例：「此例中洩漏定義濃度為一○、○○○PPM」，僅舉例為說明「參考化合物」之定義，並非說明本方法之「洩漏定義濃度」為一○、○○○PPM。「洩漏定義濃度」需依法規而定，「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」所規定之「洩漏定義濃度」在本案為管制標準值五○、○○○PPM，如行政院環境保護署九十年三月二十一日環署空字第一七四三八號函說明二：「與法規管制標準（洩漏定義濃度）比較」所解釋；而「洩漏定義值」係用來管制設備元件之另一指標，與本案無關。再查「揮發性有機化合物洩漏測定方法」：「方法概要：．．．只能標示洩漏所在位置及歸類．．．。二、適用範圍（二）定義２之參考化合物：．．．可歸類為洩漏。」，故原告所述：「此方法只能用以判定設備元件．．．為洩漏源或非洩漏源之歸類」屬實，行政院環境保護署前開解釋函說明二：「該方法所量測設備元件之洩漏濃度，經與法規管制標準（洩漏定義濃度）比較，可歸類該量測元件是否洩漏，．．．」亦印證此點，即本檢測方法只用來判定設備元件洩漏濃度在「洩漏定義濃度（即管制標準，本案為五○、○○○PPM）」之上或之下，不需追究檢測值在五○、○○○PPM 以上濃度之精確度。本案檢測值七六、○○○PPM，已逾管制標準值，已構成處罰要件，違規事實洵足認定。（三）又查，被告檢測所用儀器原廠出廠時即無稀釋管之配備，該儀器係FOXBORD公司該型儀器的第二代產品，該公司第一代產品因其可量測濃度值僅一○、○○ ○PPM，故有稀釋管配備，其使用手冊才會有稀釋管之記載；惟第二代產品（即本案檢測儀器）因其可量測範圍已達五○、○○○PPM，故不需要稀釋管的配備。次查，檢測揮發性有機物需使用參考化合物作為校正氣體，本方法之校正氣體為甲烷，因甲烷之爆炸下限為五○、○○○PPM，為避免爆炸危險，校正時須於爆炸下限百分之二十五以下之濃度值（即一二、五○○PPM以下）進行，故無法取得一○、○○○PPM以上之校正檢量線，此為被告所用檢測儀器之線性反應範圍只能到一○、○○○PPM的原因，並不是此儀器一○、○○○ 至五○、○○○PPM之校正檢量線為非線性。再查，本案檢測儀器說明書亦保證此儀器可量測範圍為五○、○○○PPM，即五○、○○○PPM以下的測值仍是精確的，依本儀器之性能，一○、○○○PPM以下的校正檢量線若為線性，儀器製造商即保證一○、○○○至五○、○○○PPM之可信度。又查，根據火焰離子化設計原理（本案檢測儀器設計原理）：「揮發性有機物因加熱而離子化，正負離子跑向陰陽電極，所產生電壓變化輸出訊號經參考化合物校正後所得數值，即為測值。」，故待測物離子化所產生電壓變化為等比例狀況，即待測物濃度與測值為線性關係，所以一○、○○○PPM以上的測值，只能低估不可能高估，其真正濃度必在檢測值之上。因此，縱使一○、○○○PPM以上之校正檢量線不可以外插求得，卻可推得真正測值必在線性外插值之上。且被告於採購儀器時，已選擇國際上可量測範圍最高（五○、○○○PPM）之儀器（目前國際上並無線性反應範圍超過五○、○○○PPM，可量測範圍超過五○、○ ○○PPM之揮發性有機物檢測儀器），故本案檢測儀器完全符合行政院環保署所公告之檢測方法。被告依據空氣污染防制法第二十條第一項予以舉發，並依同法第五十一條第一項裁處十萬元罰鍰，於法並無不合。理　　由一、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。．．．。」又「公私場所違反第二十條第一項．．．者，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰．．．；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰罰鍰者，並通知限期改善，屆時仍未完成改善者，按日連續處罰。」分別為空氣污染防制法第二十條第一項及第五十一條第一、二項所明定。又行政院環境保護署八十八年三月二十四日（八八）環署空字第○○一五五四六號令修正發布「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」第二十條第一項第二款規定：「石化製程之設備元件洩漏管制規定如下：．．．二、八十六年二月六日以前已設立設備元件之淨檢測值不得大於五○、○○○PPM；八十六年二月七日以後新設立設備元件之淨檢測值不得大於一○、○○○PPM。但壓縮機則仍適用五 ○、○○○PPM」。二、經查，本件原告工廠所屬第六蒸餾工場編號P612B泵軸封，係於八十六年二月六日以前已設立之設備元件，為原告所自承，而被告稽查人員於八十九年十月九日上午九時三十分前往原告工廠進行設備元件揮發性有機物洩漏檢測，測得該設備元件洩漏值為七六、○○○PPM，已逾「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」第二十條第一項第二款所定淨檢測值五○、○○○PPM，仍依空氣污染防制法第二十條第一項、第五十一條第一項規定，據以裁處原告罰鍰十萬元，此有被告執行空氣污染防制法案件採證單、製程設備元件現場稽查表及處分書等影本附於原處分卷可稽。原告雖起訴主張如事實欄所載，惟查：（一）按行政院環境保護署所公告之「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」第二條第一項第五十款規定：「洩漏定義值：係指八十六年二月六日以前已設立之製程內設備元件之淨檢測值大於或等於一○、○○○PPM；八十六年二月七日以後設立之製程內設備元件之淨檢測值大於或等於二、○○○PPM。但壓縮機則仍適用一○、○○○PPM。」及五十一款規定：「洩漏源：係指設備元件淨檢測值超過洩漏定義值者、目視發現製程流體自設備元件處滴漏、止漏流體軸封系統失效或設備元件應符合未可檢出定義值而未符合者，該類設備元件均謂之洩漏源。」，僅係說明有關洩漏值及洩漏源之定義，此觀之該條款之規定自明。惟洩漏源（設備元件）發生洩漏，並非即可認為違章，依上開排放標準第二條第一項第二款之規定，仍須其洩漏濃度（檢測值）大於五○、○○○PPM （八十六年二月六日以前設立），方得依空氣污染防制法第二十條第一項、第五十一條第一項之規定予以裁罰。是原告訴稱其所屬之五輕工場於八十六年二月六日以前即已設立，製程內設備元件之洩漏定義適用淨檢測值大於或等於一 ○、○○○PPM云云，核與本件裁罰無關，先予敘明。（二）又有關行政院環保署公告「揮發性有機化合物洩漏測定方法」量測設備元件之洩漏濃度，是否可作為告發及處分依據？業經行政院環保署於九十年三月二十一日以（九○）環署空字第○○一七四三八號函釋：「．．．依該方法一、方法概要中規定『．．此步驟只能標示洩漏所在位置及其歸類，而不能直接用來當成個別來源質量排放率之測定。』，另依該方法二、（二）２、規定：『．．舉例來說，洩漏定義濃度是一○、○○○PPM甲烷；則任何洩漏源排放造成局部濃度並且使用甲烷氣體校正過儀器讀值為一○、○○○，即可被歸類為洩漏．．．』，即該方法所量測設備元件之洩漏濃度，經與法規管制標準（洩漏定義濃度）比較，可歸類該量測之設備元件是否洩漏，而該方法不能用以測定設備元件累積一定時間之排放量。．．環保機關依前述方法量測石化製程設備元件之洩漏濃度，倘發現洩漏濃度值大於前述（「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」第二十條第一項第二款）規定之五○、○○○PPM或一○、○○ ○PPM，即可認定該元件屬超過法規管制標準之洩漏元件，依違反前述標準規定據以告發處分。」在案。又證人即受被告委託從事揮發性有機物檢測及稽查工作之慧群環境科技股份有限公司經理張鈺鋒亦於本院調查中到庭證稱：排放量與洩漏濃度不同，排放量係指一定時間內排放的質量，洩漏濃度是不考量時間，在檢測當時設備元件洩漏值有多少揮發性有機物，以洩漏濃度來作為裁罰的依據，並不是以排放量來處罰等語，足見該測定方法雖不能用以測定設備元件累積一定時間之排放量，然可作為量測設備元件之洩漏濃度，並作為裁罰處分之依據，允無疑義。原告主張：被告以揮發性有機化合物洩漏測定方法進行檢測，只能標示洩漏所在位置及其歸類，並不能作為原告工廠之設備元件洩漏值之測定云云，委不足採。（三）原告雖又主張：根據前述測定方法第四節（一）１（２）之規定，待測定揮發性有機物之濃度若超過儀器之線性反應範圍時，即不可以此儀器直接量測，須先將揮發性有機物稀釋至線性範圍內再進行測定，始符合規定云云，惟查，本件被告使用之偵測儀器為手提式火焰離子偵測儀器ＴＶＡ－一○○○Ｂ型號，係符合該上開「揮發性有機化合物洩漏測定方法」第四節規定之規格及性能標準，而該偵測器儀係屬第二代產品，因其可量測之範圍已達五○、○○○PPM ，故未配備稀釋儀器，即不需要稀釋就可以檢測等情，亦據被告陳明在卷，並有該ＴＶＡ－一○○○Ｂ型號偵測儀器之中文說明書及代理商高田科技有限公司出具之證明書附於原處分卷可稽。又按前述測定方法第四節（一）１（２）規定：「偵測儀器對於每一待測ＶＯＣ及校正用ＶＯＣ氣體之線性反應範圍及可以量測範圍必須包含洩漏濃度。稀釋型採樣管組裝一般可使ＶＯＣ濃度符合上述兩種範圍內﹔無論如何儀器反應時間和採樣管直徑之規格必須符合規定。」，惟該稀釋型採樣管之使用與否，應視檢測當時偵測儀器之線性反應範圍及待測ＶＯＣ濃度，而現有之稀釋型採樣管皆為定置型設備，不適合攜帶型之偵測儀器，亦經上述行政院環保署環署空字第○○一七四三八號函釋明確，是被告未採用稀釋型採樣管之採樣方式測定，而使用公告規定之可攜式偵測儀器ＴＶＡ－一○○○Ｂ型號檢測原告工廠設備元件揮發性有機物之濃度，尚無可議之處，原告上開主張，亦不足取。（四）又查，被告使用之ＴＶＡ－一○○○Ｂ型號偵測儀器，係根據火焰離子化原理設計，該原理係「揮發性有機物因加熱而離子化，正負離子跑向陰陽電極，所產生電壓變化輸出訊號經參考化合物校正後所得數值，即為測值。」依此檢測原理，電壓變化與污染物之濃度呈正比，亦即電壓變化輸出訊號越強，表示污染物濃度越高，而根據其操作手冊關此儀器線性反應範圍為一．○－一○、○ ○○PPM，而可以量測範圍為一．○－五○、○○○PPM，其意義為一○、○○ ○PPM以內讀值，較一○、○○○－五○、○○○PPM之讀值為精確，並非五○ 、○○○PPM以上範圍即不可量測，此有該儀器之上開中文說明書在卷可按。又證人即本件稽查員丁○○到庭證稱：伊以可攜式ＴＶＡ－一○○○Ｂ型偵測儀器檢測原告第六蒸餾工場P612B泵軸封洩漏揮發性有機物，洩漏值是七六、 ○○○PPM，而且該儀器曾經測到二十一萬PPM等語，另證人張鈺鋒亦證稱：該ＴＶＡ－一○○○Ｂ型儀器主要功能是測量揮發性有機物洩值濃度，可以測到十幾萬PPM等語，足見被告以可攜式ＴＶＡ－一○○○Ｂ型偵測儀器測得原告工廠設備元件揮發性有機物濃度為七六、○○○PPM，據以認定其已逾排放標準所定之淨檢測值五○、○○○PPM，並無違誤之處。原告主張被告以該儀器進行揮發性有機化合物測定原告設備元件之濃度為七六、○○○PPM時，其濃度實已超過使用儀器之線性範圍（一○、○○○PPM）約達七倍之多，所測得之數據自不具代表性云云，亦非可採。三、綜上所述，原告之主張，既不足取。從而，被告以原告違章事證明確，依空氣污染防制法第二十條第一項、第五十一條第一項之規定，裁處罰鍰十萬元，其認事用法，洵無違誤。訴願決定，予以維持，亦無不合，原告起訴求予撤銷，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國九十　　年　　十　　　月　　三十一　　日高雄高等行政法院第一庭審判長法官陳光秀法官林石猛法　官呂佳徵右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中　　　華　　　民　　　國九十　　年　　十　　　月　　三十一　　日法院書記官謝文輝

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十年度訴字第一五○二號

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