九十年度訴字第三五四號｜行政：空氣污染防制法｜裁判日期：90 年 09 月 28 日

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第三五四號原　　　告　堃盛營造股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　丁○○ 被　　　告　高雄縣政府代　表　人　乙○○　縣長訴訟代理人　余明芳鄒恩泰右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十九年十二月五日（八九）環署訴字第○○五七二二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰主文訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。事實甲、事實概要：緣被告所屬環境保護局稽查人員於民國八十八年四月二十七日九時十五分許，派員前往高雄縣鳥松鄉○○段七四四地號稽查，發現原告所承攬之「國城麗景大樓新建」營建工程，工地出入口無適當防制措施，致車輛往來引起塵土飛揚，污染空氣，乃拍照存證予以舉發，據以裁處新台幣（下同）十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願、再訴願，前經行政院環境保護署再訴願決定將原處分撤銷，被告重為處分，仍處十萬元罰鍰；經原告提起訴願後，再經台灣省政府訴願決定，將該處分撤銷，被告再重為處分，仍裁處十萬元罰鍰；原告不服，再提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。乙、兩造聲明：一、原告聲明求為判決：如主文所示。二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。丙、兩造爭執之要點：一、原告主張之理由：（一）本件事業廢棄稽查紀錄工作單上工廠會同人員「潘建廷」並非原告所屬員工，原告亦未授與該人代理權，其亦非工地或現場負責人，故該人既無代理權亦非受原告監督者，其所為之任何行為原告實無所悉，且被告提出之歷次巡查紀錄表原告亦未曾見過，訴願決定徒以「其歷次巡查紀錄表工地負責人或現場負責人乙欄上之簽名與本件事業廢氣稽查紀錄工作單上之簽名相同（均為同一監工人員），原處分機關答辯說明該名監工人員於現場對稽查過程並未提出異議，是訴願人否認該名會同稽查之人員為其員工，自無足採。』云云，認定簽名者為原告之員工，顯與事實不符，且違背論理法則，徒令原告負擔不必要之義務。（二）又被告之處罰原因係「稽查時工地施工便道無適當防制措施，致過往車輛經過引起揚塵污染空氣」云云，惟查造成污染源之施工便道，非原告承攬之營建工程範圍，而係高雄縣鳥松鄉鄉公所所有之都市○○道路，為防制污染原告已於施工之初即鋪設「級配」，並於工作時間不定時僱工灑水，原告曾欲鋪設有效防制污染之混凝土或柏油，鳥松鄉公所則以產權為其所有禁止之；由此可知，原告已盡力為防制措施，若仍引起污染，實非原告能力所及，且該防制措施應由鳥松鄉公所設置之，實無歸責原告之理。且原告於八十八年二月工程竣工，已無工程車輛進出，反而是於八十八年一月份起有一民間宗教團體於該工地後方之空地興建紫雲寺，出入皆由該建物旁之人行廣場（即施工便道）進出（參原處分機關所提照片可稽），其掉落之砂土引起揚塵，若僅因原告工地在便道旁，即強令原告就鄉○○○○○道路用地負不可為之防制措施責任及將他人車輛經過引起之空氣污染歸責於原告，誠有不公，亦失妥當，被告未就此部分查證說明，逕指原告違法，亦有違誤。（三）況原告營建之工程已於八十八年二月二十日竣工，並於同年三月二十四日取得使用執照，至此階段工程已完成，被告以照片中鷹架並未拆除，仍有工人在鷹架上施工云云，認原告不可藉已取得使用執照卸責。惟查，原告承攬之工程確實已完成，否則不可能取得使用執照，關於照片上之鷹架施工係屬另一工程，非原告之承攬範圍，故不足據以認定原告尚在施工中而有污染之情事。又訴願決定書理由二（二）中略稱：「該大樓旁地堆置有建材、土石及廢料等及遍佈砂土，該處環境相當凌亂，適有工程車輛出入造成揚塵等情形，可見訴願人未善盡工地清理及維護環境衛生之責任。」，惟查該建材等物非屬原告所有，且自照片中觀之，該建材等物皆以塑膠帆布覆蓋，土石成堆，足證該建材、土石所有人已為適當之防制污染措施，並無被告所指造成揚塵之情事，是以，被告機關未予詳查，逕為不利原告之決定，顯有違誤。（四）次按，行政訴訟法第一百七十六條規定行政訴訟準用民事訴訟法第二百七十八條之規定；民事訴訟法第二百七十八條規定：「事實於法院已顯著或為其職務上所已知者，無庸舉證。」。查本件造成污染源之施工非原告承攬之營建工程範圍，此有原告所提之證物可稽，則原告並非造成污染者，被告之處罰對象顯有錯誤，且被告亦開始在追究第三人為何人，此空氣污染事件屬被告與第三人間之糾紛，實與原告無涉。（五）又查依被告提供之現場照片觀之，系爭污染地僅堆有二處建材，且該建材皆以塑膠帆布覆蓋，實不足以引起塵土飛揚，縱有揚塵亦不達污染空氣之程度，況若移運該二堆建材僅需在幾十公尺內未鋪柏油路面兩車次進出，實無被告指稱之過往車輛引起塵土飛揚的情形，故被告舉發違反空氣污染防制條例，在適法上顯有過當之處。二、被告主張之理由：（一）按「營造建築物、舖設道路、運送工程材料、廢棄物或其他工事而無適當防制措施，致引起塵土飛揚或污染空氣」「違反第二十九條第一項各款情形之一者．．．．，其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰」。空氣污染防制法第二十九條第一項第二款、第五十四條第一項定有明文。（二）本件原告雖主張稽查紀錄工作單上簽名者，並非原告所屬之員工，且原告亦未授與該人代理權，其亦非工地或現場負責人，並提出薪資明細表證明等云云；然經被告再次查證其事業廢氣稽查紀錄工作單上之簽名確為原告工地人員，有歷次巡查紀錄表上之簽名可為佐證，被告所屬環境保護局稽查人員，依專業知識判定執行稽查工作（公務），且依法製作稽查紀錄工作單（視為公文書），並無虛偽記載之必要，原告所提之事業廢氣稽查紀錄工作單所簽名之工廠會同人員非其員工，實為原告免受罰所為推諉之詞。本案污染事實明確，被告依法開立處分書，並無不當。（三）又原告所主張造成污染源之施工便道非原告承攬之營建工程範圍，而係高雄縣鳥松鄉鄉公所所有之都市○○道路，原告於八十八年二月二十日竣工，並於同年三月二十四日取得使用執照，至此階段工程已完成，已無工程車輛進出，八十八年一月份起，有一間民間宗教團體於該工地後方之空地興建紫雲寺，出入皆由該建物旁之人行廣場進出云云；然據稽查當天被告所屬環境保護局稽查時發現，系爭大樓建築工程雖已完成大部分，但鷹架並未拆除，仍有工人於鷹架上施工，原告所稱業已完工乙節，顯非事實，此由稽查紀錄工作單上記載「工程進行至後期」可得佐證。原告不得憑藉其已取得使用執照而推卸責任。且本件稽查時，有會同原告工地業主代表，有照片可為佐證，並於稽查完成後，一同在紀錄工作單上簽名，以完成整個稽查程序，現場並無提出異議，原告既為此一工程之承攬施工廠商，理應善盡工地維護管理之責任，防制周遭環境發生污染，並做好清除工作及污染防制措施，而非任其堆置或散佈於周遭環境，原告於八十八年三月二十四日取得營造物使用執照，卻未善盡工地管理之責任，致車輛經過時揚塵四起造成污染，既經被告當場拍照存證，違規事實洵足採認，故上述種種陳述，顯為原告企圖免責推諉之詞。理由一、按「在各級防制區內，不得有下列行為：一、．．．二、營造建築物、舖設道路、運送工程材料、廢棄物或其他工事而無適當防制措施，致引起塵土飛揚或污染空氣。．．．」「違反第二十九條第一項各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。．．．」空氣污染防制法第二十九條第一項第二款及第五十四條第一項雖定有明文。惟按空氣污染防制法第二十九條（八十八年一月二十日修正前為第十九條）規定係屬行為罰，其告發處罰對象應為行為人，有行政院環境保護署八十二年一月十五日環署空字第五五九九五號函釋可參。二、經查本件「國城麗景」大樓乃訴外人國城建設股份有限公司（下稱國城公司）啟造，其營建工程則由原告向國城公司所承攬，被告所屬環境保護局於前述事實欄所述時、地派員前往稽查時，發現「國城麗景」大樓營建工程尚施工作業，其工地出入便道無適當污染防制措施，致使過往車輛引起塵土飛揚，造成空氣污染，遂分別依法填製「高雄縣環境保護局事業廢氣稽查紀錄工作單」並有現場拍照，予以舉發，被告據以裁處原告十萬元等情，固有被告所屬環境保護局所製作上開事業廢氣稽查紀錄工作單、處分書及照片十二張（以上均影本）附於原處分卷可稽。原告對於承攬「國城麗景」大樓營建工程之事實，雖亦無所爭，惟主張其承攬之營建工程業已於八十八年二月二十日完工，該大樓亦已取得使用執照，至被告之現場照片所示尚在施工之工程，並非其承攬範圍，本件污染之行為人，自非原告，且上開稽查紀錄工作單上工廠會同人員「潘建廷」亦非原告僱用人員或經其授權之人等語。三、經查，原告向國城公司承攬之上開大樓營建工程，業已依核准圖說於八十八年二月二十日建築完竣，並經被告所屬建設局於同年三月二十四日驗收合格，核發使用執照予國城公司在案，有原告提出之上開建物使用執照影本附卷足參（見本院卷第八十、八一頁），並為被告所不爭，則原告主張其承攬之工程於本件違章事實發生前，業已施工完竣，自屬可採。至被告於稽查現場所拍攝之照片，雖見現場堆置有磚塊、板模等建材，並見有工人在鷹架上進行大樓外部圍牆施工及有工程車出入等情，然經原告否認該部分工程係其承攬範圍，並提出承攬合約書影本為證（見本院卷第九四至一百頁），依該合約書第二條所載工程範圍足認原告承攬之範圍，應係指定作人指示之工程圖樣及說明書（即建築執照核准圖說）之項目，依社會經驗法則以觀，若如被告抗辯現場照片所示尚在施工之外牆工程亦屬原告承攬範圍，則本件建物營建工程即應屬尚未依建築執照核准圖說建築完成，被告所屬建設局焉能核發使用執照予起造人？另依原告提出之國城公司九十年七月二十五日答覆被告函亦載：「查本公司所屬坐落高雄縣鳥松鄉○○段『國城麗景』之興建工程，確係由堃盛營造（股份）有限公司承攬興建該建築物之結構體，承攬範圍並不包括圍牆，而關於貴局所指之圍牆，係由住戶自行委由他人加蓋，．．．」（見本院卷第一二三頁），亦可見被告認定原告尚在施工之外牆工程，並不屬原告承攬範圍，且原告所承攬之工程確已於本件稽查前完竣；此外，被告並無法舉證證明本件稽查時，原告在系爭工地有為營造建築物、舖設道路、運送工程材料、廢棄物或其他工事情事，則原告主張該部分工程非屬其承攬範圍，尚屬可採。四、次依前開八十八年四月二十七日之高雄縣環境保護局事業廢氣稽查紀錄工作單載明本件稽查人員丙○○稽查時，工廠會同人員為「潘建廷」；而「潘建廷」係國城公司之員工，並非原告僱用人員之事實，有被告提出其向中央健保局高屏分局函調之國城公司八十六年十一月至八十八年六月健保費計算明細表影本（見本院卷第一三九至一五八頁，潘建廷列名於明細表）及原告所提出之八十八年一至四月份員工薪資明細表影本（見本院卷第九至十二頁，並無潘建廷之發領薪紀錄）可佐。再查，被告所舉對系爭工地於八十七年九月至十一月間所為歷次巡查紀錄表（見本院卷五九至六十頁）工地負責人或現場負責人簽名欄，固亦有「潘建廷」之簽名，然其上均註記「監工」（本件違章稽查紀錄工作單該潘建廷則未註記監工），是該潘建廷之身分似係本件營建工程定作人國城公司派駐工地之監工（參前開工程合約書第六條、第九條，定作人於工程期間得派員在工地現場監工），並非原告指派之工地負責人或員工，其於原告工程期間以現場監工名義於歷次巡查紀錄表會簽，自可理解；至潘建廷於本件稽查紀錄工作單係以工地負責人或現場負責人身分會簽，而非以監工身分會簽，益證原告主張該潘建廷非其公司職員，且造成本件污染之工程非其承攬範圍，洵堪採信。五、至被告雖以稽查當天系爭大樓建築工程雖已完成大部分，但鷹架並未拆除，仍有工人於鷹架上施工，由稽查紀錄工作單上記載「工程進行至後期」可得佐證，且本件稽查時，有會同原告工地業主代表，有照片可為佐證，並於稽查完成後，一同在紀錄工作單上簽名，以完成整個稽查程序，現場並無提出異議等由抗辯；然如前述，被告製作之紀錄工作單會簽人既非原告工地之人員，且並無證據證明原告承攬之工程範圍尚在施工中，該紀錄工作單又屬被告所屬環境保護局稽查人員製作，自不得以該與事實不符之記載，資為原告係本件污染行為人之證據，被告之抗辯殊無可採。六、綜上所述，本件既無證據證明原告係本件污染行為人，被告遽以其違反空氣污染防制法第二十九條第一項第二款規定，依同法第五十四條第一項之規定，科處罰鍰十萬元，於法自有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合。原告執此指摘，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分，均予撤銷，以期公允。七、又本件原告之訴既因被告稽查人員對於污染行為人之認定有誤，不足採據，而有理由，則原告其餘有關其於施工期間是否已盡防制措施、有無其他第三人出入系爭便道，掉落砂土所致塵土飛揚或本件塵土飛揚程度是否已造成空氣污染等主張，本院即無再予論述之必要，併此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國九十　　年　　九　　　月　　二十八　　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官　高秀真法　　　官戴見草法　　　官江幸垠右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中　　　華　　　民　　　國九十　　年　　九　　　月　　二十八　　日法院書記官李建霆

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十年度訴字第三五四號

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