高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十一年度訴字第一一三Ｏ號
關鍵資訊
- 裁判案由採購
- 案件類型行政
- 審判法院高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
- 裁判日期92 年 04 月 17 日
高雄高等行政法院裁定 九十一年度訴字第一一三Ｏ號 原 告 立勝營造有限公司 代 表 人 甲○○ 訴訟代理人 盧世欽律師 被 告 經濟部水利署第五河川局 代 表 人 洪勝榮 局長 訴訟代理人 乙○○ 丙○○ 右當事人間因採購事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國九十一年十一月二 十五日訴九一四一九號申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院裁定如左： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 理 由 一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」；「原告之 訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。‧‧‧一、訴訟事件不 屬行政法院之權限者。」分別為行政訴訟法第二條、第一百零七條第一項第一款 所明定。而「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二 元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法 院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。．．．」則經司法院大法 官釋字第四四八號解釋在案，足徵行政訴訟程序，乃國家司法機關用以解決當事 人間關於公法上之爭議所施行之程序，倘非屬公法上爭議事件，行政法院自無審 判權。 二、次按「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏 低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該 廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不 決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」；「機關辦理採購，發現廠商 有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登 政府採購公報︰一、．．．七、得標後無正當理由而不訂約者。．．．。」；「 廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之日起 二十日內，以書面向該機關提出異議。廠商對前項異議之處理結果不服，或機關 逾收受異議之次日起十五日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收 受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，以書面向該管採購申訴審議委員 會申訴。．．．第一項及第二項關於異議及申訴之處理，準用第六章之規定。」 行為時政府採購法第五十八條、第一百零一條第一項第七款及第一百零二條第一 項、第二項、第四項分別定有明文。另行政機關為推行行政事務，常以私法行為 之方式取得所需要的物質或勞務上之支援，學理上稱之為「行政輔助行為」，屬 於私經濟行政（國庫行政）範疇之一，而政府採購法所稱之「採購」行為即為一 適例，此際政府乃處於與私人相當之法律地位，並受私法之支配，其所生法律關 係固屬私權性質，惟參諸九十一年二月六日修正公布之政府採購法第七十四條明 確規定：「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本章規定提出異議 及申訴。」另同法第八十五條之一第一項第一款則規定，機關與廠商因履約爭議 未能達成協議者，得向採購申訴審議委員會申請調解等節，足徵立法者對於採購 爭議之解決，已採用學理上所稱之「雙階理論」，即以廠商與機關間是否進入訂 約程序，而分別適用行政爭訟及民事訴訟程序作為雙方爭議之救濟程序，此與司 法院大法官於九十一年三月十五日作成之釋字第五四０號解釋理由：「．．．至 於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（ 參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第四條）不 符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請 人如有不服，須依法提起行政爭訟．．．。」之意旨，即對於同屬私經濟行政之 「行政私法」行為所生之爭議，以雙方當事人是否已進入訂約程序，而決定應循 行政爭訟或民事訴訟程序謀求救濟之司法實務之看法一致。準此，關於政府採購 法相關爭議之性質，依本件行為時政府採購法之規定及其修法意旨，若為訂約前 之爭議者，則屬公法事件，應循行政爭訟程序謀求救濟，至於訂約後所生之爭議 ，因其性質係機關立於私法主體地位所從事之私法行為，屬私權爭議範疇，自不 得依行政爭訟程序請求救濟。職故，廠商對機關通知將刊登政府採購公報，經依 政府採購法第一百零二條第一項、第二項提出異議、申訴後，經審議判斷認申訴 無理由者，依其性質，如認係事涉雙方對於契約履行之爭議，因此爭議屬雙方訂 約後所生私權之爭執，自無從依同法第一百零二條第四項規定準用修正後第八十 三條規定，將該審議判斷視同訴願決定，而向行政法院提起行政訴訟之餘地。 三、本件原告參加被告辦理之「北港溪鹿寮堤防工程採購」招標案，經於九十一年八 月十六日之公開招標程序，以總標價新台幣（下同）參仟零肆拾萬元為最低標， 系爭採購原預定訂約日為同年月二十六日，原告則以標價偏低，純係筆誤，請求 被告准予不決標於原告並發還押標金，被告則於同年月三十日以水五工字Ｚ○○ ○○○○○○○Ｏ號函復「歉難同意，並請依限辦理訂約手續，否則將依採購法 第一百零一條第一項第七款規定辦理」。嗣後被告並以原告已逾訂約期限，遂依 政府採購法第一百零一條第一項第七款規定，將其事實及理由通知原告，嗣將原 告刊登政府採購公報，並沒入押標金。原告收受前揭通知後，向被告提出書面異 議，未獲救濟，原告不服，向行政院公共工程委員會提出申訴，經行政院公共工 程委員會以九十一年十一月二十五日訴九一四一九號申訴審議判斷書駁回。上揭 事實有系爭採購招標公告、被告水五工字Ｚ0000000000號函及行政院 公共工程委員會九十一年十一月二十五日訴九一四一九號申訴審議判斷書等附卷 可稽，並為兩造所不爭執，應堪信實。本件原告起訴主張系爭採購之標價確係筆 誤所致，被告並未本於客觀事實審查原告是否有不能誠信履約之虞，不顧原告異 議，仍以原告之標價決標，嗣後並以原告無正當理由未訂約，沒收押標金並通知 將刊登原告為不良廠商於政府採購公報，於法自有違誤云云。被告答辯則以原告 標價參仟零肆拾萬元固然偏低，然相較於核定底價肆仟萬元，得標率為七十六％ ，仍未達政府採購法第五十八條「顯不合理、有降低品質、不能誠信履約之虞」 之情形，且原告並未當場提出異議，因此宣布決標予原告，又原告於估價單上所 填寫之金額，被告無從探究其合理性，至原告所稱筆誤乙節，亦難認定等語，而 求為駁回原告之訴。 四、經查，系爭採購案係依據經濟部水利署工程採購投標須知相關規定辦理，並依公 共工程委員會八十九年九月二十二日函發之「公共工程招標文件公開閱覽制度實 施要點」第三點辦理公開閱覽，將招標資訊刊登政府採購公報，明示決標方式以 最低價得標，乃參諸卷附標單上載明：「工程名稱：北港溪鹿寮堤防工程‧‧‧ ，標價總額：新臺幣參仟零肆拾萬元正」，並蓋有公司及負責人印章。足認系爭 採購招標程序中，被告招標公告應為要約之引誘，而原告投標是要約，被告之決 標則應視為要約之承諾（參見最高法院六十二年台上字第七八七號判例意旨）。 準此，被告對於原告之投標（要約）予以決標（承諾），其契約即已成立，是以 前揭投標須知第二十三點固明訂：「得標廠商應於決標日‧‧‧攜帶與登記印鑑 相符之印章，至本署或所屬機關辦理簽訂契約，‧‧‧得標者不接受決標或不簽 約者，視為放棄得標，並不發還押標金。」然因事實上之契約內容於被告決標時 即已確定，而本件之招標文件並未明定契約需經雙方簽署方為有效，自應以決標 日為契約生效日（參看行政院公共工程委員會八十八年五月十五日（八八）工程 企字第八八○五七六一號函），嗣後之契約簽訂僅係將投標須知及公告相關事項 另以書面形式為之，雙方對締約內容並無任何磋商空間，自不能將形式上之簽約 日期視為契約實際成立時點，至前揭投標須知第二十三點規定，得標廠商若未於 十天內完成簽約手續，契約即不復存在，明顯則為解除條件，並以沒收押標金作 為約定之損害賠償額（學者同此見解，參見黃立，投標低於底價八成應繳差額保 證金的問題，月旦法學雜誌第五十六期，二ＯＯＯ年一月，頁一六三）。據上， 系爭採購契約於九十一年八月十六日被告決標時即已有效成立，而被告嗣於九十 一年九月十日以水五工字Ｚ0000000000號函通知原告略以：「主旨： 有關貴公司來函提出對於本局北港溪鹿寮堤防工程標案請准予不決標予貴公司並 發還押標金乙案，本局歉難同意，復如說明，請查照。說明：一、‧‧‧二、本 工程原定九十一年八月二十六日訂約，請貴公司於文到二日內至本局辦理訂約手 續，否則本局將依政府採購法第一百零一條第七款之規定辦理。」嗣被告以原告 未依限訂約，乃通知原告將依法辦理，因原告提出異議，被告乃再以九十一年九 月二十五日水五工字第Ｚ0000000000函覆異議處理結果，有該等函文 附卷可稽。足見被告係因系爭採購契約履行之爭議，而認原告有政府採購法第一 百零一條第七款規定情事，乃通知原告將據以刊登政府採購公報，嗣後並沒入原 告押標金，其情甚明。揆諸首揭說明，兩造間於契約成立後之履約爭議即屬私權 爭議範疇，而被告前開函文之通知，即屬私法行為。從而，因該私法行為所生之 權利爭執，尚不得循行政爭訟程序謀求救濟，要無疑義。嗣後原告雖對該通知函 提出異議，經被告告知處理結果，亦僅係確認該通知事實是否有錯誤；其後之停 權效果，乃因被告將原告名稱及相關情形刊登政府公報後，發生同法第一百零三 條第一項第二款規定於刊登期間（一年）內不得參加投標或作為決標對象或分包 廠商之法律效果；至押標金之沒入，則為原告未於十天內完成簽約手續，解除條 件成就後，被告依法收取之之約定損害賠償額，自難遽認該異議處理結果即係被 告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，即無行政處分存在。雖行政 院公共工程委員會就原告之申訴所作成之審議判斷書有「本審議判斷視同訴願決 定，申訴廠商得於本審議判斷書送達之次日起二個月內向高雄高等行政法院提起 行政訴訟」等語之教示，然查，政府採購法對於採購爭議事項既有意以契約成立 與否區分救濟途徑，已詳如前述，自應區分事件性質而決定審判法院，另參酌（ 修正前）政府採購法第八十三條「審議判斷依其性質，得視同訴願決定或調解方 案，並附記爭訟或異議之期限。」之規定，仍須視事件性質而將審議判斷視同訴 願決定或調解方案，並非一律為公法事件，自不因原告前已踐行申訴程序，即當 然認系爭採購爭議為公法事件。故而，本件審議判斷所審議之被告前揭水五工字 第Ｚ0000000000函（即異議處理結果），其用意既在確認原告有無政 府採購法第一百零一條第七款情形，並非具有法效性之行政處分，自不得因上述 審議判斷書之教示，遽認該函為行政處分，而得提起行政訴訟（參看最高行政法 院九十一年度裁字第二三八號裁定）。綜上，本件兩造間因採購契約履約問題所 生之爭議，既非公法事件，行政法院對之即無審判權限。從而，原告起訴請求撤 銷被告前揭水五工字第Ｚ0000000000號異議處理結果及行政院公共工 程委員會前揭訴九一四一九號之審議判斷，即難謂合法，應予駁回。 五、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、 第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。 中 華 民 國 九十二 年 四 月 十七 日 高雄高等行政法院第三庭 審判長法官 江幸垠 法 官 戴見草 法 官 林石猛 右為正本係照原本作成。 如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出 抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。 中 華 民 國 九十二 年 四 月 十七 日 法院書記官 洪美智
