高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十一年度訴字第四五七號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 91 年 11 月 29 日

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第四五七號

原　　　告　　甲○○
乙○○
丙○○
丁○○
戊○○
原　　　告　　宗大交通事業股份有限公司
代　表　人　　己○○　董事
原　　　告　　大聖交通股份有限公司
代　表　人　　庚○○　董事
原　　　告　　聯銘交通企業股份有限公司
代　表　人　　辛○○　董事
原　　　告　　吉邦通運股份有限公司
代　表　人　　壬○○　董事
原　　　告　　達清企業有限公司新竹分公司
代　表　人　　癸○○　董事
原　　　告　　大僑通運有限公司
代　表　人　　子○○　董事
右十一人共
同訴訟代理
人　　　　　　寅○○
複代理人　　　盧俊誠　律師
被　　　告　　嘉義縣水上鄉公所
代　表　人　　丑○○　鄉長
訴訟代理人　　卯○○
右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服嘉義縣政府中華民國九十一年四月十一日
九一府秘訴字第四六四七三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
訴願決定及原處分關於原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○及戊○○等罰鍰部分均
撤銷。
其餘原告大聖交通股份有限公司、達清企業有限公司新竹分公司、吉邦通運股份有限
公司、宗大交通事業股份有限公司、大僑通運有限公司、聯銘交通企業股份有限公司
之訴駁回。
訴訟費用由前項原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣本件原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○等五人，於民國（下同）九十
年六月十五日分別駕駛原告大聖交通股份有限公司（下稱大聖公司）所有ＪＣ－２８
５車號大貨車、達清企業有限公司新竹分公司（下稱達清公司）所有６Ｆ－７４７車
號大貨車、吉邦通運股份有限公司（下稱吉邦公司）所有８Ｋ－１７２車號大貨車、
宗大交通事業股份有限公司（下稱宗大公司）所有ＧＭ－０５５車號大貨車、大僑通
運有限公司（下稱大僑公司）所有ＨＳ－Ｂ０７車號大貨車及原告聯銘交通企業股份
有限公司（下稱聯銘公司）所有ＡＶ－００３號之大貨車（於稽查時乘隙離去）未經
主管機關許可，分別載運廢棄物至訴外人綠潔環保工程股份有限公司（下稱綠潔公司
）之廢棄物處理場傾倒，經嘉義縣環境保護局（下稱環保局）人員會同法務部調查局
嘉義縣調查站及嘉義縣警察局水上分局人員當場查獲，並經環保局予以告發，並函送
被告，審查屬實，遂以原告等違反行為時廢棄物清理法第二十條之規定，依同法第二
十七條規定，分別處以罰鍰新台幣（下同）六萬元，原告等不服，提起訴願，經遭決
定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告等均聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）被告於九十年八月十三日認原告等違反廢棄物清理法第二十條及第二十七條規
定，乃各處以六萬元之罰鍰，依九十年十月修正前之廢棄物清理法第二十條及
第二十七條規定之處罰行為主體，係指「公民營廢棄物清除、處理機構」，而
其又指依「公民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法」第二條第一項及第四
條以下取得許可執照之清除、處理機構而言，然原告等人均非該條文所指之「
公民營廢棄物清除、處理機構」，而被告卻以上開法條規定予以裁罰，其適用
法令已有違誤，而用以規範禁止原告等行為之法律，應係依行為時廢棄物清理
法第二十二條第二項第四款所定「未依第二十條規定領有廢棄物清除、處理許
可證或核備文件，從事廢棄物貯存、清除、處理」之刑事罰，而非本件之行政
裁罰。
（二）原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○等五人所載運的是「一般廢土
」，並非廢棄物清理法中所規定之一般廢棄物或事業廢棄物，被告依廢棄物清
理法之規定，亦屬適用法律不當之違法。並且該五人是原告宗大公司、大聖公
司、吉邦公司、達清公司、大僑公司等所僱用之司機，而被告竟就該五人及僱
用人等六家公司均予以一併裁罰，有違「一事不二罰」之原則，況且廢棄物清
理法中亦無連帶處分之規定，於行政罰法尚未完成立法前，基於法律保留原則
亦不容被告任意創設處罰共犯之依據。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應
列明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管
機關申請核發許可證。」、「公、民營廢棄物清除、處理機構，違反第二十條
規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰，並制止其營業。」分別為行為時廢棄
物清理法第二十條及第二十七條明文規定。次按：「‧‧‧其中所稱之公、民
營廢棄物清除、處理機構，係指擬經營廢棄物清除、處理業務者。其規範對象
係對任何有意願經營廢棄物清除、處理事業之機構及人民，並非指已經申請取
得各項許可證之公、民營廢棄物清除、處理機構而言。‧‧‧『人民未經許可
傾倒廢棄物』，其未經許可而有廢棄物清除、處理業務之行為部分，應為違反
廢棄物清理法第二十條。‧‧‧。」亦經行政院環境保護署八十八年九月二十
九日（八八）環署廢字第００五三四九五號函釋明確。
（二）原告雖主張渠等非「公民營廢棄物清除、處理機構」，惟依前開行政院環境保
護署既已釋示明確，揆諸首揭廢棄物清理法之規定，被告據以處罰，並非無據
。又依嘉義縣環保局稽查工作紀錄表及嘉義縣警察局水上分局刑事案件報告書
所示，其所載運廢土分別雜有塑膠、廢輪胎、ＩＣ板等廢棄物，其辯稱所載運
者係一般廢土為卸責之詞。再者，行政罰並不區分故意、過失，且僱用人對其
所僱用之人員有監督之責，而此等人員業務上疏失亦即僱用人自身之疏失，仍
應對僱用人酌情處罰（參看前行政法院七十六年度判字第一０八一號判決），
尚與一事二罰無涉。況被告對各僱用人所處六萬元之罰鍰，乃法定最低額之處
罰，並無從重懲罰，故原告等所訴均為無理由，請予以駁回。
理 由
一、按「公、民營廢棄物清除、處理機構經營廢棄物之貯存、清除或處理業務，應列
明專業技術人員與貯存清除、處理之工具、方法、設備及場所，向地方主管機關
申請核發許可證。但從事有害事業廢棄物之貯存、清除或處理者，地方主管機關
應先報請中央主管機關核准，始得發給許可證。」、「公、民營廢棄物清除、處
理機構，違反第二十條規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰，並制止其營業。
」分別為行為時廢棄物清理法第二十條及第二十七條所明定。又「說明‧‧‧。
二、廢棄物清理法第二十條規定‧‧‧，其中所稱之公、民營廢棄物清除、處理
機構，係指擬經營廢棄物清除、處理業務者。其規範對象係對任何有意願經營廢
棄物清除、處理事業之機構及人民，並非指已經申請取得各項許可證之公、民營
廢棄物清除、處理機構而言。蓋因該等機構已完成第二十條所規定之申請程序，
本條規定對其並無任何實際規範意義。三、『人民未經許可傾倒廢棄物』，其未
經許可而有廢棄物清除、處理業務之行為部分，應為違反廢棄物清理法第二十條
。‧‧‧。四、如依違反第二十條處罰，則來函說明三（即車輛所有權人所僱用
之人員為上述違規行為，車輛所有權人未提任何證據證明為駕駛個人行為，處罰
對象究為車輛所有權人或駕駛或兩者皆罰）所述情形之處罰對象應為車輛所有人
‧‧‧。」亦經行政院環境保護署八十八年九月二十九日（八八）環署廢字第０
０五三四九五號函釋示明確在案。
二、經查，本件原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○等五人，分別為原告
大聖公司、達清公司、吉邦公司、宗大公司及大僑公司等五家公司所僱用之司機
，因未經主管機關許可於九十年六月十五日下午二十一時五分分別駕駛大聖公司
所有車號ＪＣ—２８５、達清公司所有車號６Ｆ—７４７、吉邦公司所有車號８
Ｋ—１７２、宗大公司所有車號ＧＭ—０５５、大僑公司所有車號ＨＳ—Ｂ０７
等大貨車及原告聯銘公司所有車號ＡＶ—００３之大貨車（於稽查時乘隙離去）
，分別載運廢棄物（包括有：塑膠類、布條、廢土、廢輪胎及ＩＣ板）至訴外人
綠潔公司之廢棄物處理場傾倒，經嘉義縣環保局人員會同法務部調查局嘉義縣調
查站及嘉義縣警察局水上分局人員當場查獲，並經嘉義縣環保局以九十年七月三
十一日九十府環字第七三七八一號函送被告，嗣經被告審查屬實，認為原告等十
一人違反行為時廢棄物清理法第二十條規定，遂依同法第二十七條規定，分別處
以罰鍰六萬元，並以九十年八月十三日（九０）嘉水鄉清字第一００八七號函檢
送原告上開違反廢棄物清理法案件罰鍰繳款書、行政處分書及告發單各乙份等事
實，有嘉義縣環保局稽查工作紀錄表、相片八幀、嘉義縣警察局水上分局刑事案
件報告書及中莊派出所偵訊筆錄（以上皆為影本）附於原處分卷可稽，堪以認定
。
三、關於原告大聖公司、達清公司、吉邦公司、宗大公司、大僑公司、聯銘公司等科
處罰鍰部分：
原告雖訴稱：依九十年十月修正前之廢棄物清理法第二十條及第二十七條規定之
處罰行為主體，係指「公民營廢棄物清除、處理機構」，然原告等人均非該條文
所指之「公民營廢棄物清除、處理機構」，且原告等所載運者係一般廢土，非屬
廢棄物，用以規範禁止原告等行為之法律，應係依行為時廢棄物清理法第二十二
條第二項第四款所定之刑事罰，而非本件之行政裁罰，而被告卻以上開法條規定
予以裁罰，其適用法令已有違誤云云。經查，原告甲○○、乙○○、戊○○、丁
○○、丙○○等五人，所載運之廢棄物除一般廢土外，另包括有：塑膠類、布條
、廢輪胎、ＩＣ板等廢棄物，有嘉義縣環保局稽查工作紀錄表、相片八幀等附卷
足稽，從而原告所稱其所載運的是「一般廢土」，並非廢棄物清理法中所規定之
一般廢棄物或事業廢棄物云云，尚屬無憑。次按，行為時廢棄物清理法第二十條
規定中，所稱之「公、民營廢棄物清除、處理機構」，係指擬經營廢棄物清除、
處理業務者，其規範對象係對任何有意願經營廢棄物清除、處理事業之機構及人
民，並非指已經申請取得各項許可證之公、民營廢棄物清除、處理機構而言。此
觀之前揭行政院環境保護署八十八年九月二十九日（八八）環署廢字第００五三
四九五號函釋甚明，是原告大聖公司、達清公司、吉邦公司、宗大公司、大僑公
司、聯銘公司等主張其等均非行為時廢棄物清理法第二十條之處罰對象云云，亦
非可採。另本件行政責任與刑事責任並非不得併存，此觀之行為時廢棄物清理法
第三十二條規定：「依本法處罰鍰案件，涉及刑事責任者，應分別處罰。」自明
。從而原告等主張本件縱認原告等違法，亦係違反行為時廢棄物清理法第二十二
條第二項第四款應負刑事責任之規定而非同法第二十條應負行政責任之規定云云
，仍屬無據。揆諸前揭說明，被告對原告大聖公司、達清公司、吉邦公司、宗大
公司、大僑公司及聯銘公司等六家公司，分別依行為時廢棄物清理法第二十條、
第二十七條之規定科處罰鍰六萬元，並無不合。
四、關於原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○等五人科處罰鍰部分：
被告雖辯稱：原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○等五人係本件行為
人，渠等違反行為時廢棄物清理法第二十條規定，自應依同法第二十七條之規定
加以處罰云云。依法行政原則，乃支配法治國家立法權與行政權關係之基本原則
，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則，即行政程序法第四條所稱：「行政行
為應受法律及一般法律原則之拘束。」依法行政原則向來區分為法律優位與法律
保留原則，而所謂「法律保留原則」，係指無法律授權行政機關即不能合法的作
成行政行為，蓋憲法已將某些事項保留予立法機關，須由立法機關以法律加以規
定，故在法律保留原則之下，行政行為不能以消極的不牴觸法律為已足，尚須有
法律之明文規定為依據，尤其以對於人民自由與財產之侵害者，嚴格限於須有法
律之依據，非有法律或法律授權之命令，行政機關不得作成行政處分或其他措施
。又就行政秩序罰而言，由於缺乏總則性之規定，故刑法總則上有關處罰共犯之
規定，未必當然能適用在違反行政義務之處罰。至於幫助違反行政義務之行為應
否處罰，我國學者間之意見並不完全一致，然由於此等行為並非為嚴重之反社會
行為，且其對社會秩序之侵害性又較正犯為低，故其可罰性相當薄弱，應以不處
罰為妥。經查，本件原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○等五人，分
別為原告大聖公司、達清公司、吉邦公司、宗大公司及大僑公司等五家公司所僱
用之司機，並受各該公司所指示、監督，難以認定其有與各該公司有共同違反行
為時廢棄物清理法第二十條之犯意聯絡，依上開說明，被告對原告甲○○、乙○
○、丙○○、丁○○及戊○○等五人科處罰鍰，無異以行政處分創設幫助犯處罰
之規定，與法律保留之原則顯屬有違，此於行政秩序罰法草案第十三條：「多數
人參與實施行政不法之行為者，不問其為共同實施、利用他人實施、教唆或幫助
，為多數犯，各別處罰之。幫助犯之處罰，減輕之。」完成立法之前，為當然之
解釋。況揆諸前揭行政院環境保護署八十八年九月二十九日（八八）環署廢字第
００五三四九五號函釋意旨，車輛所有人僱用司機為違反行為時廢棄物清理法第
二十條規定之行為時，此時處罰對象應為車輛所有人，亦有該函足參。是原處分
關於原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○等五人科處罰鍰部分，即非
適法。
五、綜上所述，被告依行為時廢棄物清理法第二十條、第二十七條規定，對原告甲○
○、乙○○、丙○○、丁○○及戊○○等五人科處罰鍰六萬元部分，並非適法，
訴願決定予以維持，亦有可議，原告執此指摘，為有理由，自應將訴願決定及原
處分關於此部分均予撤銷。另關於被告對原告大聖公司、達清公司、吉邦公司、
宗大公司、大僑公司及聯銘公司等六家公司科處罰鍰六萬元部分，核無違誤，訴
願決定予以維持，亦無不合，從而，本件原告之訴關於此部分，為無理由，應予
駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五
條第一項、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書、第八十五條第一項前段，判
決如主文。
中　　　華　　　民　　　國 九十一　　年　 十一　　月　　二十九　　日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵
法 官　蘇秋津
法 官　林勇奮
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者
，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本
判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須
附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中　　　華　　　民　　　國 九十一　　年　 十一　　月　　二十九　　日
法院書記官 黃玉幸