九十一年度訴字第七八八號｜行政：都市計畫法｜裁判日期：92 年 06 月 17 日

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第七八八號原　　　告　張文豐即吉時企業行訴訟代理人　黃溫信　律師黃紹文　律師徐美玉　律師被　　　告　臺南縣政府代　表　人　甲○○縣長訴訟代理人　乙○○ 丙○○ 右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年七月八日台內訴字第０九一０００四八一三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實甲、事實概要：緣原告在台南縣永康市○○路七０七號建築物經營「吉時企業行」，經被告核准於民國（下同）八十六年一月三十日設立登記，並發給原告營利事業登記證，核准項目為：蔬菜、水果、農產品買賣、服飾、小五金、飾品批發買賣。嗣被告於八十九年八月間接獲檢舉指稱原告在上址經營黃昏市場，被告所屬攤販取締督導小組乃會同相關單位於八十九年九月四日現場勘查結果，認定原告未經核准擅自將台南縣永康市○○路七０五號及七０七號（即六甲段一一０九地號及一一０八地號）之建築物（下稱系爭建築物）分隔攤位出租販賣魚肉，確係經營攤販集中市場，乃先後以八十九年十月九日府建公字第一六四八一八號函、八十九年十一月二十一日府建公字第一八八三九五號函請停止營業，以八十九年十月二十三日府工使字第一七三０八三號函、九十年三月二十九日工使字第四三五０號函通知恢復原狀，以九十年二月六日府城都字第一七八二九號函通知依都市計畫法臺灣省施行細則規定儘速恢復原狀，並停止經營攤販集中場業務。原告於九十一年一月四日向被告申辦營利事業變更登記，被告派員赴實地勘查結果，原告仍將系爭建築物分隔攤位出租販賣魚、肉、蔬菜、水果等，違規經營攤販集中場，因系爭建築物所在之基地係屬都市計畫範圍內住宅區用地，原告已違反都市計畫法臺灣省施行細則第十五條規定，被告乃依行為時都市計畫法第七十九條規定，以九十一年三月二十九日府城都字第０九一００四九三六八號函處原告新臺幣（下同）六萬元，並請原告儘速恢復原狀。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。乙、兩造聲明：一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔。二、被告聲明求為判決：（一）原告之訴駁回。（二）訴訟費用由原告負擔。丙、兩造主張之理由：一、原告起訴意旨略謂：（一）原告在台南縣永康市○○路七０七號建築物經營吉時企業行，於八十六年一月三十日申請核發營利事業登記證，經被告准予發給，核准營業項目為：蔬菜、水果、水產品、畜產品、農產品買賣批發、零售等二十六項，此當然包括販賣魚、肉、蔬菜、水果等物，完全符合被告核准之營業項目，而坐落台南縣永康市○○路七０五、七０七號建築物，亦變更用途為商場，並經被告工務局以九十南工局變使字第一四四號、九十一南工局變使字第０三０號核給變更使用執照在案，依上開核准之使用執照內容所示，系爭建築物在一樓，樓板面積未超過五百平方公尺，依都市計畫法臺灣省施行細則第十六條規定可知，完全符合該細則第十五條第二項之規定，且依經濟部中部辦公室九十年六月二十八日經（九０）中辦三字第０八０九六八號函示：商場符合規定而設於住宅區者，其經營型態，究係由單一業者自行經營，抑或以攤位出租方式經營乙節，現行都市計畫相關法規尚無限制規定等語。依此，原告將系爭建物分隔攤位出租，自無違反都市計畫法臺灣省施行細則之規定，灼然已明，被告未加詳查，僅依內政部之見解，遽認原告於住宅區違規經營攤販集中場，並以原告所為已違反都市計畫法臺灣省施行細則第十五條規定云云，自嫌速斷。（二）原告所設立者為商場，與攤販集中場有所不同，並不適用都市計畫法臺灣省施行細則第十五條第一項第十款之規定，而原告之商場內雖然係作零售買賣業務，但與該細則並無違背，此業經內政部九十一年七月三日內授營都字第０九一０００八三七二號函說明欄第二項記載：「按都市計畫法第三十九條規定，都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，應於本法施行細則中作必要之規定，查臺灣省轄都市計畫住宅之土地使用管制，都市計畫法臺灣省施行細則第十五條及第十六條已有明文，依上開施行細則條文規定，零售市場非屬住宅禁止使用項目，且依旨揭計畫案土地使用管制規定，第四種住宅區已明定得供零售市場使用，本案應依上開規定辦理，本部六十年十一月二十六日台內地字第四三八０二六號代電，係於上開施行細則尚未發布施行前，就都市計畫法住宅區土地使用管制所為補充規定，於上開施行細則訂定後，應不再繼續援用。」由此可知，零售市場非屬住宅區禁止使用項目，故縱如被告所主張原告於住宅區內設立零售市場，亦無違反都市計畫法臺灣省施行細則第十五條第一項第十款規定之情形。（三）原告於八十六年一月三十日經被告核准設立登記，原告於設立登記後即在上開處所經營業務，並依法繳納稅捐，數年以來，被告均無異議，原告對於在該處經營，已有相當的信賴，詎被告竟於原告合法經營數年後，以原告在該處經營攤販集中市場，違反都市計畫法臺灣省施行細則之相關規定，並予以處罰鍰，此處分顯然違反信賴保護原則及誠實信用原則，故該處分顯有未當。二、被告答辯意旨略謂：（一）原告之商行係於八十六年一月三十日向被告申請營利事業登記，經營利事業登記聯合作業中心相關權責單位查簽符合規定，並由被告發給營利事業登記證，核准項目為：蔬菜、水果、農產品買賣、服飾、小五金、飾品批發買賣；被告於八十九年九月四日現場勘查結果，原告未經核准擅自將台南縣永康市○○路七０五號及七０七號（即六甲段一一０九地號及一一０八地號）之建築物分隔攤位出租販賣魚肉，故以八十九年十月九日府建公字第一六四八一八號函、八十九年十一月二十一日府建公字第一八八三九五號函、八十九年十月二十三日府工使字第一七三０八三號函、九十年二月六日府城都字第一七八二九號函及九十年三月二十九日工使字第四三五０號函等，請其儘速恢復原狀，並停止經營攤販集中場業務在案；原告之商行於九十一年一月四日申請辦理營利事業變更登記，經被告現場實地勘查結果，該商行實際經營販賣魚、肉、蔬菜、水果等情事，違規經營攤販集中場，被告九十一年三月二十九日府城都字第０九一００四九三六八號函處以原告六萬元罰鍰。（二）依內政部營建署九十一年四月二十九日營署都字第０九一００一八八八四號示略以：「攤販集中場之土地使用行為，不論係臨時或永久，均應禁止於住宅區內設置‧‧‧。」且依內政部九十一年七月三日內授營都字第０九一０００八三七二號函及經濟部九十一年八月二日經中四字第０九一０一二０五三五０號函略以：「‧‧‧零售市場雖非屬住宅區禁止使用項目，但亦無可供使用之規定。‧‧‧依照現行零售市場相關法令規定，住宅區不得設置零售市場。」系爭二筆土地位於「永康（六甲頂市地重劃地區）」都市計畫範圍內之住宅區，住宅區土地不得為攤販集中市場使用，為「都市計畫法臺灣省施行細則」第十五條第十款明定，準此被告爰依都市計畫法第七十九條之規定，處原告罰鍰並無不合。（三）本案雖該址申請有吉時企業行，並經核發營利事業登記證有案，惟據現場營業型態顯示，係提供攤位分攤出租供個別攤商營業，足以認定為未經核准即擅自經營市場或攤販集中場之營業行為（市場為固定攤位，攤販集中場為無固定攤位）；至大賣場、百貨公司同有出租攤位，但係營業場所單一出口且同屬單一發票，核與目前原告之各攤各自營收現況不同，爰不得比照辦理；另台南縣稅捐稽徵處新化分處八十五年十二月三日南縣稅新分一字第八五一一０五六九號函即核定，原告之企業行係由非固定攤販集中組成之黃昏市場，經以「中華路黃昏市場管理商場」為代表營利事業名稱、負責人為原告；依據「臺灣省零售市場管理規則」第十三條，鄉鎮市公所設立、改建或增建公有市場時，應檢附相關書件報請縣府核准後，逕向建築主管機關核發建築執照，同規則第三十條，申設私有市場者，場址應於都市計畫市場用地，申請流程同上開程序；本案經八十九年九月四日現場勘查認定為與所申請營業項目不符，復經八十九年十一月二十一日八九府建公字第一八八三九五號函知原告，確有經營市場業務行為，違反「臺灣省零售市場管理規則」第三十七條之規定；內政部六十九年八月十九日台內營字第三六八一五號函示：「供公眾使用建築物之『商場』係指販賣百貨之商場而言，其與一般販賣魚、肉、蔬菜、水果或雜貨之零售市場自不相同‧‧‧。」商場應指販賣百貨之商場，與「臺灣省零售市場管理規則」所稱之市場有所區別。理由一、按「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜，安全及衛生。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石，變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」、「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：‧‧‧。一０、戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、遊藝場、歌廳、保齡球館、訓練場、攤販集中場及旅館。但訓練場及旅館經目的事業主管機關審查核准者，不在此限。」分別為行為時都市計畫法第三十四條、第七十九條第一項暨都市計畫法臺灣省施行細則第十五條第一項第十款所明定。又「說明二、依都市計畫法第三十四條及同法臺灣省施行細則第十五條第一項序言規定，住宅區係為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。上開施行細則第十五條第一項第十款規定禁止攤販集中場於住宅區申請設置，即係因攤販集中場之設置，有礙住宅區居住之寧靜、安全及衛生，是以，攤販集中之土地使用行為，不論係臨時或永久，均應禁止於住宅區內設置，方符上開法規之立法意旨。三、依前開施行細則第十五條第一項第十二款及第二項規定，樓地板面積未超過五百平方公尺之商場，得於住宅區建築物第一層及地下一層申請設置，其經營型態究係應由單一業者自行經營，抑或得以攤位出租方式經營，上開條文雖無明文，惟如其係以攤販集中方式經營，依前開條文之規定意旨，即不得於住宅區內設置。」亦經內政部營建署以九十一年四月二十九日營署都字第０九一００一八八八四號函釋明確，該函與前揭行為時都市計畫法第三十四條、第七十九條第一項保護住宅區居住之環境寧靜，安全及衛生之立法目的相符，本院自得適用，合先敘明。二、經查，本件原告在台南縣永康市○○路七０七號建築物經營「吉時企業行」，該企業行經被告核准於八十六年一月三十日設立登記，並發給原告營利事業登記證，核准營業項目為：蔬菜批發業、水果批發業、水產品批發業、畜產品批發業、 ‧‧‧、成衣批發業、鞋類批發業、皮包、手提袋、皮箱批發業、服飾品批發業、農產品零售業、畜產品零售業、‧‧‧、五金零售業‧‧‧等共二十六項，而上開系爭建築物所在之基地係位於「永康（六甲頂市地重劃地區）」都市計畫範圍內之住宅區；然原告於九十一年一月四日向被告申辦營利事業變更登記，經被告以九十一年三月二十日府建商字第０九一００四三七五二號函復原告略謂：「 ‧‧‧。二、本府於民國八十九年九月四日現場勘查結果，貴行未經核准擅自將永康路七０七號之建築物分隔攤位出租經營零售市場販賣魚肉，確有經營市場業務行為，業經本府於八十九年十月九日以八九府建公字第一六四八一八號函通知停止營業在案。三、現本案又經現場實地勘查結果，貴行實際經營販賣魚、肉、蔬菜、水果等情事，核與內政部六十九年八月十九日台內營字第三六八一五號函 ‧‧‧，是以所請礙難照准。‧‧‧。」嗣被告以九十一年三月二十九日府城都字第０九一００四九三六八號函通知原告略謂：「主旨：有關貴商號擅自於永康市○○路七０五號、七０七號（六甲頂段一一０九、一一０八號等二筆）住宅區土地經營攤販集中市場，業已違反『都市計畫法台灣省施行細則』第十五條第一項第十款之規定，依都市計畫法第七十九條規定處以新台幣六萬元罰鍰，‧‧‧ 。說明‧‧‧，請貴商號儘速恢復原狀，‧‧‧。」嗣被告又以九十一年四月二十六日府建公字第０九一００四二二三七號函通知原告略謂：「主旨：台端等陳訴：為永康市○○路七０七號黃昏市場經認定為違法經營，但仍取得本府核發營利事業登記證乙案，本府查處情形，復如說明，‧‧‧。說明‧‧‧。二、查台端等所陳訴之對象『吉時企業行』，該號於八十六年元月三十日向本府申請營利事業登記，‧‧‧。按上開登記係採準則主義，凡申請登記文件符合規定及法定程式要件者，即准予登記。合先敘明。三、本府於八十九年八月間接獲檢舉，指於旨開址有經營黃昏市場行為，經本府攤販取締督導小組及相關權責單位於同年九月四日前往現勘，並經八十九年十月九日八九府建公字第一六四八一八號函、八十九年十一月二十一日八九府建公字第一八八三九五號函，相繼均依違反『台灣省零售市場管理規則』應即停止營業在案；八十九年十月二十三日八九府工使字第一七三０八三號函、九十年三月二十九日九十工使字第四三五０號函，先後均依違反『建築法』，責成儘速恢復原狀，否則依規定處罰；九十年二月六日九０府城都字第一七八二九號函，依違反『都市計畫法台灣省施行細則』規定，要求儘速恢復原狀，並停止經營攤販集中場業務各有案。四、‧‧‧。五、‧‧‧ ，該號業於事先提出申請（八十六年元月間）並依法取得登記在案。但取得登記後查有違法違規經營者，仍依該違反之相關法規核處（如說明四）。準此，本府發證單位核准營利事業登記當時應無不法‧‧‧。」等情，為兩造所不爭執，並有上揭被告核發予原告之八十九年九月七日八九商字第０八九０四００一號營利事業登記證、被告上述府建商字第０九一００四三七五二號函、府城都字第０九一００四九三六八號函及府建公字第０九一００四二二三七號函（皆為影本）附於本院卷及原處分卷可稽，洵堪認定。三、原告雖主張：原告在台南縣永康市○○路七０七號建築物經營吉時企業行，於八十六年一月三十日申請核發營利事業登記證，經被告准予發給，核准營業項目為：蔬菜、水果、水產品、畜產品、農產品買賣批發、零售等二十六項，此當然包括販賣魚、肉、蔬菜、水果等物，而坐落台南縣永康市○○路七０五、七０七號建築物，亦變更用途為商場，依上開核准之使用執照內容所示，系爭建築物在一樓，樓板面積未超過五百平方公尺，依都市計畫法臺灣省施行細則第十六條規定可知，完全符合該細則第十五條第二項可設於住宅區之規定，且依經濟部中部辦公室九十年六月二十八日經（九０）中辦三字第０八０九六八號函示：商場符合規定而設於住宅區者，其經營型態，究係由單一業者自行經營，抑或以攤位出租方式經營乙節，現行都市計畫相關法規尚無限制規定等語，因此原告將系爭建物分隔攤位出租，自無違反都市計畫法臺灣省施行細則之規定；又原告所設立者為商場，與攤販集中場有所不同，並不適用都市計畫法臺灣省施行細則第十五條第一項第十款之規定，而原告之商場內雖然係作零售買賣業務，但與該細則並無違背，此業經內政部九十一年七月三日內授營都字第０九一０００八三七二號函釋零售市場非屬住宅區禁止使用項目甚明，故縱原告於住宅區內設立零售市場，亦無違反都市計畫法臺灣省施行細則第十五條第一項第十款規定之情形；另原告自八十六年一月三十日經被告核准設立登記後即在上開處所經營業務，並依法繳納稅捐，數年以來，被告均無異議，原告對於在該處經營，已有相當的信賴，詎被告竟於原告合法經營數年後，以原告在該處經營攤販集中市場，違反都市計畫法臺灣省施行細則之相關規定，並予以處罰鍰，此處分顯然違反信賴保護原則及誠實信用原則云云。四、惟查，原告自八十六年一月三十日設立登記後，即在台南縣永康市○○路七０七號建築物經營「吉時企業行」，嗣自八十八年間起，因出現虧損，原告乃將系爭建築物分隔攤位，出租他人販賣魚、肉、蔬菜、水果等情，此為原告所不爭，復有被告取締人員至系爭企業行現場所拍攝之照片共二十三幀附於本院卷足憑。由前述相片觀之，該企業行確係以分隔攤位方式出租他人販賣魚、肉、蔬菜及水果，堪認原告確係經營攤販集中市場，而與商場係指販賣百貨之商場不同（參照內政部六十九年八月十九日台內營字第０三六八一五號函及七十一年一月十四日台內營字第五九七七六號函），亦與一般大賣場、百貨公司（兩者雖均有出租攤位，但其營業場所單一且同屬單一發票，原告經營之企業行則四周均可通行出入、且各攤位各自營收）有異。揆諸前揭都市計畫法第三十四條及同法臺灣省施行細則第十五條第一項規定住宅區係為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生之意旨，原告自不得於住宅區內經營攤販集中市場，內政部營建署以九十一年四月二十九日營署都字第０九一００一八八八四號函釋內容亦足資佐證。是原告指稱：原告所設立者為商場，與攤販集中場有所不同，可設立於住宅區內，與都市計畫法臺灣省施行細則第十五條第一項第十款之規定無違云云，應非有據，並不足採。五、次按，依據「臺灣省零售市場管理規則」第十三條，鄉鎮市公所設立、改建或增建公有市場時，應檢附相關書件報請縣府核准後，逕向建築主管機關核發建築執照，同規則第三十條，申設私有市場者，場址應於都市計畫市場用地，申請流程同上開程序。然查，原告所欲申請經營者係商場，其並未依上述規定申請經營零售市場屬實，此為原告所是認，自堪信實。從而原告主張其商場內雖然係作零售買賣業務，因零售市場非屬住宅區禁止使用項目，仍與臺灣省施行細則第十五條第一項之規定並無違背云云，亦屬無憑。六、另按「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第八條固定有明文。惟信賴保護原則之適用應有下列要件：（一）信賴之基礎，即必須有一足令人民產生信賴之國家行為存在，而且此一國家行為必須以有對外表現使人民得見之形式存在。（二）信賴之表現，即人民因信賴而展開具體之信賴行為，包括運用財產和其他處理行為。而且需因該信賴表現產生法律關係上的變動、該信賴行為與信賴基礎間有因果關係、該信賴行為必須是正常之善用行為。（三）信賴值得保護，人民之信賴必須值得保護，才有本原則之適用。查本件原告原係核准在台南縣永康市○○路七０七號建築物經營「吉時企業行」，從事蔬菜、水果、農產品買賣及服飾、小五金、飾品批發買賣，嗣被告查得原告未經核准擅自將系爭建築物分隔攤位，出租他人販賣魚肉，確於住宅區經營攤販集中市場，乃以原告違反「都市計畫法臺灣省施行細則」第十五條第一項第十款之規定，依行為時都市計畫法第七十九條規定處以原告六萬元罰鍰，並請其儘速恢復原狀，業如前述，足見本件係因原告違反法令之規定，被告依法予以裁罰，自屬有據，尚與信賴保護原則或誠實信用原則無涉。因而原告雖另稱：原告於八十六年一月三十日經被告核准設立登記後即在上開處所經營業務，數年以來，被告均無異議，原告對於在該處經營，已有相當的信賴，詎被告竟以原告在該處經營攤販集中市場，違反都市計畫法臺灣省施行細則之相關規定，並予以處罰鍰，此處分顯然違反信賴保護原則及誠實信用原則云云，亦無足採。七、綜上所述，本件原告所訴各節，均無足採。被告所為之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十二　　年　　　六　　　月　　十七　　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官呂佳徵法官　蘇秋津法官　林勇奮右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中　　　華　　　民　　　國　　九十二　　年　　　六　　　月　　十七　　日法院書記官黃玉幸

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十一年度訴字第七八八號

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