九十二年度訴更字第十四號｜行政：水土保持法｜裁判日期：92 年 06 月 30 日

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴更字第十四號原　　　告甲○○ 被　　　告台南縣政府代　表　人乙○○　○○ 訴訟代理人丁○○ 丙○○ 右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十年一月十六日（九０）農訴字第九０００九九００八號訴願決定，提起行政訴訟，經本院判決後提起上訴，由最高行政法院發回更審。本院判決如左：主文訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用（包含更審前訴訟費用）由被告負擔。事實壹、事實概要：緣被告以原告未經申准，擅自於台南縣東山鄉○○○段二五五之六八地號自有山坡地內濫墾，供人採取及堆積土石並棄置廢棄物，案經被告派員會同台南縣白河地政事務所及東山鄉公所人員，於民國（下同）八十九年五月五日會勘屬實，乃以其違反水土保持法第十三條第一項規定，依同法第三十三條第一項第二款規定裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並限期改正，及停止該地之開發申請二年。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟，仍遭本院以九十年度訴字第八四二號判決駁回，嗣經原告提起上訴，經最高行政法院以九十二年度判字第三九號判決將原判決廢棄，發回本院更為審判。貳、兩造聲明：一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔。二、被告聲明求為判決：（一）原告之訴駁回。（二）訴訟費用由原告負擔。參、兩造之爭點：甲、原告主張理由略謂：一、原告為台南縣東山鄉○○○段二五五之六八地號土地所有權人，於八十六年間，與訴外人張任鍾訂約，由張任鍾以其妻王美珍經營之昶嘉企業社，申請土石採取許可證，在上開土地採取土石，至八十八年間因故遭台南縣政府撤銷採取土石之許可，原告對此均不知情，因八十八年間原告住所（台南縣東山鄉林安村七一號）對外通路被大雨侵蝕崩坍，原告乃遷至東山鄉東正村東勢二之三號朋友黃西野家借住迄今。八十九年一月間，訴外人王振豐前往東山鄉林安村七一號，未遇原告，而向原告之兄楊景冬聲稱欲向原告租地耕作，嗣又轉往東山鄉東正村東勢二之三號找原告洽談租地事宜，當時雙方初步約定租金每年二萬元，只限農業耕作，不得轉作其他用途，並應於一週內訂約及前往法院公證；然事後王振豐均未再來辦理訂約事宜，原告以為此事已作罷。未料王振豐在案發地傾倒廢棄物數次，並於八十九年三月二十二日凌晨為警查獲，經原告之兄告知，原告始知該情。二、王振豐傾倒廢棄物地點距原告一家二十年飲用水之水塘僅五、六十公尺，原告豈有為賺取些微利益，而有危害全家之舉。以當今環保意識之提高及有毒廢棄物對人體健康危害至鉅為公眾周知，原告不可能同意王振豐傾倒廢棄物於其所有之土地，以致危害自己家人之生命、身體健康，足見王振豐所稱曾經原告同意，無非恐被追究竊佔刑責之片面之詞，殊不足採。三、原告因故未於案發地附近之住所（台南縣東山鄉林安村七一號）居住，對於王振豐偷倒廢棄物在自己土地，始終不知情。八十八年間夏天雨季，原告住所對外之通路因雨水侵蝕而崩塌，原告乃舉家遷往東山鄉東正村東勢二之三號朋友黃西野家借住，該處距離案發地約有七、八公里，原告因交通不便且危險，甚少前往案發地點巡視，以致案發地點被王振豐等人於夜間傾倒廢棄物，原告始終不知情，故無從制止王振豐等傾倒廢棄物之行為。四、本件除王振豐之供述，並無其他補強證據，足資證明原告同意傾倒廢棄物於自己土地。觀諸本案，本件實施傾倒廢棄物之行為人有侯志良、李少輝、王振豐及綽號「小楊」者，除王振豐供述原告曾同意傾倒廢棄物外，其他並無任何行為人供述曾與原告接洽，甚至原告同意傾倒廢棄物，而王振豐就其所為原告曾經同意，並收取金錢之供述，並未能舉證明之，案發地點又地處偏僻，王振豐等傾倒廢棄物又均於夜深人靜時偷偷為之，實難為人察知，況原告並非住於鄰近案發地之住所，更不易察覺王振豐等傾倒行為，既無其他積極之確切佐證，委難僅憑王振豐之供述，遽認原告曾經同意傾倒廢棄物。五、原告涉嫌違反廢棄物清理法乙案，業經台灣台南地方法院、台灣高等法院台南分院審結，以九十年度訴字第四十八號刑事判決、九十一年度上訴字第一一九五號判決諭知原告無罪確定在案，足證原告之清白。六、綜上所述，原告絕不可能置自己及家人生命、健康於不顧，而同意他人傾倒廢棄物於全家飲用水塘之附近，且本件除王振豐供述外，並無其他補強證據，足資為原告有何觸犯水土保持法之行為，為此請求撤銷原處分及訴願決定。乙、被告答辯理由略謂：被告未於言詞辯論期日到場，據其於準備程序中陳稱：一、原告因未經申請核准擅自於前開東山鄉○○○段二五五之六八地號山坡地上供他人濫墾並棄置廢棄物，經被告派員於八十八年五月五日，會同東山鄉公所等相關業務主辦人至現場勘查，發現該地不僅提供他人取土，並連續棄置廢棄物後，再開挖該基地之土方掩埋廢棄物。原告雖一再辯稱該地已出租他人使用，但無法提出租賃之相關文件，始於會勘紀錄表簽字承認。二、至訴外人侯志良、王振豐等人棄置廢棄物之行為，因尚由台灣台南地方法院檢察署偵辦中，被告俟其偵結後，自會對彼等決定是否處分。因原告為該地之所有權人，依水土保持法第四條後段規定，為水土保持義務人，依法應對該地實施水土保持處理與維護，善盡水土保持之責，豈可未經申請核准擅自僱請陳鴻津擅自開闢道路後，再連續供他人採取土石、濫墾並置廢棄物，再再顯示被告違背法令，不善盡水土保持之責。又原告供他人於水源水質保護區內棄置廢棄物，致現場污水渾濁惡臭難聞，為有效遏止類此情事於轄區內再次發生及嚴懲違法行為，被告遂以原告違反水土保持法第二十三條之規定，依同法第三十三條第一項第一、二款之規定，以八十九年六月八日八九府農保字第八九六四七號函處新台幣三十萬元之罰鍰外，另請其停止一切非法開發使用、限九月三十日前完成植生綠化工作及穩固土壤等水土保持工作，完成後報府複查，否則依規定處罰至改正為止；並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請，於法並無違誤等語，資為爭辯。理由壹、程序方面：本件被告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依原告之聲請由其一造辯論而為判決。貳、實體方面：一、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地或設置公園、墳墓．．．或其他開挖整地。」「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．。」「未依第十二條至第十四條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：‧‧‧二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」水土保持法第四條、第八條第一項第五款、第十三條第一項、第二十三條第一項、第二項及第三十三條第一項第二款分別定有明文。又按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第二七五號亦著有解釋在案。揆諸首揭司法院解釋意旨，人民有前開水土保持法之違章行為時，雖應推定其過失責任，惟倘人民能舉證證明並無故意、過失之歸責事由時，即應認其不具責任條件，不得加以裁罰，合先敘明。二、經查，本件系爭台南縣東山鄉○○○段二五五之六八地號土地（下稱系爭土地）係原告所有，使用分區為山坡地保育區，於八十九年四月十七日，經台灣台南地方法院檢察署檢察官會同被告、行政院環境保護局稽查督察大隊南區隊勘驗，及同年五月五日經被告會同台南縣東山鄉公所、白河地政事務所人員勘查後，被告認原告未經允許擅自濫墾系爭土地，並同意供訴外人王振豐、侯志良等人採取及堆積土石並棄置廢棄物，乃依水土保持法第十三條第一項、第三十三條第一項第二款規定，以八十九年六月八日府農保字第八九六四七號函處原告罰鍰三十萬元，並限期改正及停止該地之開發申請二年，固非無見，惟查：（一）被告認定原告同意訴外人王振豐與侯志良於系爭土地上傾倒、掩埋廢棄物，並收取費用之事實，無非係以系爭土地確經被告挖出遭掩埋之廢棄物及訴外人王振豐與侯志良之證詞依據。然查，系爭土地挖出掩埋之廢棄物，但僅為外觀存在之狀態，尚難據此即認定原告對於前開違法事實確有歸責之事由；又訴外人王振豐於本院九十年九月五日前審準備程序證稱：「我沒有向原告租用該土地。．．．當時是侯志良現場傾倒廢棄物，侯僱用我以怪手將廢棄物掩埋剷平。該土地是原告提供土地給人傾倒廢棄物，侯向原告承租，一車廢棄物，侯要付原告二千五百元。我曾將費用付給原告，錢確實交給甲○○本人。」（參見本院九十年度訴字第八四二號九十年九月五日準備程序筆錄）；復於前審九十年十月五日準備程序又證稱：「錢我有交給原告。侯志良是把廢棄物載運到系爭土地上，我用怪手把廢棄物剷平，錢都是侯交給我，要我交給地主。侯有叫我問地主說，系爭土地是否可以傾倒廢棄物。．．．」（參見同上卷九十年十月五日準備程序筆錄）。又其於本件刑事調查警訊中固亦供稱：「侯志良（警方誤植為甲○○）僱請我駕駛挖土機之工資扣除後，若有結餘再分給甲○○，至於金額多少不固定。」（０五六七三號警卷八十九年五月二十一日之偵訊筆錄），繼又在偵查中固亦供稱：「（你們有無談過他的報酬或獲利？）是由我與甲○○算，以怪手的工資為準，他的報酬不固定，若我一個上午倒二車次取得新臺幣（下同）一萬元，怪手依行情每日工資約一萬，一個上午算五千，我就將自侯志良處取得的工資一萬元中，扣除我的半日工資五千，付給甲○○五千元。」（台灣台南地方法院檢察署八十九年度營偵字第八０五號卷第十一、十二頁），復於台灣台南地方法院刑事庭亦供稱：「我們的工資是以每台車計算，我抽二千五百元，作為開怪手的工錢，地主每台車也可以抽二千五百元，我是在九十年年初（經覆問後更正為八十九年）時去找甲○○，他晚上就回去東山家裡，白天則回去地籍地種田，侯志良也曾經陪我一起去找甲○○，確定我有把錢拿給甲○○之後，才放心叫我傾倒廢棄物。」（台灣台南地方法院九十年度訴字第四八號卷頁六十八），又其復於本件前審準備程序證述：「．．．在工地我曾經告訴侯志良那個人是原告，但是他們沒有接觸過。．．．」（前審九十年十月五日準備程序筆錄）等語，訴外人王振豐雖始終供述係取得原告同意始在系爭土地上傾倒垃圾，並有支付費用予原告。惟經核王振豐前開歷次陳述，就每次給付被告費用之計算方式，時稱不固定，時稱與原告平分怪手工資之一半，王振豐對此供詞已前後反覆，況其果若如其所述係為侯志良工作，則其於開怪手挖土、填土，辛苦工作後，卻仍願意與他人平分，亦實與常理有違，又於侯志良究竟曾否與原告見面之事實，王振豐既稱曾陪侯志良一起去找過原告云云，又另謂侯志良與原告未曾接觸云云，可見王振豐之供述顯有飾詞卸責之圖，以致前後矛盾之情形，已不足採信。是王振豐供稱係取得原告同意始在系爭土地上傾倒垃圾，並有支付費用予原告云云，尚難遽信。次查，訴外人侯志良於本院前審九十年九月十九日行準備程序時證稱：「我並沒有僱用王振豐。我是將廢棄物交給王振豐，讓他去處理。我只負責載運廢棄物。錢我是付給王振豐。地主我是在台南地院調查時才碰到，之前知道有這個人，但是沒有見過地主。我曾把錢交給王振豐是因為他還要付怪手等費用。我錢都是交給王振豐，並沒有交錢給原告過。．．．我知道載運廢棄物傾到在該筆土地上是違法的，因此我曾經問過王振豐，他說地土同意我們傾倒廢棄物在該筆土地上。．．．」（參見前審本院九十年九月十九日準備程序筆錄），其又證稱：「．．．我不是以載運廢棄物為專業，當時我有問王振豐說何處可以傾倒廢棄物，王說可以幫我去問原告。．．．王振豐回說地主同意，所以我才將廢棄物傾倒在系爭土地。．．．」復以王振豐亦證稱：「．．．在工地我曾經告訴侯志良那個人是原告，但是他們沒有接觸過。．．．」（前審本院九十年十月五日準備程序筆錄），而於本件刑事偵查中侯志良亦供稱：「（右述地段地主何人？是否允許你至該地傾倒？）我不知道。」、「（你不知地主何人，現場何人向你收費？）駕駛怪手綽號『王哥』（王振豐）之男子收款。」、「（『王哥』向你收取多少錢？如何計價？如何支付？）一車次向我收五千元，當場以現金給『王哥』。」、「（你如何認識『王哥』？）『王哥』打電話與我聯絡，稱其有安全置廢棄物的場所。我才認識。」、「（王哥即為地主？）不是。」、「（『王哥』與地主之關係？）我不知道。」、「（你不知『王哥』及地主的關係，為何『王哥』可允許你前往傾倒？）『王哥』只告訴我該地段是合法的，我就去傾倒了。」（此參見台灣台南地方法院檢察署第七八０號偵查卷頁六十八、六十九）等語，足認侯志良與原告間於本件查獲前未有任何接觸，關於傾到、掩埋廢棄物事宜均係與王振豐接洽而非原告，且其對於原告已同意於系爭土地上傾倒廢棄物之認識，亦係基於王振豐之告知，而非因有其他任何事實而得知，惟王振豐之陳述不足採信已如前述，是亦難據侯志良之供詞，即認原告有同意王振豐與侯志良於系爭土地上傾倒、掩埋廢棄物之事實。再者，楊景冬（即原告之兄）於台灣台南地方法院九十年度訴字第四七號刑事案件審理時亦證述：「王振豐來找我時，我只有告訴他我弟弟的住處，並沒有帶他過去。」、「（當初王振豐找你時是否有說借土地何用？）他只提到要種東西，其他就沒有多說。」等語（台灣台南地方法院九十年度訴字第四八號卷頁七十），與原告謂：「．．．八十九年一月間，王振豐前往東山鄉林安村七一號，未遇原告，而向原告之兄楊景冬聲稱欲向原告租地耕作，嗣又轉往東山鄉東正村東勢二之三號找原告洽談租地事宜，當時雙方初步約定租金每年二萬元，只限農業耕作，不得轉作其他用途，並應於一週內訂約及前往法院公證，然事後王振豐均未再來辦理訂約事宜，原告以為此事已作罷。．．．」等語相符，是原告與侯志良與王振豐間是否確有約定，並非無疑。況且，一年租金二萬元與本件裁罰三十萬之情形相比，二者相差十數倍，原告當不至為此顯不相當之小利，即同意將系爭土地供人傾到、掩埋廢棄物。是原告陳稱其並未同意侯志良與王振豐於系爭土地上傾倒、掩埋廢棄物云云，堪予信實，足認原告與王振豐等人並非共同之行為人，堪予認定。（二）再者，原告陳稱：八十八年間原告住所對外通路被大雨侵蝕崩坍，原告乃遷至朋友黃西野家借住，與系爭土地相距甚遠，加以系爭土地地處偏遠，是原告實難以查知王振豐等人於系爭土地傾倒廢棄物之情事等語，亦經證人黃西野於台灣台南地方法院九十年度訴第字四十八號刑事案件審理時證述：「大約在八十八年七、八月時，我將房子借給甲○○住，因為坍方的問題，甲○○不能繼續住在原來的地方，坍方的地方交通不方便．．．」屬實，並有原告提出顯示對外道路坍方以致進出難行照片一張，足資證明原告前開主張確非虛妄。按在行政責任類型上，雖除因責任人自己之行為而肇致公共秩序或公共安全之危害的行為責任外，尚有所謂非責任人自己行為所致之狀態責任，亦即有時基於土地資源的珍貴性、不可或缺性以及行政機關之人力、物力之其侷限性之本質，法律乃課與土地所有人維護土地義務，土地所有人若未盡維持土地義務即加以科罰，以符合環境保護之目標。惟於就同一違法事實有行為責任人與狀態責任人存在時，則應認行為責任人優於狀態責任人，選擇裁罰行為責任人為裁罰對象（參見黃啟禎著，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，二００二年七月，頁二九五至三０九、頁三一九；及李惠宗著，行政法要義，八十九年九月初版，頁五一０）。經查，本件原告非共同一體不法之行為人，業如前述，又傾倒、掩埋廢棄物之行為責任人既業已查獲，自無裁罰原告之必要，甚且，原告對於未能盡土地所有權人維護之責，係因不知系爭土地遭人違法傾倒、掩埋廢棄物之事實，且因該址坍方交通受阻，而未能返回所致，尚難認其有何故意或過失之歸責事由，揆諸首揭說明，要無責令原告負行為責任或狀態責任之餘地。從而，本件被告所為之處分，難認有據。參、綜上所述，本件原處分既有上述違法可議之處，即應撤銷；訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告執此指摘，為有理由，自應將訴願決定及原處分均予撤銷，以維法制。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述之必要，附此說明。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國九十二　　年　　六　　　月　　三十　　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官　呂佳徵法官　林勇奮法官　蘇秋津右為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中　　　華　　　民　　　國九十二　　年　　六　　　月　　三十　　日法院書記官陳嬿如

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十二年度訴更字第十四號

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