高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十二年度訴更字第五號

• 裁判案由: 水污染防治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 92 年 04 月 30 日

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴更字第五號

原　　　告　經濟部工業局斗六工業區服務中心
代　表　人　甲○○主任
訴訟代理人　戊○○
陳昭宜律師
被　　　告　雲林縣政府
代　表　人　乙○○縣長
訴訟代理人　沈淑妧
丙○○
丁○○
右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十年五月十
七日（九○）環署訴字第○○一二一一四號訴願決定，提起行政訴訟，經本院中華民
國九十年九月二十五日九十年度訴字第一五一九號裁定後，提起抗告，由最高行政法
院發回更審。本院判決如左：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告為經濟部工業局斗六工業區（下稱斗六工業區○○○○○道系統之管理機
構，設有污水處理廠，計量收費處理該工業區內工廠排放之廢水，惟區內部分工
廠為減少處理廢水之費用，竟暗自設管將廢水排放至該工業區○○○○○道，經
被告所屬環境保護局接獲民眾陳情，於民國（下同）八十九年十一月二十一日二
十時派員前往稽查，發現該工業區○○○○道正排放廢水，遂在該工業區外圍大
排水溝處（斗六市○○路與民享街交叉處之雨水排放口）採樣，檢驗結果：懸浮
固體三一○毫克＼公升、生化需氧量四一○毫克＼公升、化學需氧量七○五毫克
＼公升，不符合放流水標準所定：懸浮固體三○毫克＼公升、生化需氧量三○毫
克＼公升、化學需氧量一○○毫克＼公升之限值，被告乃以原告違反行為時水污
染防治法第七條第一項之規定，依同法第三十八條規定裁處罰鍰新台幣（下同）
六萬元，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件訴訟，前經本院以原
告欠缺當事人能力，而以九十年度訴字第一五一九號裁定駁回原告之訴後，原告
不服，提起抗告，案經最高行政法院以原告非經濟部工業局之內部單位，具有當
事人能力，而裁定將本院上揭裁定廢棄，發回本院更審。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造主張之理由：
甲、原告主張之理由略謂：
一、本件處罰事實係被告在斗六工業區○○○○道口處採樣，認不符合放流水標準；
惟被告並未說明為「污水下水道系統」之原告有如何「違法」排放廢水而違反行
為時水污染防治法第七條第一項之情形，其裁處原告罰鍰，於法不合，有如后之
陳述：
（一）行為時水污染防治法第七條及第三十八條所規範之對象有二者，即事業及污水
下水道系統。而其要處罰之行為，係「排放」未符合放流水標準之廢水於地面
水體之行為。亦即，何人排放未符合放流水標準之廢水於地面水體，該人即應
受處罰。反面言之，沒有「排放」廢水之行為，即不受行為時水污染防治法第
三十八條之處罰。原告為污水下水道系統處理機構，負責下水道之廢（污）水
收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。斗六工業區內事業（已納管
者）所產生之廢水，即由原告所鋪設污水管線收集、抽送及處理。原告並設有
污水處理廠，專門處理斗六工業區內事業產生之廢水，待符合水污染防治法所
規定之放流水標準後，再由固定之放流口排放於地面水體。原告均依法定程序
辦理，並無違法排放廢水之情形。
（二）至於工業區內之廠商事業，將其所產生廢水違法排放於雨水下水道，則該違法
排放廢水之事業，其行為即符合行為時水污染防治法第三十八條「事業排放廢
水，違反第七條第一項者，．．」之規定，應受處罰，因該違規排放廢水之事
業，係「排放污染物之行為人」，亦即為水污染防治法所要裁罰之對象。
（三）就行為時水污染防治法第三十八條之規定而言，「事業」與「污水下水道系統
」同為受規範之對象。何人排放污染物，何人即應受處罰；而何人於何時何地
排放如何之污染物，應受如何之處罰，則係水污染防治主管機關即被告之職責
。被告應詳細稽查，以為其科罰之依據。本件被告自首至尾未曾說明原告於何
時何地「排放」如何之污染物，其所為裁罰處分，並不合法。
（四）行政院環境保護署八十三年一月二十五日環署水字第○四三四八號函釋雖謂：
「依水污染防治法第二條第十二款污水下水道系統意指公共下水道及專用下水
道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。因目前工業
區○○○○道實際有收集、傳運廢污水之實，故依水污染防治法第七條之規定
，污水下水道系統（含污水下水道及雨水下水道）排放廢（污）水於地面水體
者，應符合放流水標準。」等語，惟內政部營建署對於行政院環境保護署研商
「已設置污水處理廠工業區水污染管制及接用污水處理廠事宜」會議紀錄，於
八十三年六月九日八十三營署公字第○八七○九號函文行政院環境保護署，表
示該署意見，其說明三略以：「．．．區內若有事業廢水未納入專用下水道處
理，逕自排放於雨水下水道，顯已違反下水道法施行細則第十六條之規定，且
其排放之廢（污）水若未能符合放流水標準，應由貴署另依水污染防治法之規
定予以處分，不宜將雨水下水道視同污水下水道辦理。」另內政部營建署復於
八十五年十月三日邀集行政院經建會、環保署、經濟部、台灣省政府建設廳、
住都局及部分縣（市）政府討論執行工業區水污染管制事宜，其結論㈡略以：
「請行政院環保署於執行工業區水污染管制時，對目前環保機關在雨水下水道
採樣，其放流水不合格時，處罰工業區管理中心（站）乙節，請邀集環保機關
，工業區開發機關研商如何協助稽查排放廢水廠商，不宜以下水道機構為處罰
對象。」此外，對於工業區○○○○道水質未符放流水標準，遭環保單位之告
發處罰一事，內政部營建署復於八十六年七月七日台（八六）內營字八六○四
八二三號函文行政院環境保護署，其說明二略以：『．．．工業區管理機構若
已受下水道主管機關指定為「下水道機構」，則其應善盡管理區內雨、污水下
水道，若有不明廢（污）水排放於雨水下水道內時，應會同環保單位查明廢（
污）水排放源，並於其放流口採樣檢驗，依水污染防治法處分排放者，不宜以
廢「污）水排放源無從查據，逕於遭廢（污）水排放之雨水下水道內採樣，以
未符水污法所訂「污水下水道之放流水標準」，依該法處分「下水道機構」。
』惟被告仍依八十三年一月二十五日行政院環保署環署水字第○四三四八號函
，對於在雨水下水道採得不符放流水標準之廢水，仍將違規責任歸屬於原告，
而逕對原告裁罰，似未依法行政。
（五）且行政院環境保護署邀集內政部營建署、經濟部工業局、下水道機關、各縣市
環境保護局、各工業區管理中心，於八十五年六月六日召開「工業區水污染管
制計劃檢討會」得有結論：「‧‧‧（三）有關本管制計劃，請各單位加強辦
理下列事宜：１‧環保機關之查處：（１）對於目前未納管事業，環保機關應
立即要求該事業納入污水處理廠或申請排放許可證，對於未納管者應加強稽查
，另對未依規定提出申請或限期補正未補正者應立即查處，‧‧‧２‧工業區
管理機構：（１）‧‧‧並針對應納管而目前尚未納管者，將工廠基本資料（
事業名稱、業別、地址、負責人等）舉發至下水道及環保主管機關，由下水道
主管機關於八十五年六月十三日前依下水道法查處，環保機關則對工廠加強稽
查。（２）工業區管理機構於前處理管制中對於未符進廠限值標準，經通知限
期改善仍未改善之工廠，將其資料（含採樣時間、地點、檢驗報告）函送下水
道主管機關依下水道法第三十二條處分，並副知各級環保機關，俾予加強稽查
是否有逕排至雨水下水道或承受體之情形。」（中華民國八十五年六月十八日
（８５）環署水字第三一八三六號參照）。觀其檢討會結論，工業區管理機關
（如原告者）亦僅是立於輔助之地位，助環保單位作清查工作，而有關於污染
行為之稽查處罰仍是環保單位之權責，與工業區管理機關無涉。而工業區管理
機構均依是項結論定期將應納管而目前尚未納管者報請下水道主管機關及環保
主管機關依法查處。惟被告暨所屬單位，自八十五年迄今未對違反下水道法之
廠商執行相關管制或懲處措施，倘因該等廠商所排放之廢水流入雨水下水道，
而處分原告，顯有過當。
二、又被告環保稽查人員於八十九年十一月二十一日二十時在斗六工業區○○○○道
與工業區外大排水溝之水體交匯處採樣後，原告即要求被告人員會同至區內巡查
，惟為被告所拒，當晚原告人員即查獲宏曜實業有限公司違規排放廢水於雨水下
水道之事實，並即時採樣，而原告亦於八十九年十二月五日以八九斗六工服字第
一二三七號函報被告知悉，並請依法處分。
三、至於被告所謂「‧‧‧污水下水道系統（含污水下水道及雨水下水道）排放廢（
污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」云云，應是被告誤解污水下水道系
統之含義所致，詳如后說明：
（一）行為時水污染防治法第二條第十二款規定：「污水下水道系統：指公共下水道
及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。
」是依此名詞定義解釋，污水下水道系統係指「收集」設施、「抽送」設施、
「傳運」設施、「處理」設施及「最後處置」設施之組合；與單純為處理下水
而設之公共及專用下水道不同。
（二）污水下水道系統，係專為處理廢（污）水，並為最後處置之設施，與收集雨水
之雨水下水道無關。
被告將雨水下水道與污水下水道系統混為一談，認污水下水道系統包括污水下
水道與雨水下水道，並無任何法律上之依據。
四、被告迭稱：原告既為斗六工業區○○○○道之管理機關（下水道法第八條第一項
），既未善盡管理工業區內工廠之責，致區內工廠將廢水違法排放至雨水下水道
，即應負違規責任等等。然查被告所主張者，並無法律上之根據：
（一）如前述，行為時水污染防治法第三十八條所欲處罰之行為係違法「排放」廢水
之行為；何人違法「排放」廢水，該人即應受罰。該法律條文並未規定「未善
盡管理之責」為應處罰之行為。
（二）下水道法係為促進都市計畫地區及指定地區○○道之建設與管理而設；與水污
染防治法係為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系，其主要之立
法目的並不相同。原告經被告依下水道法第九條規定，指定為下水道機構，負
責辦理下水道之建設與管理事項。原告均依下水道法相關規定，辦理下水道之
施設、維護、管理諸事項，並無任何違法失職之處。而觀之下水道法第六章罰
則之規定，亦無有關處罰下水道機構之規定。
五、原告係污水下水道系統，均依規章行事，並無排放不符合放流水標準之廢水之行
為；被告亦迄未證明原告有何違法排放廢水之事實，其所為罰鍰處分並不合法，
請判決如訴之聲明。
乙、被告答辯之理由略謂：
一、原告斗六工業區服務中心係污水下水道系統管理單位，八十九年十一月二十一日
經被告所屬環境保護局派員稽查，該雨水下水道排放廢水，經採水樣檢驗結果未
符合放流水標準，違反行為時水污染防治法第七條第一項之規定，被告乃依同法
第三十八條規定，處以罰鍰六萬元，依法並無不當。
二、原告為下水道指定機構，應依下水道法建設處理該工業區○○道系內之廢污水並
管理排入下水道系統之事業，環保單位則管制該系統之雨水下水道及污水下水道
進入系統外承受水體之放流水。依據行為時水污染防治法第七條第一項規定：「
事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，
應符合放流水標準」，明訂事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施為水污
染防治法規範之三種主體，其排放廢（污）水於地面水體者，皆應符合放流水標
準、另第二十三條規定：「事業或污水下水道系統，其廢（污）水處理及排放之
改善，由各目的事業主管機關輔導之；其輔導辦法，由各目的事業主管機關定之
」明訂各目的事業主管機關法定職權，先予敘明。原告既為下水道機構，負責建
設、管理，平常即應對區內排放之廢水善盡管理之責，或謀解決之道，豈可放縱
業者將廢水排入雨水下水道致污染環境，該污染案事後雖有查到違反之廠商，惟
原告與區內個別廠家，係屬不同之違規主體，二者間亦為不同之違規情狀，原告
即應負違規之責，焉能訴請免罰？
三、依據行政院環境保護署八十二年十二月六日（八二）環署水字第五九九九八號函
轉內政部八十二年十一月三十日台（八二）內營字第八二八九三二四號函釋（一
）依下水道法第八條規定：「政府機關或公營事業機構，新開發社區、工業區○
○○○○道，由各該機關或機構建設、管理之」，因此經濟部工業局所開發之工
業區，依上開規定工業區○○○道由該局負責管理之，並為下水道機構至為明確
。（二）經濟部工業局於各個工業區皆設有管理中心（站），有關下水道管理皆
委由管理中心負責辦理之，倘該局認為該管理中心無法勝任下水道法所賦予權責
，則原開發建設工業區經濟部工業局仍須依前開之規定負責該專用下水道之管理
事宜。水污染防治法已明訂目的事業主管機關之法定職權，豈容怠於行使，原告
既為指定下水道機構，稱係因被告尚未設置斗六市○○○○道系統時，協助被告
辦理斗六工業區○○道之管理及建設，下水道用戶違反下水道法，未賦予處罰違
規用戶之權利，下水道機構僅有提報舉發之責，純為推諉、卸責之詞。
四、原告每援引八十三年六月九日八十三營署工字第○八七○九七號函行政院環保署
表示意見、八十五年十月三日邀集行政院經建會、環保署、經濟部、台灣省政府
建設廳、住都局及部分縣（市）政府會議之結論及內政部營建署八十六年七月七
日台（八六）內營字第八六○四八二三函文行政院環保署．．．等綜上研商結論
：「．．不宜以下水道機構為處罰對象」，認為不該再對其處分，按命令不得抵
觸法律，法律不得抵觸憲法，為憲法第一百七十一條、一百七十二條及中央法規
標準法第十一條所明訂，原告引用此違反法律之研商結論，企以免責，實屬漠視
法律，輕忽職責，且內政部並非水污染防治法之主管機關，其有關水污染防治法
執行管制方式之意見表示並不具拘束力，原告豈可每每以研商會議推翻法律明訂
事項。
五、綜上事實與理由，工業區內業者違規偷排廢水，長久為民眾所詬病，不僅造成環
境嚴重污染且影響政府形象甚鉅，原告未負起污染源改善之輔導、管理權責，一
再發生污染情形，被告所為之處分，依法有據並無不合，僅請駁回原告之訴，維
持原處分，以維法紀。
理 由
壹、程序部分：
一、本件原告起訴後，其原代表人林揮獅業於九十一年三月五日調職，而由新任代表
人甲○○接任，是原告以新任代表人甲○○聲明承受訴訟，核無不合，應予准許
。
二、又本院前以原告欠缺當事人能力，而以九十年度訴字第一五一九號裁定駁回原告
之訴後，原告不服，提起抗告，案經最高行政法院以原告之設置有組織法規依據
，並有獨立之編制、預算，亦有經濟部頒發之關防，並非僅係經濟部工業局之內
部單位，具有當事人能力，而裁定將本院上揭裁定廢棄，發回本院更審。是原告
提起本件行政訴訟，依法並無不合，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按「事業、污水下水道系統．．．，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流
水標準。」、「事業或污水下水道系統排放廢（污）水違反第七條第一項‧‧‧
規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完
成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業‧‧‧。」行為時水
污染防治法第七條第一項、第三十八條分別定有明文。足見上開法條之處罰要件
係排放未符合放流水標準之廢（污）水於地面水體之行為者，亦即違規將未符合
放流水標準之廢水排放於地面水體之事業或污水下水道系統，始為行為時水污染
防治法第七條第一項及第三十八條所處罰之對象，至於未善盡管理責任之事業或
污水下水道系統，除有其他處罰之規定外，並非該上開法條所規範之對象，要不
待言。
二、本件被告以原告為斗六工業區○○○○道系統之管理單位，經被告屬環境保護局
派員於八十九年十一月二十一日前往該工業區○○○○道排放口稽查採取水樣，
檢驗結果未符合放流水標準，乃依行為時水污染防治法第七條第一項、第三十八
條之規定裁處原告罰鍰六萬元，固非無見。惟查：
（一）斗六工業區設有污水下水道及雨水下水道，二者各自分流並設有排放口，而原
告為污水下水道系統，該工業區內事業所產生之廢水，即由原告所鋪設之污水
管線收集，經由原告之污水處理廠處理後，再由污水下水道放流口排放於地面
水體；至雨水下水道僅為宣洩雨水之用，並非原告排放污水之下水道，此為被
告所不否認，並有前台灣省環境保護處及被告核發予原告之廢（污）水排放許
可證附於本院卷可稽。而本件被告係查獲斗六工業區○○○○道排放之廢水未
符合放流水標準，並非污水下水道系統排放不合放流水標準之廢水於雨水道，
被告既無法證明於該工業區○○○○道放流口採得未符合放流水標準之廢水係
原告所排放，其僅以原告未善盡管理之責，致區內工廠將廢水違法排放至雨水
下水道，即逕以原告排放未符合放流水標準之廢水，予以裁處罰鍰，揆諸前揭
法條之規定，自屬無據。
（二）被告雖辯稱：原告既為下水道機構，平常即應對工業區內排放之廢水善盡管理
之責，或謀解決之道，豈可放縱業者將廢水排入雨水下水道致污染環境，自應
負違規之責云云，然查，原告雖經被告指定為斗六工業區○○道管理機構，負
責建設及管理下水道，惟依行為時下水道法第二十五條規定：「下水道用戶排
洩下水，超過前項規定標準者，下水道機構應限期責令改善；其情節重大者，
得通知停止使用。」及同法第三十二條第一項第四款、第二項規定：「下水道
用戶有左列情事之一者，處一千元以上一萬元以下罰鍰：．．四、違反第二十
五條第二項規定不依期改善者。」「工廠、礦場或經中央主管機關指定之事業
，經依前項第四款規定連續處罰三次而不改善者，主管機關得報請其自的事業
主管機關予以停業處分。」是下水道用戶排洩下水超過標準者，主管機關固得
處以罰鍰或報請停業。惟所謂主管機關，依同法第三條規定，在中央為內政部
，在省（市）為省（市）政府，在縣（市）為縣（市）政府，則原告並非下水
道之主管機關甚明，尚無依據可得行使下水道主管機關處罰之權能。且事實上
，原告亦按月將斗六工業區未納管之工廠及本件違規排放廢水之廠商，報請被
告依相關法規嚴加取締，此為被告所不爭，並有原告通知函等附於本院卷可按
，尚難謂原告未善盡下水道機關管理之責，是被告所辯，尚無足取。
（三）又按「本法所稱下水道分為左列三種：一、雨水下水道：專供處埋雨水之下水
道。二、污水下水道：專供處理家庭污水及事業廢水之下水道。三、合流下水
道：供處理雨水、家庭污水及事業廢水之下水道。」下水道施行細則第三條定
有明文。而所謂污水下水道系統，依行為時水污染防治法第二條第十二款之規
定，係指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最
後處置之各種設施。足見雨水下水道係專供處理雨水之下水道，而污水下水道
系統則係專為收集處理廢（污）水之各種設施，二者乃不同用途之下水道系統
，且斗六工業區○○○○道及雨水下水道，係各自分流並設有排放口，已如前
述，是被告以斗六工業區○○○道系統係包含雨水下水道，本件因查得雨水下
水道排放未符合放流水標準之廢水，而處罰污水下水道系統之原告，亦非有據
。
（四）至於行政院環境保護署八十三年一月二十五日（八三）環署水字第○四三四八
號函釋雖謂：「水污染防治法第二條第十二款污水下水道系統意指公共下水道
及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。
因目前工業區○○○○道實際有收集、傳運廢污水之實，故依水污染防治法第
七條之規定，污水下水道系統（含污水下水道及雨水下水道）排放廢（污）水
於地面水體者，應符合放流水標準。．．．」等語，將水污染防治法第七條規
定之「污水下水道系統」解釋為包含污水下水道及雨水下水道，惟查，雨水下
水道係專供處理雨水之下水道，而污水下水道系統則係專為收集處理廢（污）
水之各種設施，二者乃不同用途之下水道系統，已如前述，且污水下水道系統
雖為行為時水污染防治法第三十八條規定之處罰對象，然觀諸該條文規定，並
無明示雨水下水道亦包含在污水下水道系統之範圍內，亦得作為處罰之客體。
按行政秩序罰需符合明確性原則，即國家行為欲干涉人民之權利時，必須要有
明確之法律上根據，無法律規定不得處罰人民，此乃行政法上之重要原則，而
上開行政院環境保護署函釋係屬解釋性之行政規則，乃行政命令之一種，被告
僅依上揭函釋，即遽以對原告裁處罰鍰，顯有違反行政法之法律保留與明確性
原則，基此，本院即不受前揭函釋之拘束，併予敘明。
三、綜上所述，被告僅以原告未善盡管理之責，致區內工廠將廢水違法排放至雨水下
水道，即逕以原告排放未符合放流水標準之廢水，予以裁處罰鍰六萬元，揆諸行
為時水污染防治法第七條第一項、第三十八條之規定，尚有未合，訴願決定，予
以維持，亦有可議。原告執此指摘，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分均
予撤銷，以資適法。
四、又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一
論述，附此敘明。
據上結論，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九
十八條第三項前段，判決如主文。
中　　　華　　　民　　　國 九十二　　年　 　四　　　月　　 三十　　日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 呂佳徵
法 官 邱政強
法 官 林勇奮
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者
，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本
判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須
附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中　　　華　　　民　　　國 九十二　　年　 　四　　　月　　 三十　　日
法院書記官 謝文輝