高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十四年度訴字第三三六號

• 裁判案由: 變更登記
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 07 月 29 日

高雄高等行政法院判決
九十四年度訴字第三三六號九
原　　　告　甲○○○○○○○○
訴訟代理人　鄭國安　律師
吳麗珠　律師
林肇明　律師
被　　　告　高雄市政府
代　表　人　乙○○　代理市長
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間因變更登記事件，原告不服經濟部中華民國九十四年三月二十四日經訴字第○九四○六一二四一四○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告之前手張瑞軒前經被告核准於高雄市苓雅區○○○路七號一樓開設「永利電子遊藝場」，領有被告核發之高市府建二商字第○六九八六四五五號營利事業登記證，登記營業項目為：Ｊ七○一○一○電子遊藝場業（限制級）。嗣原告受讓後，於民國（下同）九十三年九月十日，向被告申請變更負責人為原告暨所在地變更為「高雄市○○區○○路三二六號一樓」。案經被告審查結果，以原告所申請營利事業負責人變更、所在地變更登記不符規定，乃於九十三年九月十四日以高市府建二營字第○九二○九○八八八○五號函檢還原告之申請書件而否准其申請。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應依原告之申請作成准許原告變更營利登記關於負責人及營業場所之行政處分。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
如主文所示。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
⒈按「‧‧‧有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第二十三條定有明文。‧‧‧若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。‧‧‧」司法院釋字第三六七號解釋理由書固有明文。復按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。‧‧‧」「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上。前項距離以二建築基地境界線最近二點作直線測量。」分別為電子遊戲場業管理條例第八條第一款、第九條定有明文。
⒉依上開說明，電子遊戲場設立應距學校、醫院等場所之限制，電子遊戲場業管理條例第九條第一項已有詳細規定；且觀之九十三年二月二十六日修正之都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十一款（原告誤植為修正前之第十二款），不論其文字用語或法條模式，甚連距離計算方式均與電子遊戲場業管理條例第九條第一項、第二項之規定相同，顯見，二者規範之目的亦應相同。再者，據電子遊戲場業管理條例第八條第一款（原告誤植為第一項）僅規定營業場所位於實施都市計畫區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定，故電子遊戲場業者在向主管機關申請設立登記時，本應只要依照都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定。而都市計畫法第八十五條固授權直轄市政府訂定該法施行細則，惟揆之上開司法院釋字第三六七號解釋理由書所示，被告依法訂定之施行細則應屬執行母法之細節性、技術性事項，況都市計畫法對於商業區土地及建築物使用之限制，僅於第三十五條規定有「為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」該法條並未就醫院、學校與電子遊戲場所間之距離另加限制，或授權被告制定法規命令加以限制（按都市計畫法施行細則第十三條第十一款與都市計畫法第三十五條限制商業區土地及建築物使用之立法目的有間），則被告在未獲法律明確授權之情形下，恣意訂定更嚴格之法規命令，顯然違反法律保留原則，且有牴觸都市計畫法及電子遊戲場業管理條例等上位法律之失（參台北市高等行政法院九十二年度訴字第三九五一號判決）。
⒊由電子遊戲場業管理條例制定意旨觀之，足見人民在符合法律規範下，自有經營電子遊戲場業之權利。退步言，倘如訴願決定所示，對電子遊戲場之營業場所距離所設限制（五十公尺以上），係屬全國性最低基準，為一基本規範之宣示規定，各縣市政府主管尚得衡量各地區之民心風氣、電子遊戲場業之經營型態等節，而為適當之限制，則本件被告所為限制即電子遊戲場業之設立須距醫院、學校一千公尺以上，則依現今高雄市人口稠密，醫院、學校廣立之情勢以觀，無疑形成電子遊藝場業禁止於高雄市設立之實質結果，其已侵害憲法保障之人民工作、財產權，至為灼然。
乙、被告答辯之理由：
⒈按電子遊戲場業管理條例第八條第一款及第十條第一項分別明文規定：「電子遊戲場申請設立時，其營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定。」、「經營電子遊戲場業，應依公司法或商業登記法辦理公司或商業登記；其為公司組織者，於申請公司設立、遷址登記時，應檢附其營業場所合於第八條第一款及第二款規定之證明文件。前項規定於公司申請增加電子遊戲場業之營業項目變更登記時，亦適用之。」另依都市計畫法第八十五條規定，被告於九十二年九月二十九日修正發布都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十二款（九十三年二月二十六日修正為第十三條第十一款）規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用‧‧‧距離國民中、小學、高中、職校一千公尺以內之電子遊戲（藝）場業之營業場所。」本件原告於九十三年九月十日向被告提出申請變更「永利電子遊藝場」之負責人為原告暨所在地變更為高雄市○○區○○路三二六號一樓，被告以該電子遊藝場之營業場所，距離學校未達一千公尺以上，核與都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十一款規定不符，而否准其申請，即無不合。
⒉又被告依都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十一款規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用：、‧‧‧距離國民中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以內之電子遊戲場業之營業場所。」而否准原告申請營利事業負責人、所在地之變更登記，詳如上述。雖電子遊戲場業管理條例第九條第一項規定營業場所僅須距離學校醫院五十公尺以上，然後者規定該距離之限制係屬全國性最低基準之規範。除此之外，於各縣市境內設置電子遊戲場業仍須符合該條例第八條有關都市計畫法及區域計畫法等規定，始得設置。此規範屬電子遊戲場業營業設立之限制，與都市計畫法高雄市施行細則規定者屬土地分區使用之限制，分屬兩種範疇，均應分別遵守，無相互間衝突問題。又該距離限制本屬於土地分區使用管制之範疇，故電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規定並非絕對，只是一基本規範之宣示，各地方政府仍得視當地實際情況作必要之調整或訂定較高之標準。而都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十一款既已明定建築物及土地距離國民中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以內不得為電子遊戲場業之營業場所之使用，實衡酌市內電子遊戲場之經營型態、設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙市內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，核屬被告之權限。且究應以五十公尺抑或一千公尺為基準，乃屬執行上細則性及技術性之規定，是該施行細則之規定，並未逾越都市計畫法母法之範圍，且與前揭電子遊戲場業管理條例第九條第一項僅規定之最低標準，亦無扞格之處。況依地方制度法第十七條規定，直轄市民仍有遵守自治法規（含自治條例及自治規則）之義務。是以都市計畫法高雄市施行細則並非無效，最高行政法院九十三年度判字第七六一號判決就類似案件，同認此見解。⒊上開都市計畫法高雄市施行細則係依都市計畫法第三十九條、第八十五條等規定之授權訂定，另依都市計畫法第八十五條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案。」故都市計畫法高雄市施行細則並無逾越法律授權、法律保留及比例原則問題，應屬合法有效。至原告所舉台北高等行政法院九十二年度訴字第三九五一號判決僅屬個案而已，且核其案情與本件亦不相同，自無相互拘束之效力。
理 由
一、按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定。」電子遊戲場業管理條例第八條第一款定有明文。次按「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，‧‧‧直轄（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；‧‧‧」都市計畫法第六條、第三十九條及第八十五條分別定有明文。復按「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用：‧‧‧距離國民中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以內之電子遊戲場業之營業場所。」都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十一款亦有明文規定。
二、經查，本件原告之前手張瑞軒前經被告核准於高雄市苓雅區○○○路七號一樓開設「永利電子遊藝場」，領有被告核發之高市府建二商字第○六九八六四五五號營利事業登記證，登記營業項目為：Ｊ七○一○一○電子遊藝場業（限制級）。嗣原告受讓後，於九十三年九月十日，向被告申請變更負責人為原告暨所在地變更為「高雄市○○區○○路三二六號一樓」。案經被告審查結果，以原告所申請營利事業負責人變更、所在地變更登記不符規定，乃於九十三年九月十四日以高市府建二營字第○九二○九○八八八○五號函檢還原告之申請書件而否准其申請等情，為兩造所不爭，並有被告九十三年九月十四日高市府建二營字第○九二○九○八八八○五號函、高雄市政府營利事業登記證高市建二商字第○六九八六四五五號、高雄市政府營利事業登記案件不符事項通知單等影本附於原處分卷可稽，洵堪認定。
三、本件原告起訴雖主張電子遊戲場設立應距學校、醫院等場所之距離限制，電子遊戲場業管理條例第九條第一項已有詳細規定。又電子遊戲場業管理條例第八條第一項僅規定營業場所位於實施都市計畫區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定，故電子遊戲場業者在向主管機關申請設立登記時，本應僅依都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定。又都市計畫法第八十五條雖授權直轄市政府訂定該法施行細則，惟都市計畫法對於商業區土地及建築物使用之限制，僅於第三十五條規定有「為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」並未就醫院、學校與電子遊戲場所間之距離另加限制，或授權被告制定法規命令加以限制，則被告所訂定之都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十一款規定距離國民中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以內不得設立電子遊戲場所，顯然違反依法行政之法律保留及法律優位原則，且侵害憲法保障人民之工作權及財產權云云。惟查：
⒈按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。．．．」為電子遊戲場業管理條例第八條第一款所明定。又依地方制度法第十八條第六款第一目規定，關於直轄市都市計畫之擬定事項，乃係屬於直轄市自治事項，從而被告依都市計畫法第六條、第三十九條之規定，對於都市計畫各使用區之使用，自有權依據地方實際情況，作必要之限制使用。其次，都市計畫法高雄市施行細則係被告依都市計畫法第八十五條之授權而制定，此觀該施行細則第一條規定自明。而被告依上開之授權，於九十二年九月二十九日修正發布都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十二款（九十三年二月二十六日修正為第十三條第十一款）規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用‧‧‧距離國民中、小學、高中、職校一千公尺以內之電子遊戲（藝）場業之營業場所。」乃係被告為實施都市計畫法及都市土地使用分區之管制，衡酌該轄區內電子遊戲場之經營型態、設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙市區商業正常發展及妨礙公共安全、社會安全與環境安寧等，而就距離國民中、小學、高中、職校之理想地點所為技術性、細節性事項之規定，不惟符合電子遊戲場業管理條例第八條之立法意旨，且並未逾越母法（即都市計畫法）之授權，自難謂違反法律保留及法律優位原則，合先說明。
⒉其次，電子遊戲場業管理條例第九條第一項雖規定營業場所僅須距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上，然該項規定僅係屬全國性最低基準之規範；抑且，上開距離限制本屬於土地分區使用管制之範疇，故各地方政府仍得視當地實際情況作必要之調整或訂定較高之標準，以切合都市發展之需要。本件被告考量其轄內電子遊戲（藝）場業涉及之家數及可能衍生之社會治安問題，為避免造成所轄商業區內電子遊戲機林立，進而影響市區之正常發展，乃依都市計畫法第八十五條之授權，並本其法定權責在九十二年九月二十九日修正發布都市計畫法高雄市施行細則第十三條條文時，於第十二款（九十三年二月二十六日再修正為第十一款）明定距離國民中、小學、高中、職校一千公尺以內不得為電子遊戲場業之營業場所之設置使用，其與電子遊戲場業管理條例第九條第一項規定相較，雖係擴大距離之限制，然與該條之立法目的尚無牴觸，自亦難謂上揭之限制，已侵害憲法保障之人民工作、財產權，是原告上開主張，亦不足採。至台北高等行政法院九十二年度訴字第三九五一號判決與本院見解雖有不同，但上開判決實屬個案，自無拘束本院之效力，併此敘明。
四、綜上所述，原告申請經營電子遊戲場業之營業地點距離國民中、小學、高中、職校、醫院未達一千公尺以上，未符合都市計畫法高雄市施行細則第十三條第十一款之規定，被告據此駁回原告之申請，經核並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告作成准許原告申請大贏家電子遊藝場之「負責人變更」及「遷址變更」之變更登記之行政處分，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　94　　年　 　7　　月　 29 　 日第三庭審判長法 官 江幸垠
法　官 戴見草
法　官 邱政強
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中　　華　　民　　國　　94　　年　 　7　　月　 29 　 日書記官 藍慶道