高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)94年度訴字第00064號｜法律人

高雄高等行政法院判決 94年度訴字第00064號原　　　告　高雄市船舶貨物裝卸承攬商業同業公會代　表　人　甲○○ 原　　　告　高雄港裝卸股份有限公司法定代理人　丙○○ 共　　　同訴訟代理人　乙○○　律師複　代理人　羅鼎城　律師共　　　同訴訟代理人　黃馨儀　律師被　　　告　交通部高雄港務局代　表　人　丁○○　局長訴訟代理人　陳景裕　律師鄭美玲　律師吳忠諺　律師上列當事人間因管理費事件，原告不服交通部中華民國93年11月16日交訴字第0930055449號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實壹、事實概要：緣被告與在高雄港區從事船舶貨物裝卸承攬業務之業者，向由業者出具繳款同意書之方式收取裝卸管理費，其中並明定費率、業者繳款程序等，被告收受裝卸管理費後，則開立統一發票予業者，俾其辦理後續營業稅申報事宜。惟原告高雄市船舶貨物裝卸承攬商業同業公會（下稱高雄市裝卸承攬公會）認為上開費用應屬規費，乃以民國（下同）93年7月30 日（93）高裝卸吉字第023號函略以：「主旨：敬請貴局於收受本會會員繳交『裝卸管理費』時，依開印花稅法第五條第二款規定開立『銀錢收據』交付該繳交者，並停止開立統一發票繳交『裝卸管理費』之本會會員，請查照。說明：．．．七、綜上所述，貴局與本會會員約定由貴局向本會會員收受『裝卸管理費』，係屬公法契約，該管理費之性質應屬規費性質，並非營業稅法所規定應繳納『營業稅』之項目。然自民國八十七年起，高雄港船舶貨物裝卸作業開放民營迄今，貴局始終誤認該『裝卸管理費』係屬營業稅法規定應開立統一發票徵收營業稅之項目，並錯誤使用統一發票計收『裝卸管理費』並加計營業稅，顯依法無據，應以（予）更正，故敬請貴局於收受『裝卸管理費』時，改交付『銀錢收據』予繳交者，並停止使用統一發票，以符法制。」經被告以93年8月6日高港營運字第0930020054號函覆原告：「主旨：貴會函示於貴會會員繳交『裝卸管理費』時，停止開立統一發票，改依印花稅法第五條第二款開立銀錢收據乙節，復如說明，請查照。說明：一、復貴會九十三年七月三十日九三高裝卸吉字第０二三號函。二、按裝卸管理費之收取係依商港棧埠管理規則第九十一條而非規費法，故裝卸管理費非規費甚明。且不符營業稅法第八條各款所列免徵營業稅之範圍，本局係以營利為目的之公營事業之營業人，依營業稅法第二條：營業稅之納稅義務人為銷售貨物或勞務之營業人，於收取裝卸管理費時，開立統一發票以作為收款憑證，符合營業稅法法條之規定。三、查船舶貨物裝卸承攬業申請營業坊，同意依規定以每一船次所承攬裝卸貨物，按表列標準繳交管理費，係本局主要營業收入─棧埠收入項目之一，雙方並約定營業稅由裝卸公司負擔，裝卸公司自應遵守約定，且該稅金裝卸公司向貨主收取裝卸費時已含其中，本局依營業稅法扣繳，對裝卸公司而言應不致費用增加。」等語，而拒絕原告高雄市裝卸承攬公會之申請，仍認為應以統一發票為收款憑證。原告高雄市裝卸承攬公會不服，提起訴願，經交通部93年11月16日交訴字第0930055449號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟，並追加高雄港裝卸股份有限公司（下稱高雄港裝卸公司）為原告。貳、兩造之聲明：甲、原告聲明求為判決：一、被告應於收受原告高雄港裝卸公司及原告高雄市裝卸承攬公會之會員繳交裝卸管理費時，為開立銀錢收據，並停止開立統一發票之行為。二、訴訟費用由被告負擔。乙、被告聲明求為判決：一、請求駁回原告之訴。二、訴訟費用由原告負擔。參、兩造主張之理由：甲、原告主張之理由略以：（壹）程序部分：（一）按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。」行政訴訟法第111條第3項第1款定有明文。又行政訴訟法第8條所規定之一般給付訴訟，其訴訟標的為「原告以特定之財產上給付或非財產上之作為或不作為已損害其權利之主張」（參吳庚著，行政法之理論與實用，增訂七版，第613、614頁）。經查，本件訴之聲明「被告應於收受原告高雄港裝卸公司及原告高雄市裝卸承攬公會之會員繳交裝卸管理費時，為開立銀錢收據，並停止開立統一發票之行為」，而上開訴之聲明乃基於行政訴訟法第8條第1項所規定之「給付訴訟」類型，依法無「訴願先行」之限制。（二）次查，本件訴之聲明之訴訟標的，對於「高雄市裝卸承攬公會」及其旗下之會員，法律上必須合一確定（蓋原告高雄港裝卸公司及其他裝卸承攬業者於繳交裝卸管理費，被告開立統一發票時，即導致稅捐稽徵機關誤認原告高雄港裝卸公司及其他裝卸承攬業者，跳開統一發票逃漏銷售金額及營業稅，而遭稅捐稽徵機關科處鉅額罰鍰），是法院就該項訴訟標的，不得對「高雄市裝卸承攬公會」及其旗下之會員為歧異之判決，本件應屬「類似必要共同訴訟」之類型，高雄港裝卸公司自得為共同訴訟人。（三）退萬步言，倘鈞院認本件非屬類似必要共同訴訟之型態，本件訴訟標的於原告高雄市裝卸承攬公會與其會員間無合一確定之必要，惟按行政訴訟法第111條第1項但書之規定，高雄港裝卸公司追加為本件訴訟之原告，符合訴訟經濟（否則其可另外單獨具狀提起給付訴訟），亦無礙本件訴訟之進行，復未增加被告攻擊防禦之負擔，法院當無不許之理。（貳）、實體部分：一、按商港法第11條第1項規定：「交通部為管理國際商港，於各港設商港管理機關。」；次按商港法第23條之1規定：「在商港區域內經營．．．船舶貨物裝卸承攬業．．．應具備有關文書申請商港管理機關核發許可證，並依法辦理公司或商業登記後，始得營業。」；再按商港法第23條之2規定：「在商港區域內經營有關貨物裝卸．．．等棧埠管理事項之管理規則，由交通部定之。」交通部遂依據上述商港法第23條之2規定之授權訂定「商港棧埠管理規則」作為管理船舶貨物裝卸承攬業之依據。另被告再依據「商港棧埠管理規則」第120條規定於86年7月間訂定「高雄港船舶貨物裝卸承攬業設置管理作業手冊」（下稱管理作業手冊），並陳報當時台灣省政府，經該府以86年7月30日府交三字第163486號函准予備查，被告遂於86年7月30日以高港業管字第20042號函頒佈。該管理作業手冊，嗣後於89年間修正，經被告陳報交通部，經該部以89年4月14日交航89字第028006號函准予備查在案。二、依前述之管理作業手冊第2條規定：「凡在本港區內申請使用棧埠設施而經營航舶貨物裝卸承攬業者應依本管理作業手冊辦理。」；第13條規定：「船舶貨物裝卸承攬業應於取得許可證之翌日起六個月內辦妥公司登記及營利事業登記並檢具下列文件，送本局審查合格後，始得營業。」；第18條規定：「船舶貨物裝卸承攬業應依規定繳交管理費，但另有約定者從其約定。『台灣省高雄港國際港埠業務費費率表』相關費用調整時，前項管理費收取標準依其幅度調整之。」另交通部於93年1月30日修正「商港棧埠管理規則」時，將該「航舶貨物裝卸承攬業繳款同意書」納入該商港棧埠管理規則第87條第1項第6款之規定，以作為裝卸業者發給營業許可證之條件之一。故高雄市船舶貨物裝卸承攬業者申請營業時，必需提出「航舶貨物裝卸承攬業繳款同意書」，承諾繳納「裝卸管理費」，經審查合格後，始得營業。三、被告於87年1月1日將船舶貨物裝卸承攬業務開放民營，並以前述之管理作業手冊作為船舶貨物裝卸承攬業申請設立之依據。又被告於86年11月間召開「高雄港棧埠裝卸制度改變後、裝卸承攬業應配合事項」（下稱配合事項）說明會，被告針對該配合事項第8項即：裝卸承攬業應繳納「裝卸管理費」一節提出說明，被告於上開說明會中公開陳述謂：「裝卸管理費係政府代墊碼頭工人改制退休金歸墊之用。」另被告於92年11月11日高港營運字第0920025911號函略以：「．．．說明．．．三、本局自八十七年船舶貨物開放由民營裝卸承攬業者承攬，至本（九十二年）四月八日止累計歸墊碼頭工人改制費．．．。」此有該函可稽，足資證明該「裝卸管理費」確係政府代墊碼頭工人改制退休金歸墊之用。至於被告將該「裝卸管理費」挪移他用，係其內部分配問題，並不能影響變更該裝卸管理費原約定特定用途之實質真意。四、按裝卸管理費係被告以「協力之行政處分」（請參吳庚著行政法之理論與實用第425頁），亦稱「相對人參與的行政處分」（請參翁岳山著行政法第576、577頁）決定所發生，由原告所屬會員依據「商港棧埠管理規則」第87條暨管理作業手冊第13條規定，申請經營船舶貨物裝卸承攬業時承諾繳交之費用。該裝卸管理費並非行政規費，原告亦未主張其為使用規費，原告高雄市裝卸承攬公會所屬會員於86年12月間依據管理作業管理作業手冊第13條規定，向被告取得經營船舶貨物裝卸承攬業許可時，應立具「船舶貨物裝卸承攬業業繳款同意書」，經被告以「商港管理機關」之身分以「協力之行政處分」核發許可證同意營業，並由原告高雄市裝卸承攬公會所屬會員承諾繳納該裝卸管理費。查「協力之行政處分其成立與否仍取決於行政機關單方之意思，當事人所為之申請或同意僅具次要之意義而已。」準此，對於不願立具同意繳交裝卸管理費同意書之申請人，被告有權決定否准其在高雄港區經營船舶貨物承攬業，此為被告依據商港法、商港棧埠管理規則收取裝卸管理費之法源依據。因此，被告既係據商港法及商港棧埠管理規則收取裝卸管理費，即非依加值型及非加值型營業稅法（下稱營業稅）之規定收取，自不待言。詎被告於收取裝卸管理費時，竟又自認為其係銷售貨物或勞務之營業人，而據以開立統一發票作為銷售憑證，顯於法無據，且有違前揭法規規定，至為明確。按學說上以「處分之內容」為標準區分行政處分之種類，可區分為「下命處分」、「形成處分」、「確認處分」，確認處分係指包括對法律關係存否之確認，以及對人之地位或物之性質在法律上具有重要意義事項的認定（參吳庚，前揭書，第319、320頁）。職是，裝卸業者負擔繳納裝卸管理費予被告之義務，倘裝卸業者未按約定繳納時，不僅將遭受被告以行政處分或以給付訴訟追討裝卸管理費，被告更得以裝卸業者未依約繳納裝卸管理費，而撤銷營業許可。是被告於裝卸業者繳交裝卸管理費後開立銀錢收據或統一發票之行為，論其性質，應屬對於人之地位在法律上具有重要意義事項的認定，為一確認性行政處分。五、又查：商業團體法第2條規定：「商業團體為法人。」；同法第5條第1項第10款規定：「商業團體之任務為關於會員合法權益之維護事項。」被告於其以「協力之行政處分」所發生之裝卸管理費誤認為銷售貨物或勞務之代價，因而錯誤開立統一發票作為銷售憑證，導致財政部高雄市國稅局同亦誤認裝卸管理費係屬營業稅法規定之銷售貨物或勞務之代價，並認定原告高雄市裝卸承攬公會所屬會員跳開統一發票逃漏銷售金額及營業稅，暨未依規定給與或取得統一發票之情事，而被課徵巨額罰鍰，最高者達新台幣（下同）1300餘萬元，最少者為750400元，此有財政部高雄國稅局罰鍰處分書可稽，被告誤用統一發票並拒絕更正，已實際影響原告高雄市裝卸承攬公會所屬會員被處分罰鍰之法律效果，至為明確。而原告高雄市裝卸承攬公會得有高雄市政府社會局核發高市社一字第8819號立案證書，原告高雄市裝卸承攬公會為維護全體會員之權益，乃於臨時理監事會議之決議而代表全體會員而向被告提出申請、及向交通部提起訴願，再提起本件行政訴訟，顯依法有據，此亦有原告高雄市裝卸承攬公會之臨時理監事會議紀錄可稽。且依被告制定之管理作業手冊第26條規定：「船舶貨物裝卸承攬業遇有爭議時，應秉同業間和諧關係、建立港區作業秩序之原則協調解決。協調不成時由業者所成立之商業同業公會設立協調小組協調之。」前揭條文既規定船舶承攬業者遇有爭議時，應由商業同業公會（即原告高雄市裝卸承攬公會）出面協調解決，現原告高雄市裝卸承攬公會代表全體業者出面請求被告解決，亦屬符合前揭條文規定，且有法源依據。六、又訴願決定以：「．．．該業者之所以負繳納營業稅之公法上義務，係因稅捐機關對之課徵而生．．．。」乙節。惟查：按裝卸管理費性質上屬於公法上之「特許規費」，而非私法上「銷售」勞務之對價。裝卸管理費既非被告銷售貨物或勞務之代價，自無開立統一發票作為銷售憑證加計營業稅之適用，業如前述，被告竟將裝卸管理費錯誤認定為營業稅法規定之銷售貨物或勞務之代價加計營業稅，並非稅捐機關對之課徵而生至為明確。且本件被告錯誤認為其收取之裝卸管理費係屬營業收入，而主動向稅捐稽徵機關申報營業銷售額，並繳納營業稅，稅捐機關自然不會客氣的而將之收起來。縱使前揭認定收取裝卸管理費係屬營業收入一節確屬錯誤，稅捐稽關亦不會主動認為稽徵有誤而拒絕該稅捐收入。因此，被告若不作錯誤認定及作錯誤申報、繳納營業稅，自不可能發生錯誤稽徵營業稅，故訴願決定意旨將本件錯誤稽徵營業稅之責任歸究於稅捐稽徵機關，而不追究被告錯誤申報、繳納營業稅之行為，顯與前揭法律規定不符，自不足採。七、又按規費法第7條第1項規定：「各機關學校為特定對象之權益辦理下列事項徵收行政規費．．．。」；同條第2款規定：「登記、權利註冊及設定。」；第6款規定：「配額．．．或其他限量、定額之特許。」依據規費法上述規定，裝卸管理費固非規費，惟原告高雄市裝卸承攬公會於93年7月30 以93高裝卸吉字第023號函請被告停止開立統一發票予繳交裝卸管理費時，在該函說明欄第7項雖記載：「．．．該裝卸管理費之性質屬規費性質．．．。」並無指明裝卸管理費係屬規費法規定之規費，其原意僅係強調說明裝卸管理費具有規費性質，而非營業稅法規定應繳營業稅之項目，故其性質似與管制特許規費較接近，裝卸管理費依其收取依據及緣由，顯非營業稅法所稱應開立統一發票之營業行為甚明。因此，前揭函文並非在請求被告為裝卸管理費性質之定性，而是請求被告於收受原告高雄市裝卸承攬公會會員繳交裝卸管理費時，為開立收據，並停止開立統一發票之處分或行為。八、又按，商港棧埠管理規則第90條規定：「商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業得以約定方式收取管理費。」所謂「得以約定方式收取管理費」，係屬「協力之行政處分」，業如前述。商港棧埠管理規則第90條之規定，並非被告直接就可徵收裝卸管理費，而係應再依據前揭管理作業手冊第13條暨商港棧埠管理規則第90條、及第87條第1項第6款規定，需申請人自願簽訂「航舶貨物裝卸承攬業繳款同意書」，申請商港管理機關審查合格後，商港管理機關（即被告），即以此方式收取管理費。斯時商港管理機關（即被告）始准許並賦予船舶貨物裝卸承攬業者在商港區域內承攬船舶貨物裝卸作業之權利；而船舶貨物裝卸承攬業者相對應對被告負有給付裝卸管理費之義務。原告等貨物裝卸承攬業者在私法上是與承租碼頭之輪船業者合作，由輪船業者委託其等從事貨櫃裝卸業務。但是因為營業地點在高雄港，雖然這些租用碼頭之輪船業者都已取得高雄港各碼頭之使用權限，被告以高雄港管理機關之身分，從公法之角度認為仍有職權許可在碼頭上從事裝卸作業業者之資格，所以要求經其許可，方可與租用碼頭業者簽約從事貨物裝卸，因此被告自認保有此等特許權，並要求業者支付特許規費。這個定性結論可以從被告並無提供任何勞務服務之客觀事實即可輕易獲致。九、被告前揭函既然主張裝卸管理費係依據商港棧埠管理規則第90條規定之「依約定方式收取管理費」，則該裝卸管理費就非被告同時另主張之「營業稅法第二條：營業稅之納稅義務人為銷售貨物或銷售勞務」之營業稅項目至為明確。被告提供碼頭設施予貨主使用，收取「碼頭通過費」，係在高雄港船舶貨物裝卸承攬業開放民營前早已存在之事實。87年1月1日高雄港舶舶貨物裝卸承攬業開放民營時才新設立之「裝卸管理費」，就非被告「提供碼頭供裝卸承攬業者承攬使用之對價」至為明確，現在被告將「裝卸管理費」臨訟再杜撰為「提供碼頭供裝卸承攬業使用之對價」，顯與前述之「高雄港棧埠裝卸制度改後裝卸承攬業應配合事項」第捌項「費用計繳」之規定不符外，並使高雄港船舶貨物裝卸承攬業開放民營前原早已存在之「碼頭通過費」發生重覆計費之問題。而此自「高雄港港埠業務費費率表」上並無裝卸管理費之規定，亦可證明裝卸管理費並非被告提供碼頭供業者使用之對價。又裝卸承攬業者在高雄港承攬船舶貨物裝卸業務，係裝卸散裝貨輪之貨物，另貨櫃業務並非裝卸承攬業之業務範圍。船舶貨物裝卸承攬業者於執行裝卸業務時，係使用自備之裝卸器材，被告並未在碼頭提供任何設備予船舶裝卸承攬業者使用，自無向裝卸業者收取使用代價之理。且船舶裝卸承攬業係屬特許行業，非原告高雄市船舶裝卸公會之會員不得在高雄港執行裝卸業務，即使是船舶貨物之貨主亦不得自行裝卸貨物，而必需委由裝卸承攬業者裝卸船舶貨物，故裝卸承攬業者僅是代理貨主裝卸貨物，並繳交裝卸管理費及碼頭通過費等費用予被告。若謂裝卸管理費係使用碼頭之代價，則「裝卸管理費」與「碼頭通過費」均為使用碼頭之代價，被告顯然重覆收取「使用碼頭之代價」無疑。另查，原告高雄港裝卸公司及其他裝卸業者進行營業活動之碼頭，已由各家輪船公司承租，並支付租金予被告，於此情況下，該等碼頭之使用權限在租期內，已非屬被告，被告絕不可能對原告及其他裝卸業者銷售「使用碼頭權利」之勞務。此外，裝卸業者於港區進行裝卸業務，係使用其本身之勞工及機具設備，蓋裝卸承攬業者須先辦理準備車機設施、雇用人員等項目，始能報請被告准予營運，此有「高雄港棧埠裝卸制度改變後卸承攬業應配合事項」可稽，被告除向裝卸業者收受裝卸管理費外，並未提供任何勞務（服務）或貨物，故是否有「銷售」之事實已非無疑。十、又所謂「銷售貨物」或「銷售勞務」之意義：依據營業稅法第3條第2項規定：「將貨物之所有權移轉與他人，以取得代價者為銷售貨物。」另同條第3項規定：「提供勞務予他人或提供貨物與他人使用收益，以取得代價者為銷售勞務．．．。」查裝卸管理費之收取給付係依據商港法第23條之1、第23條之2、商港棧埠管理規則第87條第1項、第90條、高雄港船舶貨物裝卸承攬業設置管理作業手冊第2條、第13條、第18條之規定而制定產生，業如前述。並非依營業稅法第3 條規定銷售貨物、勞務而產生之代價，應無庸置疑。況且，被告向船舶貨物裝卸承攬業者收取裝卸管理費時，並未銷售任何貨物或勞務與船舶貨物裝卸承攬業者、或貨主，亦至為明確，顯與營業稅法第2條、第3條規定之要件不符。準此，被告係依據商港法第11條第1項、及商港棧埠管理規則第90 條之規定，以商港管理機關之身份收取、給付裝卸管理費。至於被告主張其係依據營業稅法第2條規定之銷售貨物、勞務之營業人身份收取裝卸管理費，顯有錯誤，被告對於裝卸管理費之法源依據確有認識不清，因而產生錯誤之認定。十一、依據「船舶貨物裝卸承攬業繳款同意書」第1條規定：「『台灣省高雄港港埠業費費率表』相關費用調整時，本公司應繳之上述管理費亦依其幅度調整之。」足見裝卸管理費確非「台灣省高雄港港埠業務費費率表」內港埠業費所列舉之項目，而「台灣省高雄港港埠業務費費率表」內規定之港埠業費才是被告之營業收入─棧埠收入項目，被告將裝卸管理費充作主要營業收入─棧埠收入項目之一，確屬誤解，而依法無據，且有違裝卸管理費係依商港法之法律關係而制定，其目的係為歸墊碼頭工人改制退休金特殊用途之約定，並與被告前以92年11月11日高港營運字第 0920025911號函所確認之「裝卸管理費係歸墊碼頭工人改制經費之用」之事實不符，其已明顯違反行政程序法第1 條規定：「．．．依法行政原則．．．。」、暨同法第8 條之「行政行為之誠信原則。」十二、又按裝卸管理費既是以商港法為法源，商港棧埠管理規則第90條約定收取者確非被告銷售貨物、勞務之代價，就非營業稅法第1條規定課徵營業稅之項目，自應無營業稅法之適用，何來依附裝卸管理費課徵營業稅？因此該「船舶貨物裝卸承攬業繳款同意書」係被告擬定制式格式，該同意書第4條雖規定：「本公司所繳管理費未含營業稅，營業稅由本公司負擔。」一節，顯係被告將裝卸管理費錯誤視同為「銷售貨物及銷售勞務」之代價所引起，至為明確，其已違反營業稅法第1、3條之規定外，並違反憲法規定之租稅法律主義原則。被告將裝卸管理費錯誤視同為銷售貨物及銷售勞務之代價，導致高雄市國稅局同亦誤認裝卸管理費係屬營業稅法規定銷售貨物及銷售勞務之代價，引起高雄市國稅局認為原告會員跳開統一發票，逃漏銷售金額及營業稅、暨未依規定給與或取得統一發票之情事，因而被課徵巨額罰鍰。十三、至於被告主張所謂：本局依營業稅法扣繳，對裝卸公司而言應不致費用增加一節。設若裝卸管理費係屬依營業稅法規定課徵營業稅之銷售貨物及銷售勞務之代價。則被告所言「應不致費用增加」始屬正確，現在不是被告所謂「對裝卸公司而言應不致費用增加」之問題。而是高雄市國稅局因而亦錯誤認為裝卸管理費為應課徵營業稅之項目，而有「跳開發票」逃漏銷售金額及營業稅、暨未依規定給與或取得統一發票之認定，對原告所屬會員處罰巨額罰鍰才是問題之重點。十四、綜上所述，裝卸管理費之收取與給付係依據商港法暨商港棧埠管理規則之規定，並非營業稅法所規定之銷售貨物、或勞務代價，自不應開立統一發票，原處分及訴願決定確有違法。乙、被告答辯之理由略以：（壹）、程序部分：原告94年7月20日準備書（二）狀，追加之訴係請求被告為一定行為，並非請求被告為給付，核與行政訴訟法第5條及第8條規定均有未符，其追加之訴亦非適當，自不合法，法理至明。（貳）、實體部分：一、本件原告高雄市裝卸承攬公會93年7月30日93高裝卸吉字第 023號函，僅係依其公會臨時會議決議，函請被告就其會員繳交「裝卸管理費」，通案研究停用統一發票，改開「銀錢收據」。而被告前揭函亦僅係就收取裝卸管理費之事實及開立統一發票之法令依據，通案加以敘述及說明而已，並非就公法上特定「具體事件」為任何准駁之決定，核被告上開函文自非行政處分，原告對之提起本件訴訟，顯然於法不合。二、人民依法請求之事項，方有所謂准駁之表示，且所謂「請求」，須法規課予行政機關因人民之請求有一定作為、不作為或容忍之義務始足當之。否則，行政機關既無一定作為、不作為或容忍之義務，縱為准駁之表示，亦不生公法上之效果，自非行政處分，法理至明。查本件「裝卸管理費」應否課徵營業稅及應否開立統一發票，依稅捐稽徵法第3條：「稅捐由各級政府主管稅捐稽徵機關稽徵」之規定，係屬各級政府主管稽徵機關之權責，被告並無准駁之權限。因此，被告上開函文，縱有准駁之表示，對原告亦不生應否課徵營業稅及應否開立統一發票之具體公法上效果，究其性質應屬事實之敘述及理由之說明而已，並非行政處分，是本件原告之訴確不合法，其理甚明。況且，被告上開函文係以原告高雄市裝卸承攬公會為意思表示之相對人，原告並未因該函致生何種不利之法律效果，原告提起本件訴訟，亦無權利保護之必要，至為灼然。三、按「在中華民國境內銷售貨物或勞務或進口貨物，均應依本法規定課徵加值型或非加值型之營業稅。」；「提供勞務予他人，或提供貨物與他人使用收益，以取得代價者，為銷售勞務。」營業稅法第1條及第3條第2項分別定有明文。四、查自87年1月1日起高雄港區之船舶貨物裝卸作業開放民營化，為此商港管理機關即被告遂依商港棧埠管理規則，前揭管理作業手冊，並報奉台灣省政府核備，其中第18條規定：「船舶貨物裝卸承攬業應依規定繳交管理費，但另有約定者從其約定。」且裝卸承攬業者依「商港棧埠管理規則」向被告申請從事高雄港船舶貨物裝卸承攬業之營業許可時所出具之「船舶貨物裝卸承攬業繳款同意書」第4條亦載明：「本公司所繳管理費未含營業稅，營業稅由本公司負擔。」而被告確實提供碼頭供裝卸承攬業者使用，及提供勞務管理上開裝卸行為之對價，除有附呈照片可証外，並有業者申請船舶進出港裝卸作業時，均明確填載使用作業何一碼頭之申請資料可佐。是被告於業者申請裝卸作業時，提供勞務加以管理以維護港區秩序及安全，裝卸業者裝卸作業均須向被告提出申請，被告確有付出管理勞務。又被告就裝卸承攬業者繳交之裝卸管理費，均有依法繳納營業稅，亦有國稅局蓋章收件之申報資料可參，足見，稽徵主管權限機關亦認定被告上開裝卸管理費收入應繳納營業稅，事証至明。準此，裝卸承攬業繳交之裝卸管理費，係被告提供碼頭供裝卸承攬業者使用之對價，被告既有提供管理勞務，又有提供碼頭供裝卸業者使用收益，並據此收取「裝卸管理費」，依營業稅法第3條第2項規定，自屬銷售勞務，法理至明，被告應依法繳納營業稅，並對繳交裝卸管理費之業者開立統一發票，於法並無不合。五、原告主張裝卸管理費並非使用碼頭之對價，否則即與碼頭通過費重覆收取使用碼頭之代價云云，並無理由。蓋裝卸管理費係就使用碼頭為裝卸（行為）之裝卸承攬業者收費，此與碼頭通過費係對使用商港設施之貨物貨主收費（凡進出港貨物均收取碼頭通過費，並不以使用碼頭為必要），並不相同，自無重覆收費可言。且被告確實提供碼頭供裝卸承攬業者使用收益，被告縱有出租碼頭予輪船業者，亦未賦予其排他之使用權，被告仍保有提供碼頭供其他業者如裝卸承攬業者等使用之權利輪船業者。是原告將裝卸管理費及碼頭通過費混為一談，實有誤會，不足採信。原告引用台北高等行政法院93年度訴字第2497號判決，主張被告並無提供任何勞務服務，因而所收「裝卸管理費」並非營業稅法上「銷售勞務」之對價云云，殊有誤會，亦不足採。六、再按93年1月30日修正公布之「商港法棧埠管理規則」第90 條明文規定「商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業得以約定方式收取管理費。」是以被告收取裝卸管理費係依前述「棧埠管理規則」之規定收取，並非規費法或印花稅法，故原告主張裝卸管理費具有「規費性質」云云，顯不足採。況行政機關向人民收取規費，係課人民以公法上負擔，而被告收取裝卸管理費係依「商港棧埠管理規則」第90條之規定與裝卸承攬業者以約定方式收取，此與規費法所稱之規費性質顯不相同，併此敘明之。七、基上所述，被告收取裝卸管理費並依營業稅法開立統一發票予繳交費用者，於法並無不合。原告提起本件訴訟，實無理由，求為判決如被告聲明。理由壹、程序部分：一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定者，追加其原非當事人之人為當事人。．．．。」行政訴訟法第111條第1項、第2項及第3項第1款分別定有明文。二、本件原告高雄市裝卸承攬公會於94年1月21日向本院提出起訴狀，請求撤銷訴願決定（即交通部93年11月16日交訴字第0930055449號訴願決定）及原處分（即被告93年8月6日高港營運字第0930020054號函），於起訴狀送達被告後，原告高雄市裝卸承攬公會於94年7月20日向本院遞送「行政訴訟準備（二）狀」，請求追加訴之聲明第3項追加高雄港裝卸公司為原告，以謀訴訟經濟等語，有上開起訴狀及準備狀附卷可稽。三、經查：（一）所謂訴訟標的對於共同訴訟之各人必須合一確定者，係指將共同訴訟之各人視為一體，行政法院就訴訟標的之權利、義務或法律上利益對共同訴訟之各人之裁判，必須同時為之，不得分別裁判，且其內容對於共同訴訟之各人，必須一致不得有歧異者而言。換言之，為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，行政法院為裁判時，對於共同訴訟人全體，在法律上有以一致確定為必要，而法院對於共同訴訟人所為之裁判，其內容不得歧異者而言。（二）查本件訴之聲明第3項：「被告應於收受原告高雄港裝卸公司及原告高雄市裝卸承攬公會之會員繳交裝卸管理費時，為開立銀錢收據，並停止開立統一發票之行為。」其訴訟標的對於原告高雄市裝卸承攬公會及其會員，在法律上必須合一確定，因同屬原告高雄市裝卸承攬公會會員之高雄港裝卸公司及其他裝卸承攬業者於繳交裝卸管理費，如被告開立統一發票時，稅捐稽徵機關即認原告高雄港裝卸公司及其他裝卸承攬業者，跳開統一發票逃漏銷售金額及營業稅，而裁處罰鍰，是法院就該項訴訟標的，不得對原告高雄市裝卸承攬公會及其會員為歧異之判決，應屬「類似必要共同訴訟」；且高雄港裝卸公司追加為本件訴訟之原告，符合訴訟經濟（否則其應另外單獨起訴），亦無礙本件訴訟之進行及終結，復未增加被告攻擊防禦之負擔，揆諸前揭法律規定，原告為上開共同訴訟人之追加，依法核無不合，應予准許，先此敘明。四、又按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提給付訴訟。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。本件就原告所訴事實由形式上判斷，係主張系爭裝卸管理費之收取與給付係依據商港法暨商港棧埠管理規則之規定，並非營業稅法所規定之銷售貨物、或勞務代價，向被告請求於收受原告高雄港裝卸公司及原告高雄市裝卸承攬公會之會員繳交裝卸管理費時，為開立銀錢收據，並停止開立統一發票之行為，核其性質屬因公法上原因請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付。是本件原告依行政訴訟法第8條之規定提起本件給付之訴，自屬合法，合先敘明。貳、實體部分：一、本件緣於被告與在高雄港區從事船舶貨物裝卸承攬業務之業者，向由業者出具繳款同意書之方式收取裝卸管理費，其中並明定費率、業者繳款程序等，被告收受裝卸管理費後，則開立統一發票予業者，俾其辦理後續營業稅申報事宜。惟原告高雄市裝卸承攬公會認為上開費用應屬規費性質，乃以93年7月30日（93）高裝卸吉字第023號函請被告略以：系爭裝卸管理費之繳交，係屬公法契約，該管理費之性質應屬規費性質，並非營業稅法所規定應繳納營業稅之項目，而請求被告於收受裝卸管理費時，改交付銀錢收據予繳交者，並停止使用統一發票等語。經被告以93年8月6日高港營運字第0930020054號函覆略以：系爭裝卸管理費非屬規費，而為被告基於公營事業之營業人銷售勞務所得，依法應開立統一發票以作為收款憑證等語，而拒絕原告高雄市裝卸承攬公會之聲請，仍認為應以統一發票為收款憑證。原告高雄市裝卸承攬公會不服，提起訴願，經交通部93年11月16日交訴字第0930055449號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟等情，為兩造所不爭執，並有兩造前揭函文及交通部上開訴願決定書附卷可稽，應堪認定。二、本件原告提起本件訴訟，無非以：被告依據商港法、商港棧埠管理規則收取裝系爭卸管理費，而非依營業稅法所規定之銷售勞務收取之代價，被告誤認其係屬營業收入，而開立統一發票作為銷售憑證，自有違誤；高雄港裝卸業者於港區進行裝卸業務，係使用其本身之勞工及機具設備，被告並未提供任何勞務服務，且系爭裝卸管理費亦非被告提供碼頭供業者使用之對價，若謂裝卸管理費係使用碼頭之代價，則「裝卸管理費」與「碼頭通過費」均為使用碼頭之代價，被告顯然重覆收取「使用碼頭之代價」無疑；又系爭裝卸管理費之收取，其目的係為歸墊碼頭工人改制退休金特殊用途，被告將之充作係主要營業收入─棧埠收入項目之一，確屬誤解，且顯違反依法行政原則及誠信原則；高雄市國稅局因而亦誤認系爭裝卸管理費為應課徵營業稅之項目，而對裝卸承攬業者補徵營業稅及裁處罰鍰，亦有違誤，故被告應於收受原告高雄港裝卸公司及原告高雄市裝卸承攬公會之會員繳交裝卸管理費時，為開立銀錢收據，並停止開立統一發票之行為等語，資為爭議。三、經查：（一）按「在商港區域內經營．．．船舶貨物裝卸承攬業、．．．，應具備有關文書申請商港管理機關核發許可證，並依法辦理公司或商業登記後始得營業。」、「．．．國際商港港務及棧埠管理規則，由交通部定之。」行為時商港法第23條之1第1項、第50條第1項定有明文。交通部遂於85 年9月10日依該第50條規定之授權，修正發布國際商港棧埠管理規則（87年6月30日增刪修訂部分條文，93年1月31日修正名稱為商港棧埠管理規則），依行為時之國際商港棧埠管理規則第11條、第87條第1項、第2項、第90條分別規定：「棧埠業務費依國際商港港埠業務費費率表之規定收取。」、「經營船舶貨物裝卸承攬業應具備申請書及營業計畫向商港管理機關申請核准籌設。經核准籌設之船舶貨物裝卸承攬業應於籌設期間依商港管理機關核准之營業計畫及籌設期限完成籌設，報請商港管理機關核准發給船舶貨物裝卸承攬業許可證，並依法辦妥公司或商業登記，始得營業。」、「商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業，得以約定方式收取管理費。」。（二）上開第90條規定係交通部85年修正該管理規則時，為維持港埠之營運而增訂。交通部所轄各港，除台中港自開港以來，船舶貨物裝卸承攬業即由民營公司經營，並向台中港務局繳交管理費外，其他各港自87年起，始陸續實施碼頭工人制度合理化改制，將裝卸業開放民營，並由各該商港管理機關向民營業者收取裝卸管理費。而所收取之管理費，依上開管理規則第90條規定係指商港管理機關即港務局基於國營事業之身分依民事契約關係向船舶貨物裝卸承攬業約定收取之營運（業）收入（對價），屬各港營收項目之一，與港務局或航政公權力事項之行使無涉，非屬規費法第8條第1款所稱「機關」及「公有公共設施使用規費」之適用範圍。蓋因交通部所轄各商港管理機關（即港務局）對於民營裝卸承攬業負監督管理及提供良好作業環境之責，對於碼頭裝卸秩序之維持、勞安衛生業務之行政督導及港區交通、環保之維護等，皆須配置相當人力物力；且商港管理機關亦需負擔與裝卸作業相關之港埠設施如碼頭、倉棧、港區道路、照明等之設置、管理及維護費用，是以收取管理費以支應上述各項港埠營運費用之支出有其必要性等情；有交通部94年8月18日交航字第0940009254號函（乃復台北高等行政法院93年度訴字第2670號函）及95年2月7日交航字第0950001395號函（乃復本院94年度訴字第278號函）可參。是高雄港務局向該港區船舶貨物裝卸承攬業所收取之管理費自屬各港務局之營業收入。故原告主張高雄港裝卸業者於港區進行裝卸業務，係使用其本身之勞工及機具設備，被告並未提供任何勞務服務，且系爭裝卸管理費亦非被告提供碼頭供業者使用之對價，若謂裝卸管理費係使用碼頭之代價，則「裝卸管理費」與「碼頭通過費」均為使用碼頭之代價，被告顯然重覆收取「使用碼頭之代價」無疑云云，自有誤解，不能採取。至各港務局收取之裝卸管理費及盈餘提撥數係用於歸還航港建設基金代墊民營化後基隆、高雄、花蓮三港務局碼頭工人退休離職金，乃因各港務局係屬國營事業，其取得之裝卸管理費如何運用，仍受有關機關內部統籌規劃之故，與其性質上乃各港務局之營業收入無關；是原告主張系爭裝卸管理費非被告依營業稅法所規定之銷售勞務代價，而被告誤認其為營業收入，而開立統一發票作為銷售憑證，自有違誤云云，顯有誤解，不足採取。（三）次查，被告於87年1月至89年5月間，計許可原告高雄港裝卸公司等24家船舶貨物裝卸承攬業者，於其港區內，經營船舶貨物裝卸、搬運之業務，又上開24家經被告許可承攬之合法業者，包括原告高雄港裝卸公司在內，均依上開國際商港棧埠管理規則第90條規定，與被告簽訂「船舶貨物裝卸承攬業繳款同意書」，同意按「台灣省高雄港港埠業務費費率表」繳交每一船次所承攬裝卸貨物之管理費等情，有高雄港船舶貨物裝卸承攬業名單、原告船舶貨物裝卸承攬業繳款同意書等附卷可參，且為兩造所不爭執，堪予認定。則原告高雄港裝卸公司等合法承攬業者出具船舶貨物裝卸承攬業繳款同意書予商港管理機關即被告，性質上即是根據上述規定，約定由承攬業者向被告繳納裝卸管理費，亦即有關繳納裝卸管理費之權利義務關係，係存在於原告高雄港裝卸公司等經被告依法核准許可營運之船舶貨物裝卸承攬業者與被告之間甚明。即使此項裝卸管理費係因裝卸貨物所產生，船舶貨物裝卸承攬業者將其轉嫁予貨方負擔，仍無從變更上開權利義務主體之關係，船舶貨物裝卸承攬業者向貨方收取此項費用，屬於其辦理貨物裝卸承攬所收取之費用，依營業稅法第16條規定，銷售勞務之行為，其銷售額為營業人銷售勞務所收取之全部代價，包括營業人在貨物或勞務之價額外收取之一切費用，此部分亦屬船舶貨物裝卸承攬業者銷售勞務予貨方之銷售額範圍。至貨方就此項由其負擔之費用，直接支付予被告，僅係支付方法不同，亦屬貨方對船舶貨物裝卸承攬業者付費用，並無從變更上開支付裝卸管理費之權利義務主體之關係。是貨方對船舶貨物裝卸承攬業者所負之義務（支付船舶貨物裝卸承攬業者銷售勞務費用），與船舶貨物裝卸承攬業者對被告所負義務（支付裝卸管理費），各自獨立，內容亦不相同，兩者並不生代收代付問題，亦即被告收取裝卸管理費後，依法應開立發票予船舶貨物裝卸承攬業者，而貨物所有人支付費用後則應向船舶貨物裝卸承攬業者取具發票，貨物所有人直接將款項交付予被告，並由被告開立統一發票直接交付予貨物所有人，即屬跳開發票。再者，被告訂定之「高雄港船舶貨物裝卸承攬業設置管理作業手冊」第18條固規定：「船舶貨物裝卸承攬業應依規定繳交管理費用，但另有約定者從其約定。」然此規定係在呼應棧埠管理規則第90條有關商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業，「得」以約定方式收取管理費之規定，換言之，被告不論收取裝卸管理費與否，均以船舶貨物裝卸承攬業者為對象，非謂倘不向船舶貨物裝卸承攬業者收費，即可任意約定改向第三人收費之意。何況，系爭裝卸管理費繳納之書面約定，係存在於被告與船舶貨物裝卸承攬業者之間，貨方並未參與，是被告依法自不能直接開立發票與貨方，已甚明確。（四）再按高雄港務局棧埠業務費預收及付費保證實施須知第2 、3條雖分別規定「依據商港法．．．貨方（報關行、運輸行、各廠商貨主等）及船舶貨物裝卸承攬業應於業務申請時，依本須知之規定辦妥預繳棧埠業務費或付費保證手續。」、「棧埠費用係指倉租號、機械設備租金、碼頭通過費（管道通過費）等費率表規定之費用及裝卸管理費．．．。」然由此亦可見棧埠費用項目甚多，係總括貨方（報關行、運輸行、各廠商貨主等）及船舶貨物裝卸承攬業應支付項目，並非謂貨方（報關行、運輸行、各廠商貨主等）及船舶貨物裝卸承攬業均應支付所有屬於棧埠之費用項目，貨方（報關行、運輸行、各廠商貨主等）及船舶貨物裝卸承攬業者實際應支付何項具體費用予被告，應個案就法令及契約判定之，不能以上開規定即認為貨方對被告有支付裝卸管理費之義務；此自被告89年9月16日89高港業營字第26836號復高雄市裝卸承攬公會函，說明二、（一）載稱「裝卸管理費：系裝卸費之一部分，並明訂於【高雄港船舶貨物裝卸承攬業設置管理作業手冊】第18 條條文內，為裝卸承攬業固定成本支出之費用，並非代收代付業務範疇。至於裝卸業者與船、貨方另有約定，應由當事雙方依約定行使，裝卸業者不能據此變更繳款義務。」亦明。（五）又查碼頭船舶貨物裝卸原由各港務局自行經營，嗣開放民營將裝卸業經營權釋放予船舶貨物裝卸承攬業，而被告係自87年1月1日將船舶貨物裝卸民營化，亦如上述。而又被告港埠作業委託人（申請人）指定開立專用發票買受人之作業規定，乃係被告於75年7月16日以75高港業營字第20548號函就高雄港港埠費用開立發票可否以指定買受人方式作業，其訂定於75年，係在船舶貨物裝卸未開放民營化之前，由被告經營裝卸作業時所訂定之規定。本件原告高雄港裝卸承攬公會於93年7月30日發函給被告為前揭請求時，被告既已未經營貨物裝卸承攬，貨方亦非委託被告辦理貨物裝卸承攬，自無指定專用發票買受人作業規定之適用，縱被告嗣仍予以沿用，惟其沿用既與法不合，且將造成跳開發票之違章，自應予以停止沿用。（六）另查船舶貨物裝卸業務，各港務局開放民營，經營權釋放予經許可營運之船舶貨物裝卸承攬業，並由商港管理機關收取管理費用以維持港埠營運，為各港營收項目之一，其與港務或航政公權力之行使無關，非但有上開交通部函文可按，且依卷附兩造所簽立之「船舶貨物裝卸承攬業繳款同意書」第4條約定：「本公司所繳管理費未含營業稅，營業稅由本公司負擔。」益證船舶貨物裝卸承攬業依其與商港管理機關之約定所支付之裝卸管理費並非規費，而係被告銷售勞務之代價，從而，被告以前揭93年8月6日高港營運字第0930020054號函覆原告：認為仍應以統一發票為系爭裝卸管理之收款憑證，而拒絕原告高雄市裝卸承攬公會之上開申請，依法並無違誤。四、綜上所述，原告之主張均非可採，被告以前揭函文答覆原告高雄市裝卸承攬公會，仍認為應以統一發票為系爭裝卸管理之收款憑證，而拒絕原告高雄市裝卸承攬公會之上開申請，依法並無違誤。原告提起本件行政訴訟，訴請被告應於收受原告高雄港裝卸公司及原告高雄市裝卸承攬公會之會員繳交裝卸管理費時，為開立銀錢收據，並停止開立統一發票之行為，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。五、另原告訴請本院判決訴願決定及原處分均撤銷，及被告應作成於收受原告高雄港裝卸公司與原告高雄市裝卸承攬業公會之會員繳交裝卸管理費時，准開立銀錢收據並停止開立統一發票之處分部分，本院另以裁定駁回之。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195 條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　　7　　月　 21 　日第三庭審判長法　官　邱政強法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。中　　華　　民　　國　　95　　年　　7　　月　 21 　日書記官林幸怡

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)94年度訴字第00064號

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