高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)95年度訴字第1162號

• 裁判案由: 指定建築線
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 96 年 08 月 23 日

高雄高等行政法院判決
95年度訴字第1162號

原　　　告　甲○○
乙○○
訴訟代理人　許世烜律師
複代理人　　許安德利律師
被　　　告　臺南縣永康市公所
代　表　人　丙○○市長
訴訟代理人　丁○○
上列當事人間因指定建築線事件，原告不服臺南縣政府中華民國95年11月20日府行法字第0950248049號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主　文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事　實
甲、事實概要：
緣原告甲○○於民國（下同）94年11月21日就臺南縣永康市○○段77地號土地（下稱系爭基地），向被告申請指定建築線，被告以系爭基地所面臨鹽西段18地號土地是否為現有巷道尚有疑義，報經臺南縣現有巷道及建築線指示爭議事件評議小組審議結果，認鹽西段18地號土地未符合「臺南縣建築管理自治條例」第4條第1項各款所規定現有巷道之要件，被告遂以系爭基地未面臨建築線，而否准其指定建築線之申請。原告甲○○不服，連同其妻原告乙○○（即系爭基地94年6月移轉前之原所有權人）提起訴願，遭決定駁回，遂提起
本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應就原告94年11月21日臺南縣永康市○○段77地號土地指定建築線之申請案，作出核准申請之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）程序部分：
原告甲○○向被告申請於系爭基地與同段18地號土地（即臺南縣永康市○○街247巷）間之地籍界線，指定建築線
，原告甲○○為本件之申請人，即有法律上之利害關係；另原告乙○○為系爭基地原所有人，嗣移轉登記予訴外人涂維哲、吳振昌二人，因於94年7月31日立切結書予土地
受讓人，承諾若無法指定建築線，應將價金退還，則原告乙○○亦與本件建築線指定之申請核准與否，有法律上利害關係。訴願決定機關以原告二人均無利害關係為由，認程序上不備權利保護要件，應有違誤。
（二）實體部分：
坐落臺南縣永康市○○段18地號土地（重測前為鹽行段476-4地號，面積117平方公尺），乃一巷道，早經編定為永康市○○街○巷道兩側均設有排水溝、路燈，供臨近土地即同段14、15、16、17及19、20、21、22、23地號及系爭基地所有人、使用人等充為通路，又該號土地之地目為「道」，因係供公眾通行之道路而免徵地價稅，有臺南縣稅捐稽徵處新化分處95年1月17日南縣稅新分一字第0950185701號函可稽，且地主曾同意訴外人清新實業社、政儒企
業社等申請建造執照於興建廠房時指定建築線；再者，該號土地約在67年即因公眾通行而編列為巷道，供公眾通行已近30年。被告及訴願機關未詳查鹽西段18地號土地供公眾通行之事實，遽然駁回申請及訴願，顯有未合。
二、被告答辯之理由：
（一）程序部分：原告提起本件訴訟欠缺權利保護要件，理由已載明訴願決定書內。
（二）實體部分：
（１）按臺南縣建築管理自治條例第4條規定：「本自治條例所
稱現有巷道，係指非都市○○道路，並符合下列情形之一者：一、由本府就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書者。三、私設通路經土地所有權人捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續者。四、於中華民國73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線之巷道，經本府認
定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。與前項現有巷道有關業務，本府得委由各鄉（鎮、市）公所辦理。為處理現有巷道認定疑義，本府得組成現有巷道評議小組評議之。評議小組之組織，由本府另定之。」
（２）原告於94年11月21日申請就系爭基地為建築線指定，並以其地相鄰第三人所有之鹽西段18地號土地為面臨之現有巷道，要求建築線指示其鄰接側。被告乃於94年12月22日會同臺南縣政府權責單位勘查現址，會勘紀錄略以「為查明免地價稅及地目變更情事，向相關稅捐單位及地政事務所調閱案卷、公文檔案後，研議本案。」被告除向前述單位函查外，復於95年1月13日函請臺南縣政府工務局建築管
理課調閱系爭基地鄰近土地之舊有建照執照案卷，由建造執照內所附之配置圖顯示，鹽西段18地號（重測前為鹽行段476-4地號）土地均標示為「私設通路」，而其時被告
所核發建築線指定案件亦顯示建築線係指示於計畫道路側（鹽和街）。後為處理本件現有巷道認定疑義，臺南縣政府於95年3月31日邀集相關單位研商，復依臺南縣建築管
理自治條例第4條第3項，組成現有巷道評議小組評議之，並於95年6月2日第1次會議評決略以：「．．．本案查未
符合『臺南縣建築管理自治條例』第4條各款所稱之現有
巷道。」被告辦理建築線指定，有關現有巷道認定係依據前述自治條例第4條第1項各點為之，遇有認定疑義除依行政程序法第36條調查證據外，並依同條第3項提陳臺南縣
政府組成現有巷道評議小組評議之，於評議結果確定後，以系爭基地確無從顯示其符合「現有巷道」要件，被告以95年7月14日都發字第0950026612號函檢還原申請書件，
於辦理程序上並不失當。
（３）系爭基地現為巷道，由戶政主管機關編列巷名及門牌號碼，土地所有權人亦未設置路障限制出入，惟依臺南縣現有巷道及建築線指示爭議事件評議小組第1次會議紀錄所載
有關土地所有權人陳述意見乙段略以：「1、該道路水溝
、柏油、水銀燈、電桿皆由私人花費施設。．．．5、原
土地所有權人李清塭先生，於申辦地目變更作業及減免地價稅作業等過程中，皆未曾出具供公眾通行同意書等文件。」故其性質仍屬私設道路。又依前揭會議紀錄說明（四）（五）目由業務主管機關永康地政事務所及臺南縣稅捐稽徵處表明有關「道」地目變更及「土地稅減免」依據及程序，並無從顯示如原告所述之「供公眾通行道路免徵地價稅」之事實。再查，經被告調閱臺南縣政府（78）南工局造字第6204等號建造執造存根，所附之建物配置圖明載「私設通路」及土地使用同意書備註欄註記「同意作為私設通路用地」，至被告所核發之90年2月5日第2234號建築線指示圖，亦標明「私設通路」，係地主同意特定人具通行權利與「同意供公眾通行」意涵顯大相逕庭，且建築線係指示於計畫道路境界線，而非鹽西段18地號土地與申請建築基地之地籍線。另原告所稱鹽西段18地號土地約在67年即因供號公眾通行編列為巷道，供公眾通行已逾30年乙節，被告無從就現有客觀證據判斷其為實，應由原告舉證證實。
理　由
甲、程序部分：
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項、第3項分別定有明文。是以，提起任何訴
訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在（參照吳庚著，行政爭訟法論，修訂三版，第95頁）。又所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。
二、次按臺南縣建築管理自治條例並無限定得申請指定建築線之申請人資格，故如係與所申請建築基地無利害關係之人提出申請，實務上亦予受理，此觀上開自治條例之規定自明。查就本件原告甲○○94年11月21日就系爭基地向被告申請指定建築線，被告以系爭基地所面臨之鹽西段18地號土地，報經臺南縣現有巷道及建築線指示爭議事件評議小組審議結果，未符合臺南縣建築管理自治條例第4條第1項各款所稱之現有巷道，乃以系爭基地未面臨建築線為由，而以95年7月14日
所都發字第0950026612號函否准其申請等情觀之，原告甲○○不僅為系爭指定建築線事件之申請人，亦為上開行政處分之相對人，其主張其權利或法律上之利益因被告之行政處分，而受有損害，提起本件訴訟，揆諸上開規定，並無不合。三、至原告乙○○雖為系爭基地原所有權人，惟該土地於申請指定建築線時既已因買賣移轉與第三人，該土地是否經指定建築線與其已無法律上之利害關係，縱其與土地買受人於買賣契約中將該土地之「無法指定建築線」定為契約解除條件，亦難認被告所為前揭否准系爭指定建築線之處分，對原告乙○○之權利或法律上之利益造成任何侵害。故原告乙○○既非本件行政處分之相對人，亦非屬該處分之利害關係人，則其逕行以自己名義提起本件訴訟，自屬當事人不適格，而欠缺權利保護之必要，應予駁回。
乙、實體部分：
一、按「建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於本自治條例規定之現有巷道者，得申請指定建築線。」「本自治條例所稱現有巷道，係指非都市○○道路，並符合下列情形之一者：一、由本府就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路經土地所有權人出具供公眾通行同意書者。三、私設通路經土地所有權人捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登記手續者。四、於中華民國73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線之巷道，經本府認定無
礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。與前項現有巷道有關業務，本府得委由各鄉（鎮、市）公所辦理。為處理現有巷道認定疑義，本府得組成現有巷道評議小組評議之。評議小組之組織，由本府另定之。」臺南縣建築管理自治條例第2條第1項及第4條所明定。
二、本件原告甲○○於94年11月21日就系爭基地，向被告申請指定建築線，被告以系爭基地所面臨鹽西段18地號土地是否為現有巷道尚有疑義，報經臺南縣現有巷道及建築線指示爭議事件評議小組審議結果，認鹽西段18地號土地未符合「臺南縣建築管理自治條例」第4條第1項各款所規定現有巷道之要件，被告遂以系爭基地未面臨建築線，而否准其指定建築線之申請等情，業經兩造分別陳明在卷，並有建築線指示（定）申請書圖、臺南縣現有巷道及建築線指示爭議事件評議小組第1次會議記錄及被告95年7月14日所都發字第0950026612號函附原處分卷可稽，洵堪認定。
三、原告提起本件訴訟係以：鹽西段18地號土地，乃一巷道，早經編定為永康市○○街，且巷道兩側均有排水溝，設有路燈，供臨近土地及系爭基地所有人、使用人等充為通路，並因供公眾通行而免徵地價稅，且曾由地主同意訴外人清新實業社、政儒企業社等申請建造執照於興建廠房時指定建築線；又鹽西段18地號土地，約在67年即因公眾通行而編列為巷道，供公眾通行已近30年云云，資為爭議。
四、按臺南縣建築管理自治條例第2條第1項所規定建築基地得申請指定建築線者，係指面臨「計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於本自治條例規定之現有巷道」而言，本件系爭基地所面臨之鹽西段18地號土地並非計畫道路、廣場、市區道路○○路，為原告所不爭執，故本件之爭點在於鹽西段18地號土地是否為合於臺南縣建築管理自治條例所規定之現有巷道。又關於現有巷道之定義，臺南縣建築管理自治條例第4
條第1項各款已有明定。首須釐清者，為系爭基地所面臨鹽
西段18地號土地是否符合該自治條例第4條第1項第1款「供
公眾通行，具有公用地役關係之巷道」之要件。次按所謂「供公眾通行，具有公用地役關係」，由司法院釋字第400號
解釋理由：「公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認（參照本院釋字第255號解釋、行政法院45年判字第8號及61年判字第435號判例）。既成道路成立公用地役關係，
首需不特定之公眾通行，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要」可知，亦即所謂「公用地役關係」之成立，須具備①不特定之公眾通行所必要②於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止③經歷之年代久遠未曾中斷，一般人無復記憶其確實之起始者之要件始足當之。而臺南縣建築管理自治條例第4條第1項第1款所定「供公眾通行，具有公用地役關係之巷道」，亦
應以該道路供不特定之多數人（即公眾）通行，而有可認為有公共地役關係存在者，方屬相當，若該道路只供特定之鄰地所有人或使用人通行，則僅該特定之鄰地所有人或使用人有無地役權問題，尚不得執以謂該道路為既成公眾通行之道路」（最高行政法院81年度判字第2104號判決、82年度判字第31號判決、88年度判字第2063號判決要旨參照）。另內政部78年3月20日合內營字第673218號函檢送研商對現有巷道
範圍認定標準統一規定適用疑義會議紀錄決議，謂：「具有公用地役關係之取得時效，應依民法第851條、第852條規定。」足見主管機關對於是否屬於現有巷道，已有一致之認定標準，此亦經最高行政法院45年判字第8號、57年判字第32
號及61年判字第435號迭著有判例在案。是縣市主管機關對
於私有土地是否屬於現有巷道，固有認定之職權，惟其依法律授權，據臺南縣建築管理自治條例第4條第1項第1款所為
之認定，須以供公眾通行之道路已因時效完成而有公用地役關係存在為前提，尚非主管機關得依法規授權逕行認定，否則其認定即與首開解釋、法規及判例意旨難謂無抵觸（最高行政法院86年度判字第3023號判決參照）。
五、經查，本件系爭基地所面臨之鹽西段18地號土地，係分別為同段18、19、20、21、22、23、24、25、26地號（重測前分別為鹽行段476-8、476-7、476-6、476-5、476-4、476-3、476-2、476-1）等9筆土地於78年申請建築線指示案，及同
段13、14地號等2筆土地於90年申請建築線指示案中，為建
築需要闢為交通使用之私設通路，係僅供該私設通路鄰地所有人或使用人通行之單向出口，而非供不特定之多數人通行，此有臺南縣政府（78）南工局造字第6204號建造執造卷所附之建物配置圖、土地使用同意書，及被告所核發之90年2
月5日第2234號建築線指示圖附原處分卷可稽，又縱自78年
該9筆土地申請建築線指示時起算，鹽西段18地號土地亦未
達公用地役關係之取得時效，自不具公用地役關係。故鹽西段18地號土地顯非臺南縣建築管理自治條例第4條第1項第1
款所定「供公眾通行，具有公用地役關係之巷道」。是原告主張：鹽西段18地號土地約在67年即因公眾通行而編列為巷道，供公眾通行已近30年云云，實屬誤解。至該私設通路是否具有巷名、地目是否為「道」，係與建物門牌及稅捐之核課有關，而與現有巷道之認定要件無涉。
六、又查，本件鹽西段18地號土地雖為私設通路，並於88年變更地目為「道」，惟未經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路使用並完成土地移轉登記手續前，亦非於73年11月7日臺南縣建築管理自治條例修正公布前，曾指定
建築線之巷道，故亦不符合臺南縣建築管理自治條例第4條
第1項第2款至第4款之要件。至原告主張：鹽西段18地號土
地地主曾同意訴外人清新實業社、政儒企業社等申請建造執照於興建廠房時指定建築線云云。惟查，95年6月2日臺南縣現有巷道及建築線指示爭議事件評議小組第1次會議紀錄記
載有關土地所有權人陳述意見乙段略以：「1、該道路水溝
、柏油、水銀燈、電桿皆由私人花費施設。．．．5、原土
地所有權人李清塭先生，於申辦地目變更作業及減免地價稅作業等過程中，皆未曾出具供公眾通行同意書等文件。」等語，另原土地所有權人李清塭於清新實業社等4人申請建造
執照時出具之土地使用同意書，其備註欄註記「同意作為私設通路用地」，此有上開會議紀錄及土地使用同意書附原處分卷足憑，足見原土地所有權人僅同意供特定人通行並非同意供公眾通行，況建築線係指示於計畫道路境界線，而非鹽西段18地號土地與建築基地之地籍線。足見原告此部分之主張，亦不足採。
七、綜上所述，原告之主張既不足取，被告以系爭基地所面臨之鹽西段18地號土地，未符合臺南縣建築管理自治條例第4條
第1項各款所稱之現有巷道，而否准原告指定建築線之申請
，認事用法並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應就原告94年11月21日系爭基地指定建築線之申請案，作出核准申請之行政處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法與本判決之結果均不生影響，故無逐一論述之必要，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第200條第2款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段
，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　96　　年　 　8　　月　 23 　 日第二庭審判長法 官 江幸垠
法 官　 簡慧娟
法 官 許麗華
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　96　　年　 　8　　月　 23 　 日書記官 李 昱