高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十五年度訴字第二二九號

• 裁判案由: 就業服務法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 95 年 07 月 31 日

高雄高等行政法院判決
九十五年度訴字第二二九號
原　　　告　曜名企業有限公司
代　表　人　甲○○　　　　籍設
四號
訴訟代理人　王進勝　律師
吳賢明　律師
黃淑芬　律師
被　　　告　高雄縣政府
代　表　人　乙○○　縣長
訴訟代理人　戊○○
丁○○
上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十五年一月二十四日勞訴字第０九四００六二一一四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原告未依法向行政院勞工委員會（下稱勞委會）申請許可設立分支機構，即於高雄縣鳳山市○○路○段一七七號十樓設有分支營業據點，從事就業服務業務，非法仲介外籍勞工從事工作，案經被告所屬勞工局審查屬實，乃依就業服務法第三十四條第二項及同法第六十五條第一項規定，於民國（下同）九十四年九月十二日以府勞組字第０九四０一九一九八二號違反就業服務法罰鍰案件處分書處原告罰鍰新台幣（下同）一百五十萬元。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）按「未經許可，不得從事就業服務業務。‧‧‧」、「私立就業服務機構除經許可外，不得以其他形式設立分支機構，從事就業服務業務」就業服務法第三十四條第二項暨私立就業服務機構許可及管理辦法第十條分別定有明文。（二）原告公司並未於高雄縣鳳山市○○路○段一七七號十樓設立分支機構：
⑴緣原告公司除負責人甲○○外，僅有專業人員陳中堅一名，而負責人甲○○時常往返國內，陳中堅則僅遇有事務處理時，才到高雄縣鳳山市○○街辦公室，實際上原告公司並未僱用或聘請任何員工在高雄縣鳳山市○○路○段一七七號十樓與華磐管理顧問有限公司（下稱華磐公司）及華永毅企業有限公司（下稱華永毅公司）共用辦公場所。原告固曾授權楊安琪前至被告所屬勞工局說明，惟因楊安琪非原告公司員工，且當時因外籍勞工暴動事件媒體緊跟在旁，楊安琪根本無法專心陳述，其於被告所屬勞工局九十四年八月三十一日、九十四年九月五日之陳述確實有誤，此由詢問人詢問：「曜名公司有多少員工？有無設置專業人員？」，楊安琪均稱：不知道、不知情，即知楊安琪對於原告公司經營狀況並不清楚，原告當時因無其他人員可以前往說明，因此一併委由楊安琪說明，然楊安琪說明與事實不符，自不足為原告不利之認定。
⑵被告主張：丙○○表示有一原告員工派駐收件云云，可證原告於青年路設置分支機構營業，惟丙○○於鈞院證稱：「我真正之意思係如果華磐的人從岡山將文件拿過來的時候，我們會打電話通知曜名派人過來處理」、「曜名公司派來取件的人到時，會打電話給我們，我們就會把文件拿下去給他」亦即原告公司受三家泰國仲介公司委託處理在台高雄捷運工程外籍勞工之相關文件，係由華磐公司通知前往該公司拿取後，在登記處所鳳明街作業，無在他處營業或設置分支處所。原告確未在登記地址以外之任何處所從事就業服務業務，並未違反就業服務法第三十四條第二項規定，原處分未予查明，逕予處罰，顯有錯誤。
（三）縱原告有違反就業服務法第三十四條第二項規定，被告逕行科處原告最高額度一百五十萬元罰鍰，顯然過苛，有違比例原則。
⑴按「原許可主管機關收到上述案件後，應依行政程序法規定之一般法律原則及參照附表一至附表三之裁量基準，裁量停業期限、廢止設立許可或廢止證書。並得視其違反本法態度之性質、情節輕重、違反義務之程度、所造成之損害、行為後之態度與違反次數等情況，於法定額度內裁量加重或減輕之。」私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件處理程序及裁量基準第四點定有明文。
⑵被告主張：原告於未經許可處所從事引進高雄捷運大量外籍勞工相關業務，情節重大，牽涉泰籍勞工人數之眾，除嚴重影響泰勞人權及台灣國際形象，深深危害社會安定云云。查原告受三家泰國仲介公司委託處理在台應辦事項，協助高雄捷運股份有限公司（下稱高捷公司）辦理相關之外籍勞工業務，亦係為國內重大工程之順利進行，重大公共工程引進外籍勞工係政府主管機關通過之政策，原告協助辦理，並無違法，且非圖私人之利益，亦未另行收取任何費用；縱事後發生泰勞暴動事件，應僅為泰勞管理方面之問題，與原告辦理之業務毫不相關，更遑論影響國家形象或社會治安，被告以此作為裁罰最高額度理由，顯有不當聯結，而原告從未曾以相同事件遭主管機關裁罰，被告逕以最上限一百五十萬元裁罰原告，顯然違反比例原則，原處分顯有違法。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按「本法用詞定義如下：一、就業服務：指協助國民就業及雇主徵求員工所提供之服務。二、就業服務機構：指提供就業服務之機構；‧‧‧其由政府以外之私人或團體所設置者，為私立就業服務機構。」、「私立就業服務機構及其分支機關，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。」、「未經許可，不得從事就業服務業務。‧‧‧」、「‧‧‧違反第三十四條第二項‧‧‧規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第二條第一款及第二款、第三十四條第一項、第二項及第六十五條第一條定有明文。次按「本辦法依就業服務法第三十四條第三項規定訂定之。」、「本法所稱私立就業服務機構，依其設立目的分為營利就業服務機構及非營利就業服務機構，其定義如左：一、營利就業服務機構：謂依公司法所設立之公司或依商業登記法所設立之商業組織，從事就業服務業務者。‧‧‧」、「私立就業服務機構除經許可外，不得以其他形式設立分支機構，從事就業服務業務。」為私立就業服務機構許可及管理辦法第一條、第二條第一款及第十款所明定。復按「私立就業服務機構於公司地址以外之固定處所從事就業服務者，即具分支機構要件，應申請許可。‧‧‧」亦經勞委會八十六年三月二十二日台勞職外字第００一六０三號函解釋有案。原告於未經許可處所從事引進高雄捷運大量外籍勞工相關業務，係違反上開規定，合先敘明。
（二）查原告及華磐公司同時授權楊安琪於九十四年九月五日至被告所屬勞工局製作談話紀錄，此有原告之授權書，並加蓋原告及負責人甲○○之大小章為證，且原告負責人甲○○之父親王耀利為華磐公司負責人，姐夫嚴世華為華磐公司實際負責人，二家公司為家族企業，此有原告之訴願書可稽，可見該二家公司關係之密切，而楊安琪為華磐公司經理，全權負責高捷公司外籍勞工管理業務，於九十四年八月二十一日晚間高雄捷運外籍勞工營區發生暴動現場均由楊安琪全權處理，並代表公司發言，可見楊安琪為公司重要幹部，其於公司之地位毋需贅言，又原告經泰國三家公司授權在台辦理外籍勞工引進事務，華磐公司又與高捷公司簽約協助辦理該公司外籍勞工引進、接受體檢、居留等事務，且外籍勞工人數之眾高達一千四百多名，該二家公司除業務上必須密切接觸、銜接外，負責人又係父女、姊妹關係，楊安琪又為華磐公司重要幹部，出入公司間何有不了解二家公司營業處所之理，依一般論理及經驗法則，楊安琪所述確實可信，且楊安琪雖為華磐公司經理，但對原告業務必有相當之了解，原告之負責人甲○○才會授權楊安琪至被告製作如此重要之談話紀錄，如何能於事後辯稱：「楊安琪因非原告員工、其於被告所屬勞工局九十四年八月三十一日、九十四年九月五日之陳述有誤，應予更正」以為推諉之詞，且楊安琪於被告九十四年八月三十一日業務檢查表及九十四年九月五日談話紀錄前後說詞一致，均坦稱：「華磐、華永毅、曜名三家同一營業地（於高雄縣鳳山市○○路○段一七七號十樓）」、「華磐公司、曜名公司及華永毅公司三家均在鳳山市○○路○段一七七號十樓辦公，鳳明街九七號五樓僅為登記用，並未實際辦公。」至此，原告於未向行政院勞工委員會申請許可之地址（高雄縣鳳山市○○路○段一七七號十樓）辦公從事就業服務業務，違法事實至為明確。原告於未經許可處所從事引進高捷公司外籍勞工大量業務，情節重大，牽涉泰籍勞工人數之眾，除嚴重損害泰籍勞工人權及台灣國際形象，亦深深危害社會安定，被告乃以原告違反就業服務法第三十四條第二項規定依同法第六十五條第一項規定，處最高罰鍰一百五十萬元並無不妥。
（三）綜上，原告之訴為無理由，請判決駁回之。
理 由
一、按「本法用詞定義如下：一、就業服務：指協助國民就業及雇主徵求員工所提供之服務。二、就業服務機構：指提供就業服務之機構；其由政府機關設置者，為公立就業服務機構；其由政府以外之私人或團體所設置者，為私立就業服務機構。‧‧‧」、「私立就業服務機構及其分支機構，應向主管機關申請設立許可，經發給許可證後，始得從事就業服務業務；其許可證並應定期更新之。」、「未經許可，不得從事就業服務業務。‧‧‧。」、「第一項私立就業服務機構及其分支機構之設立許可條件、期間、廢止許可、許可證更新及其他管理事項之辦法，由中央主管機關定之。」、「違反‧‧‧第三十四條第二項‧‧‧規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第二條第一款、第二款、第三十四條第一項、第二項前段、第三項及第六十五條第一項定有明文。次按「本辦法依就業服務法（以下簡稱本法）第三十四條第三項規定訂定之。」、「本法所稱私立就業服務機構，依其設立目的分為營利就業服務機構及非營利就業服務機構，其定義如左：一、營利就業服務機構：謂依公司法所設立之公司或依商業登記法所設立之商業組織，從事就業服務業務者。‧‧‧」、「私立就業服務機構除經許可外，不得以其他形式設立分支機構，從事就業服務業務。」為私立就業服務機構許可及管理辦法第一條、第二條第一款及第十條所明定。又「一、私立就業服務機構於公司地址以外之固定處所從事就業服務業務者，即具分支機構要件，應申請許可。二、依本會八十一年十月二日台（八一）勞職業字第二七七三九號函釋說明五：『‧‧‧與外籍勞工引進業務有關之聘僱許可申請、國內文件驗證、國外文件驗證、外國人入境後之體檢、居留證申請手續，以及外籍勞工引進及管理之諮詢顧問業務、‧‧‧等均為就業服務法第三十六條第一項第三款所定之經中央主管機關指定之就業服務事項。』，故除單純諮詢顧問如律師事務所或個人所提供之單純諮詢顧問者外，凡與外籍勞工申請、引進、聘僱有關之諮詢、申請作業與服務均為就業服務事項，應申請許可後方得辦理。三、至於以推介某特定私立就業服務為業者、或豎立機構招牌並供應機構之文宣資料者，視同為招攬業務從事就業服務事項，不論收費與否，均應申請許可。」則經勞委會八十六年三月二十二日台（八六）勞職外字第００一六０三號函釋有案。依上開就業服務法第三十四條第一項規定，可知「從事就業服務業務」之行為係採許可制以為管制；而所謂從事業務，係指事實上以反覆同種類之行為為目的之社會活動，其主要部分之業務固不待論，即為完成主要業務所附隨之準備工作與輔助事務，亦應包括在內；故勞委會上述函釋核與就業服務法第三十四條規定意旨相符，本院自得予以援用。因之依前開勞委會八十一年十月二日台（八一）勞職業字第二七七三九號函釋意旨，除單純諮詢顧問如律師事務所或個人所提供之單純諮詢顧問者外，凡與外籍勞工申請、引進、聘僱有關之諮詢、申請作業與服務均應屬就業服務事項範疇，合先敘明。
二、經查，原告未依法向勞委會申請許可設立分支機構，即於高雄縣鳳山市○○路○段一七七號十樓設有分支營業據點，從事就業服務業務，非法仲介外籍勞工從事工作，案經被告所屬勞工局審查屬實，乃依就業服務法第三十四條第二項及同法第六十五條第一項規定，於九十四年九月十二日以府勞組字第０九四０一九一九八二號違反就業服務法罰鍰案件處分書處原告罰鍰一百五十萬元等情，此有被告九十四年九月十二日府勞組字第０九四０一九一九八二號違反就業服務法罰鍰案件處分書影本附於本院卷及訴願卷可稽，堪以信實。
三、原告雖訴稱：原告公司除負責人甲○○外，僅有專業人員陳中堅一名，而負責人甲○○時常往返國內，陳中堅則僅遇有事務處理時，才到高雄縣鳳山市○○街辦公室，實際上原告公司並未僱用或聘請任何員工在高雄縣鳳山市○○路○段一七七號十樓與華磐公司、華永毅公司共用辦公場所，原告固曾授權楊安琪前至被告所屬勞工局說明，惟因楊安琪非原告公司員工，且當時因外籍勞工暴動事件媒體緊跟在旁，楊安琪根本無法專心陳述，其於被告所屬勞工局九十四年八月三十一日、九十四年九月五日之陳述確實有誤，至被告主張丙○○表示有一原告員工派駐收件，可證原告於青年路設置分支機構營業乙節，惟丙○○於鈞院證稱：「‧‧‧我真正之意思係如果華磐的人從岡山將文件拿過來的時候，我們會打電話通知曜名派人過來處理。」、「‧‧‧曜名公司派來取件的人到時，會打電話給我們，我們就會把文件拿下去給他。‧‧‧」亦即原告公司受三家泰國仲介公司委託處理在台高雄捷運工程外籍勞工之相關文件，係由華磐公司通知前往該公司拿取後，在登記處所鳳明街作業，無在他處營業或設置分支處所，原告並未違反就業服務法第三十四條第二項規定，縱有違反就業服務法第三十四條第二項規定，被告逕行科處原告最高額度一百五十萬元罰鍰，顯然過苛，依私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件處理程序及裁量基準第四點之規定，有違比例原則云云，資為論據。
四、惟查，觀諸訴外人楊安琪分別於九十四年八月三十一日及九十四年九月五日被告所屬勞工局之外籍勞工業務檢查表及談話紀錄上略謂：「‧‧‧。楊經理表示華磐、華永毅、曜名三家同一營業址（於本縣鳳山市○○路○段一七七號十樓）。」、「‧‧‧。問：台端是否同時接受華磐公司及曜名公司委託？有無委託書？答：是，有授權書。‧‧‧。。問：曜名公司的辦公地點是否在鳳山市○○街九七號五樓？答：華磐公司、曜名公司及華永毅公司三家公司均在鳳山市○○路○段一七七號十樓辦公，鳳明街九七號五樓僅為登記用，並未實際辦公。問：上述三家公司為何不在同一棟大樓其他層樓設立分支機構？答：因為三家公司在一起辦公較方便，現在很多公司都是如此辦公。‧‧‧。」等語，此有上開被告所屬勞工局之外籍勞工業務檢查表及談話紀錄等影本附於本院卷足憑。再者，本件原告及華磐公司同時授權楊安琪於九十四年九月五日至被告所屬勞工局製作談話記錄，並加蓋原告及其負責人甲○○之大小章，且原告負責人甲○○之父親王耀利為華磐公司負責人，姐夫嚴世華為華磐公司實際負責人，二家公司為家族企業，此有原告之授權書及訴願書等影本附於本院卷可佐，足見該二家公司之關係密切。又楊安琪在華磐公司之職位係經理，並全權負責高捷公司外籍勞工管理業務，於九十四年八月二十一日晚間高雄捷運外籍勞工營區發生暴動現場均由楊安琪全權處理，並代表公司發言，足認楊安琪屬華磐公司之重要幹部，且對原告公司之業務情形亦屬熟稔。且原告經泰國三家公司授權在台辦理外籍勞工引進事務，此有該三家公司之授權書影本附於本院卷足考，而華磐公司又與高捷公司簽約協助辦理該高捷公司外籍勞工引進、接受體檢、居留等事務，且外籍勞工人數之眾高達一千四百多名，原告與華磐公司除業務上必須密切往來外，該二家公司負責人又屬父女、姊妹關係，楊安琪既為華磐公司之重要幹部，衡諸一般常情，不可能故為不利於原告之虛偽證言。是原告陳稱：原告固曾授權楊安琪前至被告所屬勞工局說明，惟因楊安琪非原告公司員工，且當時因外籍勞工暴動事件媒體緊跟在旁，楊安琪根本無法專心陳述，其於被告所屬勞工局九十四年八月三十一日、九十四年九月五日之陳述確實有誤云云，尚無足採。次查，華永毅公司之員工丙○○於九十四年八月二十九日被告所屬勞工局外籍勞工業務檢查表上亦表示，有一名原告員工派駐在系爭地點收件等語，此亦有該外籍勞工業務檢查表影本附於本院卷可參。雖證人丙○○嗣於本院訊問時改稱：「‧‧‧我真正之意思係如果華磐的人從岡山將文件拿過來的時候，我們會打電話通知曜名派人過來處理。」、「‧‧‧曜名公司派來取件的人到時，會打電話給我們，我們就會把文件拿下去給他。‧‧‧」等語，惟此顯係迴護原告之詞，難以遽採。況證人丙○○事後於本院之證詞縱然屬實，參諸前揭勞委會八十一年十月二日台（八一）勞職業字第二七七三九號、八十六年三月二十二日台（八六）勞職外字第００一六０三號函釋意旨，原告亦屬長期反覆派員至高雄縣鳳山市○○路○段一七七號之處所，從事與外籍勞工申請、引進等文件受理業務之就業服務業務。足見本件原告有於未向勞委會申請許可之地址即高雄縣鳳山市○○路○段一七七號十樓辦公從事就業服務業務，違反就業服務法第三十四條第二項規定之事實，甚為明確。另按，如上所述，上揭就業服務法第三十四條第一項之規定，對「從事就業服務業務」之行為係採許可制以為管制，以確保就業服務業之品質、及相關當事人權益，原告於前述未經許可之處所從事引進高捷公司外籍勞工之大量業務，逃避主管機關之管理監督，情節重大，且所牽涉泰籍勞工人數眾多，除嚴重損害泰籍勞工人權，亦深深危害社會安定，是被告原處分以原告違反就業服務法前揭規定，於未經許可之處所從事高雄捷運大量外籍勞工引進之相關業務，情節重大，應從重處分，而對原告裁處最高額罰鍰一百五十萬元，足認被告於對原告為本件裁罰時，已依行為時違反就業服務法罰鍰案件處理要點（該要點已於九十四年十二月二十九日廢止）第四點之規定，詳為審酌本件情節輕重及其後果，在法定額度內裁量其罰鍰數額，並無逾越法律規定之範圍，屬被告之行政裁量權範圍內，且與比例原則無違。再按，私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件處理程序及裁量基準，係為處理就業服務法第六十九條、第七十條第一項及第七十一條規定之私立就業服務機構停業、廢止設立許可及就業服務專業人員之廢止證書案件與行使裁量權所訂定，此觀諸該基準第一點之規定自明。本件被告係依就業服務法第六十五條之規定處罰原告，尚與上述規定無涉。是原告主張：本件原告縱有違反就業服務法第三十四條第二項規定，被告逕行科處原告最高額度一百五十萬元罰鍰，顯然過苛，依私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件處理程序及裁量基準第四點之規定，有違比例原則乙節，仍非有據。
五、綜上所述，原告之主張，均無可採。則被告以原告未經勞委會核發分支機構之設立許可證，私自設立分支機構從事就業服務業務之行為，係違反就業服務法第三十四條第二項規定，依同法第六十五條第一項規定對原告處一百五十萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。是原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　 九十五　 年　 七　 月　三十一　日第一庭審判長法　官　蘇秋津
法 官　許麗華
法 官　林勇奮
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中　　華　　民　　國　 九十五　 年　 七　 月　三十一　日書記官　黃玉幸