高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十五年度訴字第四九二號｜法律人

高雄高等行政法院判決九十五年度訴字第四九二號民原　　　告　甲○○ 乙○○ 丙○○ 共　　　同訴訟代理人　戊○○地政士被　　　告　嘉義縣大林地政事務所代　表　人　丁○○主任訴訟代理人　庚○○ 己○○ 上列當事人間因分割登記事件，原告不服嘉義縣政府中華民國九十五年三月三十一日府行法訴字第０九五００五一四０七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實甲、事實概要：緣原告等與訴外人黃武森及黃武源等五人，於民國（下同）八十一年五月一日農業發展條例施行前，因分割繼承取得嘉義縣大林鎮○○段中林小段三二八地號耕地（下稱系爭土地），應有部分各五分之一。原告等與訴外人黃武森及黃武源等五人，於九十四年二月十八日申請將系爭土地與嘉義縣大林鎮○○段三四四之十二地號及同段三四四之十四地號土地合併辦理共有物分割登記，將系爭土地分割為原告等三人共有，應有部分各為三分之一。嗣原告於九十四年四月二十日又申請將系爭土地分割為三二八、三二八之一及三二八之二地號，由原告等各單獨所有，經被告以九十四年九月十二日林地登駁字第一七一號駁回通知書，否准其請，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。乙、兩造之聲明：一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應准許原告等就其共有之嘉義縣大林鎮○○段中林小段三二八地號土地，面積四、三八八平方公尺，平均分割成三筆，由原告等三人各單獨所有。（三）訴訟費用由被告負擔。二、被告聲明求為判決：（一）原告之訴駁回。（二）訴訟費用由原告負擔。丙、兩造之爭點：一、原告主張之理由：（一）按「每宗耕地分割後每人所有面積未達０．二五公頃者，不得分割。但有左列情形之一者，不在此限：．．．四、本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有．．．」為農業發展條例第十六條第一項第四款所明定。（二）查系爭土地原係原告等及訴外人黃武源、黃武森共五人，於八十一年五月一日因繼承登記取得各應有部分五分之一，嗣於九十四年二月十八日系爭土地與同為繼承取得之嘉義縣大林鎮○○段三四四之十二號、三四四之十四號共三筆土地申辦共有物分割登記、系爭土地之共有人由五人減為三人（即原告等三人各應有部分三分之一），由於系爭土地並未申請標示分割，僅係將繼承取得之三筆土地辦理共有物分割登記，使共有人減少而已，系爭土地之現在共有人（即原告）仍為農業發展條例修正前之共有人，完全符合首揭法條之規定，詎原告依首揭規定申辦耕地分割，竟遭被告不當引用內政部、法務部函釋而駁回，令人有張冠李戴之嘆，蓋「耕地分割後續辦共有物分割」與「耕地未辦標示分割而申辦共有物分割」究竟有別，前者與後者不同，不容混淆，茲分述如次：（１）法務部九十二年三月十八日法律字第０九二０００三六九六號函釋，係答復中華民國地政士公會全國聯合會之詢問略以：「甲、乙、丙、丁、戊五人共有Ａ地，修法後共有人申辦分割共有耕地成Ａ、Ａ１、Ａ２地號等三筆、分割後Ａ、Ａ１二筆分別由甲、乙分別單獨取得，Ａ２地號則由丙、丁、戊三人共有，嗣後欲再行分割Ａ２地號時，因係新成立共有關係，不得辦理」等語，案情屬於前者（耕地標示分割後續辦共有物分割），如再申辦Ａ２地號分割即有重複申請之嫌。（２）反觀原告係以繼承取得之耕地，先行辦理共有物分割登記後，再行申辦耕地分割成三筆為原告單獨所有，本件案情屬於後者（耕地未辦標示分割而申辦共有物分割），因未重複申請耕地分割，應符合農業發展條例之立法精神，質言之，原告仍為修法前之共有人，其分割耕地之權利應受到保障。（三）本件土地辦理共有物分割登記後，原告申辦耕地分割成三筆為被告否准之唯一理由，無非以「其權屬狀態轉為農業發展條例修正後之新共有關係」，則不得再申辦耕地標示分割云云，茲應審究者，厥為原告是否仍具有農發條例修正前之共有人身分？對此，被告並不爭執，如答案為肯定，則本件申辦分割完全符合農業發展條例第十六條第一項第四款之規定甚明，被告引用內政部、法務部之函釋而否准，係以行政命令解釋限縮母法之規定，依最高行政法院九十四年度判字第一六九一五號判決意旨：以子法限縮其母法規定之適用範圍，則限縮部分與其母法之立法意旨牴觸，自應不予適用，而應直接適用母法之規定。（四）次查行政程序法第六條規定：「行政行為非有正當理由，不得為差別待遇」，此觀憲法第七條及司法院釋字第五四二號解釋，揭示平等原則之意旨甚明，被告若執意以本件係修法後新成立之共有關係為由，否准原告申辦本件耕地分割，則與內政部八十九年七月七日台八九內地字第八九０九一七五號函暨八十九年九月十六日台八九內地字第八九一三一一四號函釋意旨有違，明顯違反公平之原則，茲以上開二件函釋之案情均有修法後，新成立共有關係之情形，亦經該部釋示：「並未違反本部八十九年七月七日台八九內地字第八九０九一七五號函規定意旨，自得依規定辦理」。訴願決定及被告均見未及此，率為不准耕地分割之不作為處分及駁回訴願之決定，均屬違誤。（五）又查被告另引用內政部八十九年十月六日台（八九）內地字第八九一三七四０號函釋略以「關於農發條例修正前已共有之耕地，於該條例修正後，共有人分別移轉其持分於新共有人，並經多次移轉，其共有人數仍維持該條例修正前人數，雖其共有人間持分已有變動，惟基於產權單純化及本案土地原屬農發條例修正前之共有耕地，得依前開規定辦理分割。」觀之，其情形亦與本件同屬「新成立之共有關係」而卻准予辦理分割，既同為新成立之共有關係而卻一准一駁，顯然不符法理且有失公平之原則，難令原告甘服。（六）綜上所述，原告申辦系爭土地之分割，完全符合首揭法條之規定，被告對於同屬新成立共有關係之耕地分割處分，其認事用法，不僅寬嚴不一，前後矛盾且不符法理，完全違背農業發展條例第十六條規定之立法意旨，嚴重損及原告之合法權益。二、被告答辯之理由：（一）按「農業發展條例修正前之共有耕地，所有權人主張分割後之耕地仍維持部分共有者，其權屬狀態則轉為農業發展條例修正後之共有情形，未來如欲辦理分割為單獨所有，自不得再適用前開條例第十六條第一項第四款之規定辦理」為內政部九十二年三月三十一日台內地字第０九二０００五三四０號函准依法務部九十二年三月十八日法律字第０九二０００三六九六號函釋規定。本件系爭土地於農業發展條例修正後辦竣共有物分割為原告三人共有，可否再申辦耕地分割之疑義，經被告專案報請上級核釋，有關內政部九十四年八月十日台內地字第０九四００七０一０五號之核示除重申上述規定外，尚述明「由於本案土地於農業發展條例修正前為五人共有，於農業發展條例後辦理共有物分割為三人所共有，雖無辦理標示分割，依上開法務部函，應視為農業發展條例修正後之共有者，無該條例第十六條第一項第四款之適用。」是以，被告駁回原告之申請，自屬依法有據。原告指摘被告不當引用內政部及法務部函釋，殊有誤解，非堪採憑。（二）查本件關鍵在於系爭土地於九十四年二月辦竣共有物分割登記後，其權屬狀態依內政部上開函示已變更為農業發展條例修正後成立之新共有關係，與有無申辦「標示分割」本無涉。有影響的則為前二者申請登記之先後順序所造成鉅大差異的結果，以本件系爭土地為例，倘原告在未辦竣共有物分割登記之前，如先申辦耕地標示分割續辦共有物分割，依照農業發展條例第十六條第一項第四款之規定，系爭土地原五人共有，可分割為五筆單獨所有土地；反之，如耕地未辦標示分割而辦竣共有物分割為三人共有，因其權屬已變更為農業發展條例修正後之新共有關係，則不得再申辦耕地標示分割為三筆單獨所有土地。本件原告未能瞭解登記處理程序之先後，所造成截然不同的後果，反認被告所為之處分不當，純屬曲解法令。（三）另查內政部八十九年七月七日台（八十九）內地字第八九０九一七五號函係對於農業發展條例修正前已共有之耕地，部分共有人於農業發展條例修正後，移轉持分土地，致部分共有人已非屬農業發展條例修正前之共有持分土地所有權人，惟為不影響原共有人權益並使產權單純化，如其共有人數維持於農業發展條例修正前共有人數之原則下，准予辦理分割之規定；又內政部八十九年九月十六日台（八十九）內地字第八九一三一一四號函係關於農業發展條例修正前之共有土地，若其中一共有人於農業發展條例修正後移轉予另一人時或農業發展條例修正前之共有人，若其中數共有人於農業發展條例修正後，發生再移轉予一人時，得依農業發展條例第十六條第一項第四款規定辦理分割，與本件系爭土地權屬狀態為農業發展條例修正後共有之情形並不相同，不可混一談。（四）綜上所陳，原告請求撤銷被告九十四年九月十二日林地登駁字第一七一號駁回通知書之處分及嘉義縣政府之訴願決定，與法令規定不合，原處分與訴願決定並無不當，原告之行政訴訟，顯無理由。理　由一、按「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：一、不屬受理登記機關管轄者。二、依法不應登記者。三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願。依第一項第三款駁回者，申請人並得訴請司法機關裁判。」土地登記規則第五十七條定有明文。次按「每宗耕地分割後每人所有面積未達０．二五公頃者，不得分割。但有下列情形之一者，不在此限：．．．四、本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。．．．」為農業發展條例第十六條第一項第四款所規定。又「．．．二、准法務部首揭函以：『按民法第八百二十三條第一項本文規定：各共有人，得隨時請求分割共有物。此為共有人之共有物分割請求權，由於共有物之用益與管理不便，或有礙共有物之自由流通，或共有人間糾紛不斷等經濟上之不利益情事，故分割共有物係以消滅共有關係為目的，各共有人得隨時請求分割。又最高法院六十九年臺上字第一八三一號判例意旨謂：分割共有物，以消滅共有關係為目的。法院裁判分割共有土地時，除因該土地內部分土地之使用目的不能分割（如為道路）或部分共有人仍願維持其共有關係，應就其該部分土地不予分割或准該部分共有人成立新共有關係外，應將土地分配於各共有人單獨所有。準此，部分共有人於分割共有物時仍願維持其共有關係，該共有關係乃係消滅原共有關係所成立之新共有關係，其成立時點為原共有物分割完成時。鑑於共有人間為協議分割或裁判分割，其僅為請求分割共有物之方法不同，故本件依來函及附件資料所示，共有人間協議分割共有物時，仍有上開判例意旨之類推適用，即應視部分共有人維持共有所成立之新共有關係，其成立時點係在農業發展條例第十六條但書第四款規定，本條例中華民國八十九年一月四日修正施行之前或之後，以判斷是否有同條例第十六條但書第四款之適用。』三、依上述法務部意見，農業發展條例修正前之共有耕地，所有權人主張分割後之耕地仍維持部分共有者，其權屬狀態則轉為農業發展條例修正後之共有情形，未來如欲辦理分割為單獨所有，自不得再適用農業發展條例第十六條第一項第四款之規定辦理。」業經內政部九十二年三月三十一日台內地字第０九二０００五三四０號函釋在案。二、本件原告等與訴外人黃武森及黃武源等五人，於八十一年五月一日農業發展條例施行前，因分割繼承取得系爭土地，應有部分各五分之一。原告等與訴外人黃武森及黃武源等五人，於九十四年二月十八日申請將系爭土地與嘉義縣大林鎮○○段三四四之一二地號及同段三四四之一四地號土地合併辦理共有物分割登記，將系爭土地分割為原告等共有，應有部分各為三分之一。嗣原告於九十四年四月二十日又申請將系爭土地分割為三二八、三二八之一及三二八之二地號，由原告各單獨所有，經被告以九十四年九月十二日林地登駁字第一七一號駁回通知書，否准其請等情，業經兩造陳明在卷，復有土地登記申請書、共有土地所有權分割契約及被告九十四年九月十二日林地登駁字第一七一號駁回通知書等影本附原處分可稽，洵堪認定。三、原告提起本件訴訟係以：系爭土地並未申請標示分割，僅係將繼承取得之三筆土地辦理共有物分割登記，使共有人減少而已，系爭土地之現在共有人（即原告）仍為農業發展條例修正前之共有人，完全符合農業發展條例第十六條第一項第四款之規定；又被告引用內政部、法務部之函釋而否准原告申辦系爭土地之分割，係以行政命令解釋限縮母法之規定，自應不予適用；再者，內政部八十九年七月七日台八九內地字第八九０九一七五號函、八十九年九月十六日台八九內地字八九一三一一四號函及八十九年十月六日台（八十九）內地字第八九一三七四０號函，與本件同屬新成立之共有關係，卻准予辦理分割，既同為新成立之共有關係卻一准一駁，顯然不符法理，且違反公平原則等語，資為論據。四、按「分割共有物，係以消滅共有關係為目的。法院裁判分割共有土地時，除因該土地內部分土地之使用目的不能分割（如為道路）或部分共有人仍原維持其共有關係，應就其該部分土地不予分割或准該部分共有人成立新共有關係外，應將土地分配於各有人單獨所有。部分共有人於分割共有物時仍原維持其共有關係，該共有關係仍係消滅原共有關係所成立之新共有關係，其成立時點為原共有物分割完成時。」最高法院六十九年臺上字第一八三一號判例可資參照。經查，系爭土地原為原告等與訴外人黃武森、黃武源五人，於八十一年五月一日農業發展條例施行前，因分割繼承共有，應有部分各五分之一，固為農業發展條例第十六條第一項第四款規定之共有耕地；然原告與訴外人黃武森及黃武源五人於九十四年二月十八日申請將系爭土地與大林鎮○○段三四四之一二地號及同段三四四之一四地號土地合併辦理共有物分割登記，將系爭土地分割為原告三人共有，應有部分各為三分之一等情，有土地登記申請書、共有土地所有權分割契約、土地登記謄本及土地登記簿附原處分及訴願卷可參。則本件原告等人於九十四年二月十八日辦理共有物分割，雖未辦理標示分割，惟係部分共有人（即原告等人）仍願維持其共有關係，而消滅原共有關係（即原告與訴外人黃武森及黃武源等五人），成立新共有關係（即原告等人），故揆諸前揭判例意旨，其成立時點為原共有物分割完成時（即九十四年二月二十一日登記完畢日）。準此，系爭土地已非農業發展條例第十六條第一項第四款規定之土地。且本件為求慎重，被告並轉由嘉義縣政府專案請示內政部，經內政部及行政院農業委員會研議後，乃以內政部九十四年八月十日台內地字０九四００七０一０五號函略以：「．．．按『農業發展條例修正前之共有耕地，所有權人主張分割後之耕地仍維持部分共有者，其權屬狀態則轉農業發展條例修正後之共有情形，未來如欲辦理分割為單獨所有，不得再適用農業發展條例第十六條第一項第四款之規定辦理。』前經本部九十二年三月三十一日台內地字第０九二０００五三四０函准依法務部九十二年三月十八日法律字第０九二０００三六九六號函辦理在案。由於本案土地於農業發展條例修正前為五人共有，於農業發展條例修正後辦理共有物分割為三人所有，雖無辦理標示分割，依上開法務部函，應視為農業發展條例修正後之共有者，無該條例第十六條第一項第四款之適用。」等情，此有內政部上開函文附原處分卷可參，亦認為本件雖無辦理標示分割，但由原告等與訴外人黃武森、黃武源等五人共有辦理共有物分割後成為原告等三人所共有，使系爭土地成為農業發展條例修正後之共有，致不得適用農業發展條例第十六條第一項第四款之規定。從而，被告依土地登記規則第五十七條第一項第二款規定，否准原告之申請，揆諸前揭說明，並無違誤。是原告主張：系爭土地並未申請標示分割，僅係將繼承取得之三筆土地辦理共有物分割登記，使共有人減少而已，系爭土地之現在共有人（即原告）仍為農業發展條例修正前之共有人，完全符合農業發展條例第十六條第一項第四款之規定云云，委無足取。五、次查，上開農業發展條例第十六條第一項之規定，其立法意旨主要在防止耕地細分，以利農場經營管理、簡化耕地權屬複雜性之目的，原則上每宗耕地每人所有面積未達０．二五公頃者，不得分割，例外在符合但書各款情形之一者始允許耕地分割。而上開條例第十六條第一項第四款規定即係為解決共有耕地糾紛並達產權單純化之目的，始例外不受面積限制而得分割為單獨所有。又內政部九十二年三月三十一日台內地字第０九二０００五三四０號函釋意旨，係內政部基於登記主管機關地位，參據法務部及行政院農業委員會之意見，就農業發展條例第十六條第一項第四款有關共有耕地分割後，耕地仍維持部分共有之土地，辦理分割疑義所為解釋，其解釋本身並未限縮法條之適用範圍，且與上述規定之立法目的相符，自得予以援用。是原告主張：被告引用內政部、法務部之函釋，而否准原告申辦系爭土地之分割，係以行政命令解釋限縮母法之規定，自應不予適用云云，亦不可採。六、末查，內政部八十九年七月七日台（八十九）內地字第八九０九一七五號函係對於農業發展條例修正前已共有之耕地，部分共有人於農業發展條例修正後，移轉持分土地，致部分共人已非屬農業發展條例修正前之共有持分土地所有權人，惟為不影響原共有人權益並使產權單純化，如其共有人數維持於農業發展條例修正前共有人數之原則下，准予辦理分割之規定；又內政部八十九年九月十六日台（八十九）內地字第八九一三一一四號函係關於農業發展條例修正施行前之共有土地，其中一共有人於農業發展條例修正施行後移轉予另一人，或農業發展條例修正施行前之共有人，其中數共有人於農業發展條例修正施行後，發生再移轉予一人時，得依農業發展條例第十六條第一項第四款規定辦理分割；另內政部八十九年十月六日台（八十九）內地字第八九一三七四０號函則係針對關於農發條例修正前已共有之耕地，於該條例修正後，共有人分別移轉其持分於新共有人，並經多次移轉，其共有人數仍維持該條例修正前人數，雖其共有人間持分已有變動，惟基於產權單純化及本案土地原屬農發條例修正前之共有耕地，得依農業發展條例第十六條第一項第四款規定辦理分割。職是，上開內政部函釋均與本件系爭土地權屬狀態為農業發展條例修正後共有之情節，並不相同，原告自不得主張予以援用。故原告主張：內政部八十九年七月七日台八九內地字第八九０九一七五號函、八十九年九月十六日台八九內地字八九一三一一四號函及八十九年十月六日台（八十九）內地字第八九一三七四０號函，與本件同屬新成立之共有關係，卻准予辦理分割，既同為新成立之共有關係卻一准一駁，顯然不符法理，且違反公平原則等語，仍不足採。七、綜上所述，原告之主張，並無可採。本件系爭土地既無農業發展條例第十六條第一項第四款規定之適用，從而，被告依土地登記規則第五十七條第一項第二款規定，否准原告之申請，揆諸首揭法律規定，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並訴請被告應准許原告等就其共有之嘉義縣大林鎮○○段中林小段三二八地號土地，面積四、三八八平方公尺，平均分割成三筆，由原告等三人各單獨所有，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　九十五　年　　十　　月　十七　日第一庭審判長法　官　呂佳徵法官　蘇秋津法官　許麗華以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中　　華　　民　　國　九十五　年　　十　　月　十七　日書記官　藍亮仁

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十五年度訴字第四九二號

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