高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十五年度訴字第六二七號

• 裁判案由: 土壤及地下水污染整治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 95 年 09 月 29 日

高雄高等行政法院判決
九十五年度訴字第六二七號
原　　　告　中國石油股份有限公司煉製事業部高雄煉油廠
代　表　人　甲○○
被　　　告　高雄市政府
代　表　人　乙○○代理巿長
上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十五年五月十六日環署訴字第０九五００二六九八三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事　實
壹、事實概要：
緣中國石油股份有限公司所轄苓雅寮儲運所（下稱苓雅寮儲運所）前經被告所屬環境保護局（下稱被告所屬環保局）執行「九十三年度高雄市加油站油品逸散揮發性有機氣體調查及管制計畫」，並分別於民國（下同）九十三年十月十一、十二、十五日，派員前往進行土壤採樣，所採取樣品委託國立高雄海洋科技大學（下稱高雄海洋大學）進行檢驗分析，檢驗結果四十二處土壤採樣點（計五十九個土壤樣品）中有十一處（計十三個土壤樣品）土壤中之總石油碳氫化合物濃度超出土壤污染管制標準（一、○○○mg/kg）。嗣被告所
屬環保局考量苓雅寮儲運所大部分土地位於高雄市市地重劃第六十期區域內，乃將苓雅寮儲運所劃分為「三十米道路」、「特貿─一」、「特貿─二」、「特貿二北」、「特貿二南」、「公一北」、「廣停」、「二七三地號」及「二九一地號」等九個區塊，並分別再於九十四年五月四、五、六、十三日，派員前往上開各區塊進行土壤採樣，所採取土壤樣品委託台灣檢驗科技股份有限公司（下稱台檢公司）進行檢驗分析，檢驗結果「三十米道路」二十一處土壤採樣點中有十個土壤樣品、「特貿─一」八處土壤採樣點中有三個土壤樣品、「特貿─二」二處土壤採樣點中有一個土壤樣品、「特貿二北」七處土壤採樣點中有一個土壤樣品、「特貿二南」九處土壤採樣點中有六個土壤樣品、「公一北」六處土壤採樣點中有二個土壤樣品、「廣停」八處土壤採樣點中有一個土壤樣品、「二七三地號」有一個土壤樣品、「二九一地號」二處土壤採樣點中有一個土壤樣品，其土壤中之總石油碳氫化合物濃度均超出土壤污染管制標準，被告乃依據土壤及地下水污染整治法第十一條第二項前段暨同法施行細則第十三條規定，分別以九十四年九月十二日高市府環二字第○九四○○四四八七八號至第0000000000號等九個
公告，將苓雅寮儲運所中劃分之「三十米道路」、「特貿─一」、「特貿─二」、「特貿二北」、「特貿二南」、「公一北」、「廣停」、「二七三地號」及「二九一地號」等九個區塊土地均劃定為土壤污染控制場址（下稱控制場址）。原告不服，於九十四年十月十三日以自己名義經由被告提起訴願，案經被告審查後，於同年十一月二十四日函送訴願機關行政院環境保護署（下稱環保署）審議。環保署又於九十五年三月十七日以環署訴字第○九四○○九五一一三號函請中國石油股份有限公司以其名義提起訴願，經中國石油股份有限公司於九十五年四月七日更正訴願人名稱為「中國石油股份有限公司」，並委由代理人甲○○檢送訴願書及訴願代理委任書，嗣經環保署審理結果，以被告劃定系爭苓雅寮儲運所劃分之九個區塊土地為土壤污染管制區，並無違誤為由，決定駁回中國石油股份有限公司所提之訴願。惟原告不服，仍以自己名義，提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
甲、原告起訴意旨略謂：
一、苓雅寮儲運所被公告的九個區域之採樣點，均由被告所屬環保局依有限度隨機網格法所訂定，每個採樣點所採之土壤管柱共有一‧○至三‧○ｍ不等（最深層至三‧六ｍ），每個土壤採樣點的代表性樣品均再經過被告所屬環保局（取樣代檢單位）精挑細選，篩選出最可能污染的土壤樣品二十至三十ｃｍ，再去進行實驗室分析作業，被告所屬環保局從其委託的實驗室所作的分析數據也已確認何個採樣點有污染，何個採樣點並無污染可能，換句話說，若被告所屬環保局相信這些分析數據，就表示被告所屬環保局已完全掌握現場實際的污染狀況，可做污染範圍的切割，但被告疏於查察，不管該區域的污染土壤的分佈位置，只要查到一處土壤採樣點的某一層土壤分析數據不合格，即將整個區域公告為土壤污染控制場址，這種以科學的方法採樣，卻以不科學的方法來公告有污染的區域，明顯便宜行事，違反行政公平比例原則。二、環保署所公告的土壤污染管制標準係針對非飽和含水層之土壤，而並不管制飽和含水層之土壤；在土壤地下水的學理上，飽和含水層與非飽和含水層的分界為地下水的水位面，而地下水的水位面如同一般的湖面一樣，幾乎是成一平面，不會有其中某一點的水位特別低的現象；在現場要知道地下水的水位面唯有以監測井之水位量測為之，鮮少有依所採樣的土壤管柱來研判採樣是否已達飽和含水層，以苓雅寮儲運所多年來的現場經驗，當地的地下水位面約達在地表下一‧○至二‧○ｍ（此些數據請求作現場勘驗），但從未降到三‧六ｍ如此深的水位，由此可看出被告所屬環保局委託的取樣單位之專業知識判斷有缺失，因此原告合理的懷疑取樣單位的專業知識不足，所採的土壤樣品均應屬無效。
三、環保署於九十三年六月二十五日以環署檢字第○九三○○四五○八六號公告「土壤中總石油碳氫化合物檢測方法─氣相層析儀╱火焰離子化偵測法」的方法，並預告自九十三年九月十五日起開始實施，被告所屬環保局也在公開場合要求業者要用新的土壤總石油碳氫化合物分析法；本件被告所屬環保局竟還委託高雄海洋大學，以舊的分析方法，向環保署所屬環檢所專案申請土壤分析檢驗之品保規劃書，並獲環檢所審查通過（環保署九十三年九月二十二日環檢一字第○九三○○○四○一六號函准予核備），是否合宜？不無爭議。且推究高雄海洋大學之土壤分析技術為專案核准，而非獲環保署所屬環檢所許可的認證實驗室，也非被告所屬環保局之直屬檢驗單位（可代表被告所屬環保局來對外進行化驗分析之實驗室），以其分析報告來處分不相干的第三者，實已逾越其行政權。
四、依行政程序法第八條法條中明定：行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。另同法第十條述及：行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。而在同法第四十五條則提及：行政機關持有或保管之下列資訊，應主動公開。但涉及國家機密者，不在此限：三、許（認）可條件之有關規定。六、公共工程及採購契約、對外關係文書。‧‧‧。前項各款資訊之主動公開，應以刊載政府公報或其他適當之方式，適時公布。按被告所屬環保局委託高雄海洋大學專案計畫的名稱為「九十三年度高雄市加油站油品逸散揮發性有機氣體調查及管制計畫」，顧名思義，用此計畫來進行苓雅寮儲運所（並非加油站）轄區的土壤樣品分析作業，基本上已違反行政程序法第八條；苓雅寮儲運所轄區內土壤的主要污染成分為高碳數，具有不易揮發的特性，與專案計畫題目完全不符合，被告所屬環保局卻仍依此判定苓雅寮儲運所轄區為土壤污染控制場址，此種做法明顯已違反行政程序法第十條；另被告所屬環保局與高雄海洋大學為進行上述調查及管制計畫，向環保署所屬環檢所專案申請土壤分析檢驗之品保規劃書時，被告所屬環保局與高雄海洋大學合約之內容、關係均未告知受測對象，也未依法刊載於政府公報或以其他適當之方式適時公布，不僅違反行政程序法第四十五條第一項第三款、第六款之主動公開程序，同時亦違反行政程序法第十條規定。
乙、被告答辯意旨略謂：
一、程序部分：
原告以九十五年七月十八日高環改字第○九五○○○一三八○號函，提出不服環保署九十五年五月十六日環署訴字第○九五○○二六九八三號訴願決定，向鈞院提起行政訴訟，行政訴訟狀未敘明其與公告之土壤污染控制場址或公告事項有何法律上利害關係。
二、實體部分：
（一）按「本法專用名詞定義如下：……十三、污染控制場址：指造成土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其土壤或地下水污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」、「依本法規定進行土壤及地下水污染調查、整治及提供、檢具土壤及地下水污染檢測資料時，其土壤及地下水污染物檢驗測定除經中央主管機關核准外，應委託經中央主管機關許可之檢測機構辦理。」、「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。」分別為土壤及地下水污染整治法第二條第十三款、第十條第一項及第十一條第二項所明定。查本件訴外人中國石油股份有限公司、交通部高雄港務局、財政部國有財產局、被告所屬工務局及財政局等所有或所管理位於苓雅寮儲運所「三十米道路」、「特貿－一」、「特貿－二」、「特貿二北」、「特貿二南」、「公一北」、「廣停」、「二七三地號」及「二九一地號」等九場址土地，經被告所屬環保局於九十三年十月十一、十二、十五日及九十四年五月四、五、六、十三日分別派員會同環保署許可之檢測機構森品環境科技股份有限公司（下稱森品公司）及台檢公司進行土壤採樣，並將所採樣品分別委託環保署所屬環境檢驗所准予核備之檢測單位（高雄海洋大學環境檢驗中心）及環保署許可之檢測機構台檢公司檢測，分析結果計有二十四處（二十六個）土壤樣品的總石油碳氫化合物（TPH）濃度達土壤污染管制標準。被
告爰依土壤及地下水污染整治法第十一條第二項前段暨同法施行細則第十三條規定，以九十四年九月十二日高市府環二字第0000000000－0000000000
號公告前揭場址土地為土壤污染控制場址，有被告第六十期市地重劃區重劃範圍圖、土壤採樣調查結果位置圖、高雄海洋大學環境檢驗中心樣品檢驗報告一份、台檢公司檢驗報告四份、控制場址公告九份等影本附卷可稽，揆諸首揭法條規定，並無不合。
（二）經查：
１、對於有污染之虞的場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址，為首揭法條所明定，合先敘明。
２、原告所稱被告疏於查察，不管該區域的不合格率是多少，只要查到有一點土壤不合格，即將整塊區域公告為土壤污染控制場址乙節，查被告所屬環保局於九十三年十月十一、十二、十五日就苓雅寮儲運所區域之土壤是否遭受污染進行大規模的土壤污染查證工作（計四十二處五十九個土壤樣品），確認該區域十一處採樣點（十三個土壤樣品）之土壤總石油碳氫化合物檢測值達土壤污染管制標準之管制值，被告所屬環保局為求慎重並考量苓雅寮儲運所大部分土地位於市地重劃第六十期區域內，故規劃分區公告，復於九十四年五月四、五、六、十三日再次派員執行苓雅寮儲運所各區塊土壤污染調查採樣（計三十五處三十五個土壤樣品），檢測結果，苓雅寮儲運所各區塊計有十三處採樣點（十三個土壤樣品）之土壤總石油碳氫化合物檢測值達土壤污染管制標準之管制值，總計九十三年十月分及九十四年五月分兩次土壤污染查證（七十七處土壤採樣點、九十四個土壤樣品）的結果共有二十四處（二十六個）土壤樣品的總石油碳氫化合物（ＴＰＨ）濃度達土壤污染管制標準，被告即依採樣規劃採分區塊或地號的方式，依土壤及地下水污染整治法第十一條第二項規定公告苓雅寮儲運所「三十米道路」、「特貿－一」、「特貿－二」、「特貿二北」、「特貿二南」、「公一北」、「廣停」、「二七三地號」及「二九一地號」等九場址為土壤污染控制場址，自無違誤，是原告質疑被告不管該區域的不合格率是多少，只要查到有一點土壤不合格，即將整塊區域公告為土壤污染控制場址，顯不成立。
３、另原告主張土壤管制的範圍為未飽和含水層，被告所屬環保局所取的土壤樣品數處明顯超過地下水水位面下，已屬飽和含水層，自不應受土污法所管制。惟查被告所屬環保局於九十三年十月十一、十二、十五日及九十四年五月四、五、六、十三日係分別派員會同環保署許可之檢測機構森品公司（環署環檢字第一二三號）及台檢公司（環署環檢字第○三五號）進行土壤採樣，採樣過程均詳實記錄樣品外觀特性於土壤採樣記錄表上，並經現場篩選測試後，截取未飽和含水層土壤送驗，且被告已參採原告所陳述意見，將「特貿二南」場址處之Ｐ三三採樣點（採樣深度三‧○至三‧三Ｍ及三‧三至三‧六Ｍ）捨去，未將其數據列入公告中，故原告所稱被告所屬環保局所取的土壤樣品超過地下水水位面下，顯有誤解。
４、至原告主張，九十三年十月分負責土壤化驗的高雄海洋大學實驗室在化驗分析資格上，存在爭議，惟查高雄海洋大學環境檢驗中心係屬環保署所屬環境檢驗所九十三年九月二十二日環檢一字第○九三○○○四○一六號函准予核備之九十三年度「高雄市加油站油品逸散揮發性有機氣體調查及管制計畫」品保規劃書（第四版）中之檢測單位，被告所屬環保局將所採土壤樣品送至該處分析，於法並無不合；另有關原告所稱，本件場址非屬加油站，以被告所屬環保局九十三年度「高雄市加油站油品逸散揮發性有機氣體調查及管制計畫」進行土壤分析並不適宜乙節，經查上述計畫品保規劃書中已提及本計畫目標為有效管理高雄市既設加油站油品儲槽區及其他事業單位化學儲槽區所造成揮發性有機氣體污染情形，並述明所得數據之用途將提供被告所屬環保局掌握高雄市境內油品儲槽洩漏污染程度及範圍之需，則對原為大型化學儲槽區之苓雅寮儲運所採取之土壤樣品進行分析，並無疑義。綜上，原告主張實不足採。
理　　由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項定有明文。又按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益。是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。
二、本件苓雅寮儲運所前經被告所屬環保局執行「九十三年度高雄市加油站油品逸散揮發性有機氣體調查及管制計畫」，並分別於九十三年十月十一、十二、十五日，派員前往進行土壤採樣，所採取樣品委託高雄海洋大學進行檢驗分析，檢驗結果四十二處土壤採樣點（計五十九個土壤樣品）中有十一處（計十三個土壤樣品）土壤中之總石油碳氫化合物濃度超出土壤污染管制標準（一、○○○mg/kg）。嗣被告所屬環
保局考量苓雅寮儲運所大部分土地位於高雄市市地重劃第六十期區域內，乃將苓雅寮儲運所劃分為「三十米道路」、「特貿─一」、「特貿─二」、「特貿二北」、「特貿二南」、「公一北」、「廣停」、「二七三地號」及「二九一地號」等九個區塊，並分別再於九十四年五月四、五、六、十三日，派員前往上開各區塊進行土壤採樣，所採取土壤樣品委託台檢公司進行檢驗分析，檢驗結果「三十米道路」二十一處土壤採樣點中有十個土壤樣品、「特貿─一」八處土壤採樣點中有三個土壤樣品、「特貿─二」二處土壤採樣點中有一個土壤樣品、「特貿二北」七處土壤採樣點中有一個土壤樣品、「特貿二南」九處土壤採樣點中有六個土壤樣品、「公一北」六處土壤採樣點中有二個土壤樣品、「廣停」八處土壤採樣點中有一個土壤樣品、「二七三地號」有一個土壤樣品、「二九一地號」二處土壤採樣點中有一個土壤樣品，其土壤中之總石油碳氫化合物濃度均超出土壤污染管制標準，被告乃依據土壤及地下水污染整治法第十一條第二項前段暨同法施行細則第十三條規定，分別以九十四年九月十二日高市府環二字第○九四○○四四八七八號至第000000
0000號等九個公告，將苓雅寮儲運所中劃分之「三十米
道路」、「特貿─一」、「特貿─二」、「特貿二北」、「特貿二南」、「公一北」、「廣停」、「二七三地號」及「二九一地號」等九個區塊土地均劃定為控制場址。原告不服，於九十四年十月十三日以自己名義經由被告提起訴願，案經被告審查後，於同年十一月二十四日函送環保署審議。環保署又於九十五年三月十七日以環署訴字第○九四○○九五一一三號函請中國石油股份有限公司以其名義提起訴願，經中國石油股份有限公司於九十五年四月七日更正訴願人名稱為「中國石油股份有限公司」，並委由代理人甲○○檢送訴願書及訴願代理委任書，嗣遭訴願決定駁回等情，此有被告九十四年九月十二日高巿府環二字第０九四００四四八七八號至第0000000000號公告、環保署九十五年三月
十七日環署訴字第○九四○○九五一一三號函、訴外人中國石油股份有限公司九十五年四月四日訴願書、訴願代理委任書及訴願決定書附原處分卷及訴願卷可稽，堪予認定。
三、經查，本件原處分即被告九十四年九月十二日高巿府環二字第０九四００四四八七八號至第0000000000號等
九件公告，均載明污染行為人為「中國石油股份有限公司」，此有被告上開公告附於原處分卷可稽。則倘若不服原處分，本應以受處分人「中國石油股份有限公司」之名義為之，惟原告係以其名義提起訴願，經訴願機關環保署於九十五年三月十七日以環署訴字第○九四○○九五一一三號函請中國石油股份有限公司以其名義提起訴願，經中國石油股份有限公司於九十五年四月七日更正訴願人名稱為「中國石油股份有限公司」，並委由代理人甲○○檢送訴願書及訴願代理委任書，嗣遭訴願決定駁回等情，此有環保署九十五年三月十七日環署訴字第○九四○○九五一一三號函、中國石油股份有限公司九十五年四月四日訴願書、訴願代理委任書及訴願決定書附於訴願卷可參，揆諸首揭法條之規定，倘若不服上開訴願決定，本應以「中國石油股份有限公司」之名義為之，惟原告仍係以其名義提起本件訴訟，經本院於九十五年八月二十九日以九十五年度訴字第六二七號裁定，以本件原告既非原處分之受處分人，亦非訴願決定之訴願人，其提起本件訴訟，顯有當事人不適格之情形，茲命原告應於該裁定送達後七日內補正之，逾期不補正即駁回原告之訴。然原告以九十五年九月七日高環改字第０九五０００二五三一號函補正，僅補正授權書，並未補正原告為「中國石油股份有限公司」，此有原告上開函文附於本院卷可稽。職是，本件被告原處分之受處分人，及訴願決定之訴願人既係「中國石油股份有限公司」，並非原告。若有不服原處分及訴願決定，本應以「中國石油股份有限公司」之名義提起撤銷訴訟，是原告提起本件行政撤銷訴訟，揆諸前揭說明，顯有當事人不適格之情形。
四、綜上所述，被告原處分之受處分人及訴願決定之訴願人，既係「中國石油股份有限公司」，並非原告，其逕以自己之名義向本院提起本件撤銷訴訟，顯非適格之當事人，即屬欠缺訴之利益，應不予准許。是原告提起本件行政訴訟，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，應以判決駁回。並不經言詞辯論為之。
五、據上論結，本件原告之訴顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　九十五　年　　九　　月　二十九　日第一庭審判長法　官　呂佳徵
法　官 蘇秋津
法　官　許麗華
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中　　華　　民　　國　九十五　年　　九　　月　二十九　日書記官　藍亮仁