高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)96年度訴字第01082號
關鍵資訊
- 裁判案由使用費
- 案件類型行政
- 審判法院高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
- 裁判日期97 年 12 月 10 日
- 當事人台灣固網股份有限公司、甲○○
高雄高等行政法院判決 96年度訴字第01082號 原 告 台灣固網股份有限公司 代 表 人 甲○○ 訴訟代理人 蕭炳旭 律師 陶秋菊 律師 被 告 高雄市政府 代 表 人 乙○ 市長 訴訟代理人 蘇吉雄 律師 陳雅娟 律師 上列當事人間使用費事件,原告不服財政部中華民國96年10月31日台財訴字第09600435260號訴願決定,提起行政訴訟,本院判 決如下: 主 文 訴願決定及原處分關於民國91年1月1日至4月5日之土地使用費新台幣壹佰壹拾貳萬壹仟貳佰捌拾貳元部分均撤銷。 原告其餘之訴駁回。 訴訟費用由被告負擔十分之一,餘由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要: 緣原告使用高雄市市有土地埋設管線,經被告依據高雄市市有財產管理自治條例(下稱財產管理自治條例,民國88年12月10日修正發布,原名稱:高雄市市有財產管理規則)第63條規定及高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作業原則(下稱使用費作業原則,該作業原則業於94年7月14日廢止) ,核算91年至93年之管線土地使用費金額分別為4,308,083 元、4,308,083元及4,477,981元,合計金額13,094,147元,並以96年4月3日高市府財三字第0960016880號函送市有土地使用費繳款書,請原告於96年5月31日止限期繳納。原告不 服,提起訴願,遭決定駁回,遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張: (一)原告於89年起即於高雄市市有土地埋設管線,俾以依相關電信法規提供當地居民電信服務。查被告於准予原告鋪設管線時,並未做出要求原告支付土地使用費之行政處分,且於原告繼續使用該等土地長達7年之期間,被告亦從未 要求原告支付任何費用。惟原告突於96年4月4日接獲被告依財產管理自治條例第63條及使用費作業原則,要求原告支付91年至93年之管線土地使用費13,094,147元之處分,實令原告深感莫名。蓋行政機關於做成行政處分前,本當給予原告陳述意見之機會,尤以本件被告既歷久從未向原告收取此項使用費,此次為被告第1次向原告核收,則被 告更應按前揭規定,依法於作出處分前通知原告,詳予向原告說明收取使用費之緣由、法源依據及計算方式,並讓原告充分表述方為妥適。且因管線鋪設面積或有增減,每年未必相同,故究竟被告課徵之91、92及93年度管線鋪設之位置、地號、面積為何,凡此仍須調查與確認,被告自當賦予原告詳為說明之機會,俾由雙方併同查核檢證以確定之,然被告未以書面通知原告,亦未舉行聽證,而於完全剝奪原告陳述意見之機會下,逕命原告繳納系爭土地使用費,顯已違反行政程序法第102條之規定,且具有重大 瑕疵而無法補正。 (二)按行政程序法第8條規定「行政行為,應以誠實信用之方 法為之,並應保護人民正當合理之信賴。」再按「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰,涉及人民權利之限制,其處罰之構成要件及數額,應由法律定之。若法律就其構成要件,授權以命令為補充規定者,授權之內容及範圍應具體明確,然後據以發布命令,始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」此有司法院釋字第313號解釋可 稽。本件被告依使用費作業原則收取使用費,涉及對人民權利之限制,參照上開解釋,其構成要件及數額應以法律或自治條例定之,法律及自治條例若授權行政機關訂定法規命令或行政規則加以規範,授權之內容及範圍應具體明確。又該「使用費」乃國家對人民為行政上之特定給付時,向人民收取,以補償國家對人民所為行政給付之成本,其特徵即為對待給付關係,從而,使用規費既為人民之強制性金錢給付義務,則依前開解釋意旨,行政機關課予人民公法上金錢給付義務者,即需符合法律保留原則、比例原則、誠信原則與信賴保護原則。惟依被告所陳,該使用費作業原則乃依據71年5月29日訂定發布之財產管理規則 第56條之規定,及嗣後於88年12月10日修正發布之財產管理自治條例第63條之規定,並據以徵收使用費等語。惟查,無論是前揭財產管理規則第56條或財產管理自治條例第63條之規定,均未明文規定對於該使用費應如何計收另授權主管機關訂定之,亦未說明該授權之內容及範圍,故此使用費作業原則顯與上開解釋所揭示之法律保留原則及授權明確性原則有違,而難謂適法。 (三)規費法為規費收取之基本法,而市區道路使用費屬使用規費之一種,依規費法第10條第1項之規定,內政部為業務 主管機關,應訂定收費標準。復因各地方政府於內政部訂定統一之收費標準前即擅自向施設管線之單位收取費用,且所訂標準不一,引發爭議,故內政部乃依據93年1月7日修正後「市區道路條例」第23條第1項第2款及第2項之規 定,於94年3月25日公布「市區道路使用費收費標準」, 並於94年4月1日施行,使各地方政府得依循法定之收費標準以平息相關爭議。又查前開市區道路條例第23條於93年修正前之條文為:「市區道路修築、改善、養護之經費,依左列各款籌措之:1、由各該管主管機關或鄉(鎮、市 )公所編列年度預算。2、依法徵收之工程受益費。3、汽車燃料使用費。4、私人或團體之捐獻。5、上級機關之補助。6、其他經中央主管機關核定之經費。」顯見該條例 於93年1月7日修正前,並無可徵收「市區道路使用費」之規定。故於93年1月7日修正「市區道路條例」第23條前,甚或於內政部94年4月1日施行之「市區道路使用費收費標準」前,被告均無得以徵收土地使用費之法源依據。被告據以向原告徵收系爭使用費之使用費作業原則,既係公布施行於86年9月5日,彼時既尚未增訂「市區道路條例」第23條,法律上尚無徵收使用費之依據,足證被告以使用費作業原則徵收系爭使用費,並無任何法源依據,有違法律保留原則。 (四)財產管理規則乃於71年5月29日制訂,使用費作業原則乃 依據該管理規則而於86年9月5日發布施行,查地方制度法係於88年1月25日方公布施行,是該管理規則及使用費作 業原則於制訂之初,地方制度法根本尚未訂定,並無地方制度法之法律授權;再者,由地方制度法第18條第10款規定之「直轄市道路之規劃、建設及管理」可知,地方制度法規定直轄市○於道路之自治事項僅止於規劃、建設及管理之行政性及事務性事項,並不包括對人民課徵使用費。故使用費之課徵亦非屬地方制度法授權之地方自治事項,應屬甚明。否則,國家又何必於91年12月11日及93年1月7日,分別頒行「規費法」並增修「市區道路條例」第23條?被告又何以自94年起徵收管線土地使用費,均係依據94年4月1日實施之「市區道路使用費收費標準」,而不復依所謂之使用費作業原則?使用費既為規費之一種,規費收取之法源依據規費法乃於91年12月11日方發布,而由前述可知,無論是管理規則、更名後之財產管理自治條例及使用費作業原則,該等規定於制訂時,規費法均尚未發布施行、市區道路條例第23條尚未增修,據此益徵該等規則或原則並無任何法律之依據或授權,則被告前揭規定對原告課徵系爭土地使用費,確屬有違法律保留原則。 (五)原告自87年起使用高雄市市有土地鋪設管線,迄至96年被告為原處分前,被告從未要求原告繳納使用費,而被告此「未向原告收取使用費」之舉,當屬「具體行為」之一種,訴願機關所謂「被告並未有何具體之行為使原告信賴其無須給付使用費」云云,實屬違誤。況參以85年7月1日由交通部電信總局營運部門改制之中華電信股份有限公司(下稱中華電信公司),其埋設管線提供電信服務之時間歷時更為久遠,惟於迄至96年間被告為原處分前之數十餘年期間亦從未向中華電信公司課徵土地使用費,是前揭被告之不收取使用費之具體行政作為已因時間久遠,使原告及所有電信業者均深信賴之,則原告基於信賴而於制訂營運決策或決定費率時,均已將營運據點之設置、線路鋪設配置、維運該等管線之相關成本納入為整體通盤之考量,斷非如訴願決定書所謂原告無「因該信賴表現而進一步為特定之行為」云云。且原告為配合國家整體經濟建設之發展及提升競爭力而斥資鋪設建置電信網路,期能按電信法等相關規定以提供高雄市民良好之電信服務,惟被告竟一反數十餘年之具體作為,遽而課徵系爭土地使用費,無論課徵系爭土地使用費,形式上是否於法有據,惟於實質上顯然有欠公允,而違誠信原則至明。 (六)再按「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則」(下稱掛線規則)之法源依據,自該法第1條規定可知,乃係85年2月5日修正前之「電信法」第43條。故電信法及掛線規則 乃為被告據以課徵原告系爭土地使用費之財產管理規則、財產管理自治條例及使用費作業原則之特別法規,故關於電信線路之設置、維護、遷移等,自應優先適用電信法及掛線規則之規定。復依該掛線規則第2條、第5條及第6條 等規定可知:(1)掛線規則之適用範圍,並非僅限於電信 線路之遷移,而更及於「設置」;(2)電信業者使用被 告土地設置電信線路應為無償使用。訴願決定將掛線規則之適用範圍曲解為僅適用於「電信線路遷移費用分攤及作業」云云,漠視掛線規則規定之範圍及於電信線路之「設置」且係「無償設置」之事實。又該掛線規則雖於91年12月17日公告廢止,然而,縱謂被告課徵土地使用費於法有據,惟至少原告於該規則廢止前仍得無償使用,被告不得課徵於此廢止日期即91年12月17日前之土地使用費,方為適法。 (七)況查,使用費作業原則雖係於86年9月5日發布實施,然業於94年6月21日廢止,且於廢止後,高雄市並未發布相關 得以課徵或計算土地使用費之任何作業原則,顯見該作業原則確因違法不當而有予以廢止之必要。且據「中央法規標準法」第22條第3項規定,廢止之法規自公布或發布之 日起算至第3日失效,故系爭作業原則依法早已失效,被 告卻於該違法之作業原則廢止2年後,方於96年4月3日依 據業經失效已久之作業原則課徵原告系爭土地使用費,顯然違法,否則公權力機關均得以業已失效之法規,溯及而恣意對人民課以負擔之行政處分。 (八)被告援引使用費作業原則課徵原告系爭土地使用費,顯非適法,且其計算方式亦有違誤: 1、查使用規費乃為政府對特定對象提供財貨、勞務服務而徵收之費用,依規費法第10條之規定,有關公務規費之收取,係採成本原則。則原告挖掘、鋪設管線之相關費用均為原告自行支付,且既設管線亦無礙交通流暢或影響道路空間,被告亦未支出任何費用,即難符合「使用規費」之收取要件。故被告訂定使用費作業原則,據以向原告收取系爭土地使用費,不僅違反成本原則,亦有恣意行政之不法。且依法務部(83)法律字第00527號函釋要旨,被告於 作成原處分時(即96年4月3日),系爭作業原則早已失效,當不得再為援引適用,據為課徵之依據。惟被告竟以失效之法規對原告課徵系爭土地使用費,顯有違誤。 2、退步言,縱謂被告得對原告課徵土地使用費,惟被告之計算方式亦有違誤: (1)時間上之違誤: 承前所述,被告於前揭94年4月1日施行「市區道路使用費收費標準」前,不得向原告課徵系爭土地使用費;至少於93年1月7日修正「市區道路條例」第23條得以課徵土地使用費,或於掛線規則於91年12月17日公告廢止前,不得向原告課徵系爭土地使用費。另按「行政程序法」第131條 第1項規定「公法上之請求權,除法律有特別規定外,因 5年間不行使而消滅」,原告於96年4月4日方收受原處分 ,則至少於5年前即91年4月5日前之管線使用費請求權已 因被告不行使而消滅,故原告就此部分並無給付之義務,自不待言。則經原告計算之結果,91年1月1日至91年4月4日止,應扣除之金額應為1,124,889元,其計算方式如下 :4,308,083÷12=359,007。91年徵收金額÷12月=91年 每月應繳使用費金額(A)。 359,007X 3 = 1,077,021。(A) X 3=91年1至3月使用費 金額(B)。 359,007÷30=11,967。(A)÷30=91年4月每日使用費金 額(C)。 11,967 X 4= 47,868。(C) X 4=91年4月1日~4日使用費 金額(D)。 1,077,021 + 47,868=1,124,889。(B)+(D)=91年1月1日至4月4日使用費金額。 (2)計算方式之違誤: ①被告辯稱使用費作業原則之法源依據為88年12月10日修訂之自治條例第63條,惟該條例欠缺合理依據,且顯有違反法律保留原則及授權明確性原則,業如前述。再查所謂「比照租金標準」相較於「規費法」第10條第1項第2款「2 、使用規費:依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本,並考量市場因素定之。」以及「市區道路使用費收費標準」附表之「9、電信管線」中之地下管線 「使用費計算」乙欄「P×使用係數×管線有效投影面積 」,實過於空泛而令人無所依循。是縱認被告收取使用費於法無違,惟被告亦應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本,並考量市場因素等決定收取數額,並應依管線設置所在之地號、位置及面積多寡,詳列其使用費計算依據,然被告全未說明,亦未提出「被告就原告增設管線所在位置之具體維護成本」以作為其所謂計收使用費之基礎,即逕依「平均公告地價」為計算,其課徵基礎何在,實令原告匪夷所思。 ②被告自94年起據以徵收管線使用費之「市區道路使用費收費標準」,就個別使用道路之不同程度,分別訂有不同之使用係數,作為徵收使用費之標準,俾以符合比例原則及實質之平等原則。反觀本件,使用費作業原則毫未考慮使用者之使用態樣、成本,更未考慮系爭管線乃係埋設於道路之下,對道路、交通等所造成之影響及成本,遠遠不及於設置地上物或使用地面者。被告未查及此,一律以「使用土地面積x土地申報地價x租金率」計算徵收之,是縱假設被告有權徵收系爭管線使用費,亦有違於比例原則,而侵害人民之平等權。 ③再者,被告既已依使用費作業原則第3條第1款規定「管線使用費金額=土地使用面積×土地申報地價×租金率(百 分之5)」課徵原告系爭土地使用費,惟卻又以「平均公 告地價」做為其計算基礎,顯然與前開以「土地申報地價」之規定不符。另查「平均地權條例」第16條規定「舉辦規定地價或重新規定地價時,土地所有權人未於公告期間申報地價者,以公告地價百分之80為其申報地價。土地所有權人於公告期間申報地價者,其申報之地價超過公告地價百分之120時,以公告地價百分之120為其申報地價;申報之地價未滿公告地價百分之80時,得照價收買或以公告地價百分之80為其申報地價。」是以,縱認為原告應繳納使用費,亦應以原告使用土地公告地價之百分之80為申報地價並據以計算,方為適法。 ④按使用費作業原則第3條計收標準「(1)計算式:使用費金額=使用土地面積×土地申報地價×租金率。(2)申 報地價情形複雜計算困難者,得依本市平均公告地價計算之。」業已明文規定系爭使用費之計算乃以「申報地價」為基礎,僅有在「申報地價情形複雜計算困難」時,被告方得以公告地價計算之,而對於有何「申報地價情形複雜計算困難」之情,被告自當負有舉證之責,惟被告迄今均未舉證證明系爭使用費之計算有何情形複雜而難於計算者,是自當回歸於該條原則性之規定,以申報地價為計算基礎方為適法。且縱使系爭使用土地並無申報地價,惟按法律之邏輯推衍,亦應回歸到法律位階高於使用費作業原則即平均地權條例第16條之規定,以原告使用土地公告地價之百分之80為申報地價並據以為計算基礎。被告對於何能逕以公告地價作為本件課徵之計算依據,既全然未於訴訟中舉證證明,其恣意擅以公告地價計算課徵系爭使用費,已然違法。 (九)被告與訴外人泛亞電信股份有限公司(下稱泛亞公司)之管線使用費案件(案號:96年度訴字第958號),業於97 年9月30日判決。關於該案泛亞公司抗辯系爭行政處分請 求權罹於5年時效部分,業經判決泛亞公司勝訴,雖其餘 之訴遭駁回,惟因其駁回理由有諸多違背法令之違誤,業經該案聲明承受訴訟人台灣大哥大股份有限公司依法上訴,尚祈鈞院詳參該上訴理由狀,即可明瞭該判決不利於該案原告部分,確有判決違背法令之處,斷難採為本件判決之基礎。 (十)司法院大法官審理案件法第5條第2項規定:「最高法院或行政法院就其受理之案件,對所適用之法律或命令,確信有牴觸憲法之疑義時,得以裁定停止訴訟程序,聲請大法官解釋。」被告依據財產管理自治條例及使用費作業原則,所為之系爭行政處分,顯有違憲之虞,鈞院應聲請大法官解釋等語,資為爭執,並聲明求為判決將訴願決定及原處分均撤銷。 三、被告則以: (一)次按地方制度法第18條第2款第4目、第25條、第27條第1 項及市區道路條例第4條等規定,可知直轄市財產之經營 及處分係屬於直轄市之自治事項,道路屬市有財產之一部分,因此道路之經營管理屬被告之法定職權。而行政機關依其職權執行法律,得訂定命令就執行母法之細節性、技術性事項加以規定,司法院釋字第479號著有解釋可資參 照。本件被告為統一管理市有財產而於71年5月29日訂定 發布「財產管理規則」,以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租等事項。該管理規則第56條於高雄市議會77年12月23日修正通過,並經被告於78年4月17日以高市府財4字第10506號令發布在案,依 修正後第56條規定:「利用公有土地、道路、...裝置油管、瓦斯管、電纜、...除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外,應計收使用費。」又財產管理規則係地方制度法施行(88年1月25日制訂公布,同年月27日 生效)前經高雄市議會通過之自治法規,雖名稱為「管理規則」之種類,但性質上應屬於地方制度法第25條之「自治條例」位階。而在地方制度法施行後之88年12月10日修正發布「財產管理自治條例」第63條第1項仍然規定:「 利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者,除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外,應計收使用費。」核其內容與78年修正之「財產管理規則」第56條相同,足見具有自治條例位階之「管理規則」早已揭示利用公有道路設置瓦斯管、電訊、電纜等「應計收使用費」之原則,並授權被告制訂使用費計收基準,被告據此依前揭管理規則第56條之規定,訂定「使用費作業原則」,據以徵收使用費,並無不合。因此「使用費作業原則」係被告為執行上開管理規則所訂定的技術性及細節性內部作業規範,該使用費作業原則屬地方制度法第18條第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定 之自治規則,其法源依據及適法性應無疑義。被告曾對中國石油股份有限公司(下稱中油公司)87年間使用高雄市市有土地埋設輸油管線,依使用費作業原則作成收取土地使用費之行政處分,經中油公司提起行政訴訟,最高行政法院以被告收取土地使用費與法律保留原則並無違背,有最高行政法院96年度判字第1292號、96年度判字第1324號判決可稽,此外並有最高行政法院95年度判字第243號、95年度判字第1229號及96年度判字第200號判決可資參照。依上開最高行政法院之見解,被告依「財產管理規則」第56條之規定,得就執行自治條例所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」「技術性」事項予以補充規定。故被告為執行「計收道路使用費」事宜,於86年9月5日訂頒之「使用費作業原則」,係基於自治條例授權及「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神所訂定,據以對原告作成收取土地使用費之行政處分,確係符合法律之規定,尚難謂有何違反法律保留與授權明確性原則情事。 (二)原告主張依交通部制定之上開掛線規則第6條規定,不負 繳納使用費之義務,然該規則已經交通部91年12月17日公告廢止,本件所課徵之使用費為91年至93年間之使用費,因此自無適用該規定之餘地,此外,依該掛線規則廢止之理由,可知該規定係當時交通部85年2月5日於修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布,作為請求電信線路遷移 費用分擔及作業之準據而已,並非認定使用公有土地埋設管線無須負擔使用費。又上開規則已非修正後電信法授權訂定之法規命令,於本件即無適用之餘地。且電信法第45條係規定請求遷移線路之條件與作業程序、遷移費用之計算與分擔,非謂利用公有土地之無須給付土地使用費。 (三)再按地方制度法明定,地方財產之經營及處分為地方自治事項,如經地方政府於財產管理自治條例,或循預算程序徵收道路使用費,無牴觸法律或基於法律授權之法規,地方政府自可據以收取道路使用費,業如前述,財產管理自治條例既已明文規定利用公有土地、道路、建物設置電纜、電訊而使用者,除法令另有規定或政府機關使用經被告同意者外,應計收使用費。則使用市有土地設置電纜及電訊設備之人均應依該規定給付土地使用費。而電信法亦無規定得免付使用費,此依電信法第32條第1項及第2項規定內容可知,該規定僅係認為管理機關(構)無正當理由不得拒絕電信事業使用公有土地,非謂使用人無須支付土地使用費,是以電信法並無明文規定電信事業得無償使用道路,此亦有最高行政法院96年度判字第200號及95年度判 字第1229號判決對於性質相近之台灣電力股份有限公司(下稱台電公司)使用公有土地之判決,均認為依電業法第50條及第53條之規定,並無明文規定電業使用道路無須支付費用或得無償使用之見解可資參照。準此,原告主張其得無償使用被告之土地,顯不足採。 (四)又按行政程序法第8條關於信賴保護原則之規定,信賴保 護原則之適用,通常需具備:1、信賴基礎:即行政機關 表現在外具有法效性之決策;2、信賴表現:即人民基於 上述法效性決策宣示所形成之信賴,實際開始規劃其生活或財產之變動,並付諸實施,此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」;3、信賴在客觀上值得保護等要件。因 此信賴保護原則之適用,必須有一個足以令人民產生信賴之國家行為存在,且人民因此信賴而產生信賴表現,又該信賴係值得保護為要件。本件被告核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為,性質上係本於行政主體之公權力,就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為,自屬行政處分。而被告於86年9月5日依前揭財產管理規則第63條之規定,另訂頒「使用費作業原則」,並據以發函向原告徵收土地使用費,均為單方之意思決定,而未容許相對人任何意思之參與,自屬就本件具體事實為另一對外發生法律效果之單方行政行為,性質上即屬訴願法第3條第1項之行政處分;核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為與徵收土地使用費之行為,既屬不同之行政處分,被告於核准原告使用系爭土地埋設管線時,雖未併徵收土地使用費,要難以此即認被告有不予徵收土地使用費之意思表示。況被告於核准原告挖掘使用土地時,並無作成免徵土地使用費之行政處分,要難認定被告係以默示方式承認原告免費使用系爭土地,從而原告並無值得信賴之基礎,自無信賴保護原則之適用。 (五)「使用費作業原則」係依「財產管理規則」第63條所訂定,上開使用費作業原則係於86年9月5日發布施行,於規費法公布(91年12月11日)施行前所訂定。而使用公有道路、設施、設備及場所,依規費法第8條第1款之規定,本應徵收使用規費。被告收費標準除道路土地徵收購置成本外,並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形,就有關市有土地使用租金率之計算,依照土地申報地價年息百分之5計收,與規費法第10條第1項第2款、都市計畫法第 49條及土地法第105條準用同法第97條等規定,並無違背 。且道路屬公共財,被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則,收取使用費,亦無違背成本原則。另使用規費係政府對特定對象提供特定財貨、勞務服務而徵收之費用,顯似市場經濟之價格性質,因此,其收費基準應採「成本回收」原則,故原告主張所謂成本資料應考量被徵收使用費者之經營狀況及成本資料乙節,顯有誤解。又內政部94年3月25日公布之「市區道路使用費收費標準」第6條明文規定:「本標準自中華民國94年1月1日施行。」是以,於94年1月1日以後所發生之土地使用費始有適用該標準之餘地,於該標準公布實施前,被告基於財產管理規則第63條規定,就利用公有道路,即有計收使用費之規定,高雄市市區道路之管理,劃歸高雄市政府執掌,是系爭財產管理規則即使用費收費作業原則自屬法定職權及自治條例授權訂定之自治規則,其訂定程序既然符合地方制度法第27條第3項之規定,從而,被告據此課徵土地使用費, 自非無法源依據。又管線之埋設為一繼續性之關係,就該連續存在發生之事實,其土地使用費之計算,自應以每年度終了時之事實狀態為其請求權行使之時點,本件土地使用費請求權自應於91年度當年度終了時,即自92年1月1日行使,是以,對於原告自91年1月1日至93年12月31日間使用高雄市有土地所為之徵收土地使用費處分,其91年之土地使用費並無消滅時效之問題,因此被告對於91年全年度之土地使用費,91年4月5日前之土地使用費,於96年4月4日徵收,並無罹於5年之消滅時效。 (六)依使用費作業原則第4條之規定,原告申請埋設管線前須 先向被告就埋設之位置及長度面積等事宜事先提出申請,經核准後,始能依據被告所核准之埋設位置及長度設置管線,埋設後亦應向被告據實申報,則土地管線之埋設既然採事先申請及申報制,原告對所埋設之管線,本有據實申報之作為義務。且按管線埋設之面積及位置等資料多存於原告所掌握,故繳納義務人有主動提供埋設資料之協力義務,再參酌司法院釋字第537號解釋意旨,原告於申報本 件埋設之面積及位置時,應據實申報,且屬系爭使用費之課徵事實及要件。原告確有使用被告之市有土地埋設管線,既為原告所不爭執及客觀上明確之事實,原告對於自己所申請埋設之面積及位置應知之甚詳,豈能事後於被告徵收使用費時再抗辯其面積及埋設之位置無法確定,原告該項辯解,顯然不符誠信原則。另被告於92年間曾依據原告及其他管線埋設單位所申報之面積實際測量後建檔,而被告於徵收土地使用費前亦曾以93年8月17日高市工務工字 第0930023322號函通知各管線埋設單位就其依各管線單位所陳報之埋設位置及面積公共管線管理系統整合計劃案開會確認,已使原告有陳述意見之機會,嗣被告乃依據該各管線機構確認之面積及位置做成徵收土地使用費之依據,原告當時雖未出席,然於93年8月24日之會議結論中,對 於被告所建檔之公共管線,已出席之各管線機構已經完成資料成果檢核,並予以確認,就土地使用費之行政爭訟中,當時出席之各管線機構於行政爭訟程序中均未就被告所計算之位置及面積有所爭執,其他未出席之管線單位,除泛亞公司以外,亦未爭執管線面積及位置,被告並已於93年8月31日以高市工務工字第093002483號函將該會議紀錄通知原告及各管線機構,原告當時並未對被告所確認管線之位置及面積有所爭執,足證系爭行政處分係依客觀上明確之事實作成,直至2年多以後,即96年4月被告對原告徵收土地使用費後,原告始辯稱其對埋設之位置及面積均有意見,並謂被告於做成徵收土地使用費之行政處分前未予其陳述意見之機會,即不足採取。且實際上被告對原告91年至93年之土地使用費課徵均已就各管線機構所計算及自行申報之面積打折後徵收使用費,若依原告所申報之面積計算,原告應再補繳土地使用費。 (七)末按原告主張自91年1月1日起至91年4月4日之土地使用費,已罹於5年之時效云云,惟按我國實務上見解向持「爭 點主義」而不採「總額主義」,即認課稅處分對應於各課稅基礎,具有可分性,而可對各個課稅基礎所表示部分加以爭執,而參酌最高行政法院95年度判字第799號判決意 旨,若原告主張應按月徵收之主張可採,每月之土地使用費具有可分性,則被告除91年1月1日至91年4月4日外之使用費並未罹於5年之消滅時效,自不應將原處分全部撤銷 。被告對原告91年度所徵收之土地使用費為4,308,083元 ,換算每日為11,803元,自91年1月1日起至91年4月4日止共94日,其使用費為1,109,482元(4,308,083/365x94=1,109,482),扣除該110萬9,482元後,原告尚須繳納11,984,665元,自不應將原處分全部撤銷等語,資為抗辯,並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、上開事實概要欄所載之事實,業經兩造分別陳明在卷,並有被告96年4月3日高市府財三字第0960016880號函送市有土地使用費繳款書附原處分卷可稽,應堪認定。本件兩造之爭點為:(一)被告依據財產管理自治條例及使用費作業原則,對原告課徵91年至93年之管線土地使用費,是否有違反法律保留及授權明權性原則?(二)被告課徵計算基礎有無違反成本及比例原則?(三)又被告於原告使用系爭土地10年後,始對原告課徵系爭管線土地使用費,有無違反誠信原則及信賴保護原則?(四)掛線規則於91年12月17日公告廢止前,原告是否得無償使用系爭管線土地?另原告主張縱被告得課徵系爭管線土地使用費,被告亦應依平均地權條例第16條規定,以公告地價之百分之80為其申報地價,計算本件管線土地使用費,亦不得課徵於此廢止日期即91年12月17日前之土地使用費,是否有理由?(五)關於91年1月1日至同年4 月4日之管線土地使用費請求權是否已罹於消滅時效?茲分 別說明如下: (一)按「高雄市政府為統一管理市有財產,制定本自治條例。市有財產之管理,除其他法規另有規定外,依本自治條例之規定。」「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、設廣告物而使用者,除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外,應計收使用費。前項使用費應比照租金標準並依法繳庫。」為財產管理自治條例(88年12月10日修正發布,原名稱:財產管理規則)第1條及第63條所明定。 (二)次按直轄市財產之經營及處分暨直轄市道路之管理係屬於直轄市之自治事項,地方制度法第18條第2款第4目、第10款第1目分別定有明文。又地方制度法施行後(88年1月25日制定公布,同年月27日生效),依地方制度法第25條規定:「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權,制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過,並由各該行政機關公布者,稱自治條例;自治法規由地方行政機關訂定,並發布或下達者,稱自治規則。」同法第27條第1項規定:「直轄市政府、縣 (市)政府、鄉(鎮、市)公所就其自治事項,得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權,訂定自治規則...。」亦即直轄市政府就地方自治事項,在法律授權範圍內享有自治之權限。然行政機關依其職權執行法律,雖得訂定命令對法律為必要之補充,惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定,不得逾越母法之限度,迭經司法院解釋在案。經查,被告前為統一管理市有財產而於71年5月29日訂定發布「財產管理規則」,用以規範市有 財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租等事項。該管理規則係經高雄市議會77年12月23日修正通過,並經被告發布在案,雖名稱為「管理規則」,但性質上應相當於嗣後公布之地方制度法第25條之「自治條例」位階。其後被告為配合地方制度法施行,更在88年12月10日將上開「財產管理規則」修正發布為「財產管理自治條例」。依該條例第63條第1項明定:「利用公有土地、 道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者,除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外,應計收使用費。」可認為是一授權被告制訂使用費計收基準之依據,是以被告據此訂定系爭「使用費作業原則」,對於利用公有道路設置油管、瓦斯管及電纜等,據以徵收使用費,並無不合。申言之,被告本於自治條例之授權,及「使用者付費原則」「各管線利用機構公平競爭」之立法精神,其為執行該財產管理自治條例所賦予之職權,核屬地方制度法第18條第2款、第10款自治事項與第27條第1項規定所訂定之自治規則無誤;且上開使用費作業原則係被告為執行上揭財產管理自治條例所訂定的技術性及細節性作業規範,被告收取本件管線土地使用費係依據當時有效之自治法規為之,與法律保留原則並無違背,且未逾越上開系爭自治條例明定計收使用費之範疇,亦無違反法律授權明確性原則,則被告收取本件管線土地使用費,與法並無不合。 (三)再按「市區道路修築、改善、養護之經費,依下列各款籌措之:...2、市區道路使用費。...。前項第2款市區道路使用費,應向使用市區道路設置管線或設施者收取;其收費基準,由內政部定之。」市區道路條例第23條第1項第2款、第2項雖定有明文。內政部亦訂定「市區道路 使用費收費標準」。惟市區道路使用費收費標準第6條規 定,該標準自94年1月1日施行。本件既係收取91年至93年管線土地使用費,依法律不溯及既往之原則,上開「市區道路使用費收費標準」自不適用於本件管線土地使用費。是原告主張:財產管理規則第56條及財產管理自治條例第63條之規定,均未明定系爭使用費應如何計收另授權主管機關訂定之,亦未說明該授權內容及範圍,且土地使用費之課徵,非屬地方制度法授權之地方自治事項,而93年1 月7日修正「市區道路條例」第23條前,甚或於內政部94 年4月1日施行之「市區道路使用費收費標準」前,被告無得以徵收土地使用費之法源依據;又使用費作業原則係於86年9月5日發布實施,亦於94年6月21日廢止,被告依據 財產管理自治條例及使用費作業原則,對原告課徵91年至93年之管線土地使用費,有違法律保留及授權明權性原則云云,不足採取。 (四)又查規費法係於91年12月11日公布施行,該法第4條規定 直轄市之主管機關為市政府;另同法第10條規定業務主管機關,對使用規費依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本,並考量市場因素訂定收費基準,並附成本資料,洽商該級政府規費主管機關同意,並送該級民意機關備查後公告。本件被告業於規費法施行前,就執行財產管理自治條例第63條第1項(原財產管理規則第56條 第1項)所賦予「利用公有土地、道路、建物設置停車場 、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉設備或敷設軌道、裝設廣告物而使用者,除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外,應計收使用費」職權之「細節性」「技術性」事項,而於86年9月5日訂頒前揭「使用費作業原則」,且該財產管理自治條例第63條第2項 已就「使用費計收基準」明定:「前項使用費應比照租金標準...。」則上開使用費作業原則第3條規定:「計 收標準:(1)計算式:使用費金額=使用土地面積×土 地申報地價×租金率。(2)申報地價情形複雜計算困難 者,得依本市平均公告地價計算之。...。」自符合上開財產管理自治條例之意旨。又被告有關市有土地使用租金率之計算,依照土地申報地價年息百分之5計收,於88 年地方制度法公布施行前均係由被告報請行政院核准後辦理。而88年地方制度法公布實施後,自89年6月20日起有 關市有基地之租金率計收標準則依高雄市議會決議,一律按申報地價年息百分之5計算,被告收費標準除道路土地 徵收購置成本外,並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形,亦與上開規費法規定之精神並無違背。又依前揭使用費作業原則第3條計收標準第2項規定:「申報地價情形複雜計算困難者,得依本市平均公告地價計算之。」經查,依原告所述其於89年起即於高雄市市有土地埋設管線,俾以依相關電信法規提供當地居民電信服務,則原告依其業務範圍,其須使用被告市區道路之相關工程項目繁多,使用地區廣泛,始可聯結成為電信服務網路,提供高雄市民電信服務,要不待言,則被告為簡化其使用費之計算,依上述規定,以平均公告地價計算,亦無不合。至於平均地權條例第16條僅在規定,土地所有權人未於公告期間申報地價時,或申報地價高於、低於公告地價時應以何方式作為計算申報地價之標準,尚與如何計算系爭土地使用費無涉。又道路屬公共財,被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則,收取使用費,亦無不合。是原告另稱:被告課徵系爭管線土地使用費計算基礎,有違成本、比例原則及應依公告地價百分之80為其申報地價乙節,亦非可採。 (五)再按原告主張依交通部制定之「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則」第6條規定,不負繳納使用費之義務云云 乙節。惟按「第一類電信事業或公設專用電信設置機關因設置管線基礎設施及終端設備之需要,得使用公、私有之土地、建築物。其屬公有之土地、建築物者,其管理機關(構)無正當理由不得拒絕。其因使用土地或建築物致發生實際損失者,應付與相當之補償。但應擇其對土地及建築物之管理機關、所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之。第一類電信事業或公設專用電信設置機關因無線電信工程之需要,得使用河川、堤防、道路、公有林地或其他公共使用之土地與公有建築物設置無線電臺。但其設置應必要且適當,以不妨礙其原有效用為限,並應於事先徵求其管理機關(構)同意,其管理機關(構)無正當理由不得拒絕。」行為時電信法第32條第1項、第2項定有明文。準此可知,電信事業因設置相關電信工程之需要,固得使用道路,然須事先徵求其管理機關同意,且該規定亦未謂其得無償使用。而上述掛線規則已經交通部於91年12月17日公告廢止,考其廢止之理由為:「電信線路設置維護遷移及租桿掛線規則(以下簡稱本規則)係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發 布,以為請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據,惟自85年電信法修正後,該法第45條第3項將有關因修建房屋 、道路、溝渠、埋設管線等工程或其他事故損壞電信設備者,應負賠償責任之規定,併同遷移費用分擔原則,授權主管機關訂定辦法以作為相關費用分擔之依據,交通部並於91年7月17日訂定發布『電信線路遷移費用及電信設備 損壞賠償辦法』,且因本規則已非修正後電信法授權訂定之法規命令,爰依中央法規標準法第21條第4款『同一事 項已訂有新法規,並公布或發布施行者,廢止之』之規定,予以廢止。」等語,可知上開掛線規則係交通部依85年2月5日修正前之電信法第43條第1項規定訂定發布,以為 請求電信線路遷移費用分擔及作業之準據,該掛線規則第6條:「電信線路得擇宜建設,免付地價及租費...。 」之規定,顯已逾越其母法即行為時電信法第32條第2項 之規定,本件自得不予援用。故雖該規則至91年12月17日始經交通部公告廢止,惟揆諸上述說明,則原告主張於該規則廢止前仍得無償使用云云,亦非可採。 (六)又按「行政行為應保護人民正當合理之信賴。」乃行政程序法第8條關於「信賴保護原則」之規定;依該規定,信 賴保護原則之適用,通常需具備:1、信賴基礎:國家行 為。2、信賴表現:人民安排其生活或處置其財產。3、信賴值得保護。本件被告核准原告挖掘公路埋設管線之許可行為,性質上係本於行政主體之公權力,就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為,自屬行政處分。而被告於86年9月5日依前揭財產管理規則第63條之規定,另訂頒「使用費作業原則」,並據以發函向原告徵收土地使用費,均為單方之意思決定,而未容許相對人任何意思之參與,自屬就本件具體事實為另一對外發生法律效果之單方行政行為,性質上即屬訴願法第3條第1項之行政處分(最高行政法院91年度裁字第334號裁定參照);核准原 告挖掘公路埋設管線之許可行為與徵收土地使用費之行為既屬不同之行政處分,被告於核准原告使用系爭土地埋設管線時,雖未併徵收土地使用費,要難以此即認被告有不予徵收土地使用費之意思表示;況被告於核准原告挖掘使用土地時,並無作成免徵土地使用費之行政處分,要難認定被告係以默示方式承認原告免費使用系爭土地,從而原告並無值得信賴之基礎,自無信賴保護原則之適用。再以道路係屬公共財,被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則,依據上開財產管理自治條例及使用費作業原則,向原告收取系爭管線土地使用費,自無違反誠信原則。是原告主張:被告於原告使用系爭土地十年後,始課徵系爭管線土地使用費,有違誠信原則及信賴保護原則,亦非足採。 (七)另被告向原告通知繳納土地使用費之時效,依行政程序法第131條規定,此一公法上之請求權具有5年之時效限制。而該5年時效之起算時點,應認定自原告使用市有土地埋 設管線時起,被告即生請求使用者付費事由;然因管線之埋設為一連續性發生存在之事實,針對系爭土地使用費計算,應以每年度終了時之事實狀態予以核算,則行政機關於翌年度方核算前年度之管線使用費,屬一行政便宜措施,固稱允當,惟本件被告係於96年4月3日始向原告發函催繳91年至93年度之管線使用費,茲為顧及「使用者付費」及「財產權保障」之利益,公法上請求權5年時效應由原 告收受上開繳款書(96年4月4日)之翌日起算往前回溯計算5年,以此計算,其請求權時效之末日應為91年4月6日 ,亦即被告自91年1月1日起至91年4月5日止之管線使用費之公法請求權應已罹於時效消滅。準此,本件計算原告91年間應支付之管線使用費,自應扣除91年1月1日至91年4 月5日共95日之使用費。換言之,由91年度全年度應徵收 之管線使用費換算成每日應收取之使用費用後,再計算出95日應收取之費用,以作為應免徵之管線使用費額為1,121,282元【即91全年度應徵收之4,308,083元除以365日後 ,再乘以95日,得出1,121,282元(小數點以下第1位四捨五入)之免徵收使用費金額】。故原告主張91全年度管線使用費罹於時效消滅之主張,除在1,121,282元範圍內之 部分為有理由外,其餘主張應認無理由而駁回之。 五、綜上所述,原告使用高雄市市有地埋設管線行為,依據上開財產管理自治條例第63條及使用費作業原則,核算91年至93年土地使用費於扣除91年1月1日至4月5日使用費1,121,282 元後,總計應為11,972,865元。從而被告原處分向原告徵收之土地使用費於11,972,865元範圍內,認事用法,尚無違誤。訴願決定就此部遞予維持,亦無不合。至超過上開範圍部分之徵收處分即屬違誤,該部分訴願決定未予查明糾正,亦嫌疏略。原告執以指摘,其請求將訴願決定及原處分於上開罹於公法請求權時效之系爭土地使用費1,121,282元部分撤 銷,即屬有理由,爰由本院將訴願決定及原處分關於91年1 月1日至4月5日之土地使用費1,121,282元部分均撤銷。至原告請求撤銷逾上開範圍部分,即屬無理由,應予駁回。又本件事證已臻明確,原告主張本件應聲請司法院大法官解釋,核無必要,另兩造其餘主張與陳述尚與裁判基礎無涉,自無逐一論述之必要,併予敘明。 六、據上論結,本件原告之訴為一部有理由,一部無理由,依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條,判決如主文。 中 華 民 國 97 年 12 月 10 日高雄高等行政法院第三庭 審判長法官 邱 政 強 法官 李 協 明 法官 詹 日 賢 以上正本係照原本作成。 如不服本判決,應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀,其未表明上訴理由者,應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書(須按對造人數附繕本);如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者,應於判決送達後20日內補提上訴理由書(須附繕本)。未表明上訴理由者,逕以裁定駁回。 中 華 民 國 97 年 12 月 10 日書記官 宋 鑠 瑾