高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)97年度訴字第677號｜法律人

高雄高等行政法院判決 97年度訴字第677號原　　　告　全利農工企業有限公司代　表　人　甲○○ 被　　　告　台南縣政府代　表　人　乙○○縣長訴訟代理人　己○○ 辛○○ 庚○○ 上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年6月10日環署訴字第0970021475號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、緣原告在台南縣鹽水鎮汫水里溪州寮3-5號設廠從事飼料製造業，經被告所屬環境保護局（以下簡稱被告環保局）於民國96年11月14日14時3分許派員督同環境檢測機構慧群環境科技股份有限公司人員前往稽查，在原告工廠周界外下風處採集異味污染物樣品，交由台宇環境科技股份有限公司（以下簡稱台宇公司）進行檢驗分析，經檢測結果異味污染物濃度為381，超過法定排放標準（工業區及農業區為50），違反空氣污染防制法第20條第1項規定，被告乃依同法第56條第1項、第2項暨公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條規定，於97年1月16日以府環空字第0960274656號函附府環空（交）處字第04號處分書裁處新台幣（下同）60萬元罰鍰，並限期於97年3月13日前完成改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：（一）查異味之採樣，如為單一異味產生源，固可利用下風適當之處，作為空氣採樣點，並憑作為裁罰之依據。惟若異味發生源為多處時，尤其以本件原告工廠四周，顯著有多處開放式養牛、養雞、養豬及煉鋼廠，其分佈如檢附之圖說，此等6處位於原告工廠四周之異味干擾源，都可以產生明顯且量大的異味，干擾到本件採樣的正確性，原告依此主張採樣的代表性不足，不能作為裁罰原告之依據。次查工廠周界異味之稽核，若遇有多方異味干擾時，均採行上風處及下風處各採集乙樣空氣樣品，再以檢測後兩者之間的差額，作為裁量處分的依據，如此科學之方法，當能令人信服。惟本次採樣檢測並未依循慣例辦理，以致背景或上風處來的異味均加諸為原告之責任，原告無法信服。另前述上風及下風處各行檢測之方式，原告曾依此提出訴訟成功，認定只在下風處採樣檢測並不足以證明原告的違犯。而本次採樣時，被告為免卻麻煩，不願依例在上下風兩處採樣作檢測之比較，致於公權力之執行，在證據之取得上，明顯有瑕疵之處。（二）又依原告工廠所在地址輸入網路公開信認之地圖Urmap獲得如附件圖說（原告工廠臭味干擾源位置圖），相關臭味污染源詳確標示如對照圖無誤，茲可澄清被告對臭味源與原告工廠位置之疑慮。原告工廠四周有多處重大臭味干擾源，且本件異味採樣當時，所吹為北風，原告工廠北方有養牛、養雞及養豬場，均是明顯的臭味發生源，在其下風處採樣必然產生異味干擾；況且前等異味源的污水排放後，流經採樣點近處即原告工廠前之溝渠，其溢散之糞尿味，不無有干擾檢測正確性之虞。被告既係依法執行公權力，應要恪遵執法之公正性，主動將上述問題納入權衡，採取技術上可行的方案，諸如以測量上下風處各乙點之差異評量法，以排除誤差影響，惟被告卻未理會原告員工戊○○當場指陳有新鮮豬糞尿味之事實，僅註明有間歇性異味，仍執意認定該採樣點即具充分之執法代表性，並於事後稱此等異味為屍臭味，而全數陳為原告之責任，枉顧專業及當事人之權益甚明，實已喪失執法公平正義之原則。（三）再查臭味對人類的感官而言，係一很主觀的覺知，因個人感官特質及曝露時間而在不同感受者之間有明顯的差異，惟屍臭味對人類嗅覺而言不但是極敏感，而且是極厭惡，此為一體同觀之事實。依此來看，若果真依被告指稱有陣陣動物屍體臭味吹來一事，現場人員必會對此等屍臭味產生敏銳的厭惡感，自然會有掩鼻之動作，惟依現場採樣照片所見，當時全數在場之檢測人員臉上皆無厭惡之表情，如此可證被告對原告工廠有動物屍體臭味之指陳，並非全然是事實。而原告對上開被告指稱有屍臭味乙事，已說明可能是農民載運病死家畜進廠所致，此乃基於客觀之解釋，蓋此事之發生不無可能，但不能據此而要歸責於原告。再查異味之檢驗數據分析，不能區分不同異味，亦不能排除特定異味，而係以總臭數來認定之，因此在採樣現場未充分考量以排除的臭味干擾，在檢驗時亦無法作出更正，所以採樣時必須很審慎為之。被告執法時輕忽此事，事後又主張採樣袋內之異味全部皆為原告之責，損及原告之權益，故原告主張此採樣的正確性不足，不能作為裁罰原告之依據。又被告對原告工廠異味之稽查，如稽查紀錄時間表之記載，在本件稽查（96年11月14日）之前11月份已有7次，其頻率幾已至隔日即來稽核，惟稽查結果不是檢測結果符合規定，即為考量其它非原告責任之異味干擾而取消周界採樣工作，或如11月13日有採樣而無檢測之決定，此有被告97年11月5日環空字第0970049687號函可證，因此原告所陳本件爭議均有先例可循及事實根據，並非原告借辭推託。（四）綜上，原告認為本件被告人員於下風處採集之空氣樣品，其代表性不足，正確性有誤，故檢測之結果不能全數歸責於原告，被告以此一檢測數據作為裁罰原告之依據，自有失當之處等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被告則以：（一）經查被告環保局於96年11月14日派員至原告公司稽查，並會同原告公司員工戊○○於廠內外巡視時於該公司廠區周界外之大門口處聞到異味（動物屍體異味），由原告公司員工戊○○確認該臭味污染源是為原告公司所為，經該員工同意後，依行政院環境保護署（以下簡稱環保署）96年4月26日環署空字第0960031745號解釋函規定「以單一代表性檢測點採樣檢測之執行原則」，於原告公司廠區周界外下風處擇一適當處（該日吹北風即擇該公司大門口處），並能判定異味是由原告公司廠區所排放之污染物所為（動物屍體異味），進行採集臭氣濃度採樣乙袋。採集之樣品委託環檢所認證之檢驗機構台宇公司（環署環檢字第54號）進行官能測定，臭味樣品分由6位合格嗅覺判定員於官能測定室依環保署公告之檢測方法「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEA A201.11A）」進行臭味濃度分析，結果臭味濃度381，超過「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條所定限值（50），顯已違反空氣污染防制法第20條第1項暨固定污染源空氣污染排放標準之規定，採樣過程經原告公司員工戊○○全程參與並簽名確認無誤，有照片、稽查紀錄工作單及檢驗報告可稽，顯見被告環保局稽查人員所採集之臭味樣品係由欲測之污染源排放，本件違規事實明確，堪予認定。（二）次查如前所述，被告環保局是於該原告公司周界外下風處擇一適當處，並能判定異味由原告公司廠區所排放之污染物所為（動物屍體異味）後進行採集臭氣濃度採樣，符合「固定污染源空氣污染物排放標準」第5條之定義範圍。再則，依台宇公司出具之「固定污染源空氣污染物排放檢測報告」中之採樣分析紀錄－現場採樣紀錄表所示，被告環保局於採樣時已於臭味採樣紀錄表上載明主要使用原物料為「動物屍體」，並繪製原告公司廠區之相關位置圖及風向圖，採樣點並經被告環保局人員會同原告公司員工戊○○簽名確認無誤，應可排除鄰近其他污染源之影響，亦有現場相片可稽，且檢測時均依檢測程序規定辦理，並經台宇公司實驗室主任確認簽名，測定地點及所採臭氣樣品皆具有代表性，足以判定本件檢測所得超過法定標準之臭氣濃度是由原告公司廠區所產生之臭氣，致造成廠區周界外下風處檢測點超過「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條所定限值（50），檢測結果自得作為處分之依據，原告所訴實為事後卸責之詞，核無足採。（三）再查異味污染源之採樣，以能確認其異味污染來源係為原告公司所為為已足，不以採樣上下風處之方式而異。依環保署92年10月3日環署空字第0920069659號函「依固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定：『周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。』故於實施周界採樣時，須慎選可判定臭氣係由欲測之公私場所所排放之位置進行採樣，以避免因上風處之背景濃度過高時產生之干擾。並不須另於上風處進行背景環境大氣採樣。」被告環保局是於會同原告公司員工戊○○於廠區周界外下風處一適當位置，並能判定異味係由原告公司廠區所排放之污染物所為（動物屍體異味）後進行臭氣濃度採樣。另原告所述上風及下風處各行檢測之方式，原告曾依此提出訴訟成功云云，經查應無原告所述之因採樣處為上風及下風處而獲勝訴之前例。（四）末查「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。」業經司法院釋字第275號解釋在案。是原告公司工廠周界臭味濃度超過法定標準，即已違反其法定作為義務，縱非故意，亦難謂無過失；再則，原告公司從事化製過程中，本應依被告所核發之空氣污染源操作許可證其許可記載事項定期檢查、保養、維護，平時應加強進料之控管及空氣污染防制設備之維護，俾使空氣污染物之排放濃度符合法規標準。是其有違規行為，即應受罰等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、本件如事實概要欄所載之事實，分別為兩造所自陳，並有現場採樣紀錄表、照片、台宇公司檢測報告書影本、被告97年1月16日府環空字第0960274656號函及裁處書附於原處分卷可稽，洵堪認定。且兩造對於稽查當日風向為北風，採樣地點設於下風處之原告工廠大門口，並不爭執（詳見97年11月13日準備程序筆錄第4頁）；茲原告提起本件訴訟無非以：本件採樣當時風向為北風，而原告工廠北方有養牛、養雞及養豬場，均是明顯的臭味發生源，被告執行本件稽查採樣應於上、下風處各擇定採樣點進行採樣以排除背景環境值，方能確保所採樣本係由欲測之公私場所所排放，乃被告並未另於上風處採樣，難認所採樣品全係由原告所排放；況且前等異味源的污水排放後，流經採樣點近處即原告工廠前之溝渠，使採樣現場溢散豬糞尿味，亦有干擾檢測正確性之虞，此業經原告員工（即原告代表人配偶）戊○○於稽查時向稽查人員反應，惟被告稽查人員卻未理會戊○○當場指陳有豬糞尿味之事實，僅於稽查紀錄註明有間歇性異味，並於事後主張採樣袋內之異味為屍臭味，全部皆為原告之責，損及原告之權益，故原告主張此採樣正確性不足，不能作為裁罰原告之依據等語，資為爭執。五、經查：（一）按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排故標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之．．．。」「公私場所違反第20條第1項．．．；其違反者為工商廠、場，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰．．．。」空氣污染防制法第20條、第56條第1項、第2項定有明文。次按「本標準依空氣污染防制法第20條第2項規定訂定之。」「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源．．；其標準如附表．．．。」「本標準專用名詞及符號定義如左：一、周界：指公私場所所使用或管理之界線。」「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。．．．公私場所污染源之所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於該污染源於第1次被告發之次日起30日內檢具書面資料向當地主管機關申請周界之再認定。」「本標準相關之檢測方法及品質管制事項，依中央主管機關之規定。」則為空氣污染防制法第20條第2項授權訂定之固定污染源空氣污染物排放標準第1條、第2條、第3條第1款、第5條、第12條亦有明文。又依上揭標準第2條之附表規定，異味污染物濃度標準在工業區為50。又依空氣污染防制法第75條第2項授權訂定之公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條前段規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰計算應處罰鍰．．．。」其附表規定「違反條款：第20條第1項（排放污染物未符合排放標準）；處罰條款及處罰範圍：第56條工商廠場：10～100萬、污染程度（A）：臭氣及異味官能測定結果達500％未達1000％者A-2.0；危害程度（B）：超過排放標準之污染物非屬毒性污染物者B-1.0；污染特性（C）：C-違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數；應處罰鍰計算方式：工商廠場A×B× C×10萬。」（二）茲首應審究者厥為被告於前揭時地於原告廠房執行周界測定，有無必要於周界上、下風處各擇定點進行空氣採樣檢測﹖按「一、依『固定污染源空氣污染物排放標準』規定，臭氣或厭惡性異味之排放標準包括排放管道標準及周界標準，其中排放管道臭氣濃度之檢測，係直接於排放管道中進行採樣；而周界檢測時之採樣點位置判定方式，則係依該排放標準第5條規定，周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。故環保稽查人員於執行臭氣污染物周界採樣時，應繪製或記錄判定臭味發生源之相關位置、描述現場聞到之氣味及說明其他相關判定依據等事項，始得為之。倘無法明確判定者，則不宜進行周界檢測作業。二、另依本署83年3月9日（83）環署檢字第00540號公告『臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEAA201.10A）』相關規定，已明訂臭氣污染物之採樣方法及測定標準，包括採樣步驟、樣品數、樣品體積、採樣時間、測定步驟、測定場所條件、測定檢查人員篩選條件及其他應注意事項等。．．．四、另有關所詢環保機關執行周界採樣時是否需於不同地點進行採樣及測定背景環境疑問，依前揭說明，周界檢測僅須慎選可判定臭氣係由欲測之公私場所排放之位置進行採樣，以避免因上風處之背景濃度過高時產生之干擾即可。並不須另於上風處進行背景環境之大氣採樣檢測。另倘公私場所污染源對環保機關執行周界採樣之採樣點認定有所異議時，得依『固定污染源空氣污染物排放標準』第5條規定，於該污染源於第一次被告發之次日起30日內檢具書面資料向當地主管機關申請周界之再認定，俾減少爭議。」為環保署95年8月8日環署空字第0950057509號函釋在案。上開函釋乃環保署為協助下級機關執行固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定所為認定事實之行政規則，核與空氣污染防制法第20條及固定污染源空氣污染物排放標準第5條之規範意旨相符，自得適用。是本件被告於執行原告廠房周界檢測作業時如能判定其採樣點位置，為可明確判定臭氣係由原告工廠所排放，即無須另於上風處進行背景環境大氣採樣，洵堪認定。原告訴稱被告稽查人員未另於原告工廠上風處採樣檢測，僅於下風處採樣之檢測結果不得作為處罰原告之依據云云，即無可取。（三）其次，本件所採集之空氣樣品，是否足以判定是來自於原告之工廠﹖經查，被告人員於執行採樣時，係先會同原告公司代表人及員工戊○○於原告廠房外道路巡視，先確定異味來自原告工廠，經雙方同意採樣點後，再於原告工廠大門口下風處實施採樣等情，有空氣污染稽查紀錄工作單及現場採樣記錄表上所繪之採樣地點位置標示圖附於原處分卷足參，並據證人丙○○及丁○○（即本件稽查人員）於本院審理時陳述甚明（詳見本院97年11月13日準備程序筆錄第5頁、第8頁）。原告雖舉證人即當時在採樣現場之原告員工戊○○為證，主張工廠北方有養牛、養雞及養豬場，均是明顯的臭味發生源，況且前等異味源的污水排放後，流經採樣點近處即原告工廠前之溝渠，致採樣現場溢散豬糞尿味，原告員工戊○○已於稽查時向稽查人員反應，惟被告稽查人員僅於稽查紀錄註明有間歇性異味，此採樣正確性不足，不能作為裁罰原告之依據云云。惟查，原告工廠屢遭附近居民陳情有臭味難以忍受，已經被告多次前往稽查並處罰在案；採樣當天，又係因民眾陳情，被告之稽查人員丙○○及丁○○乃至原告工廠外道路巡視後判定異味係來自於原告工廠，而稽查紀錄工作單上之所以記載「間接性異味」，乃係因稽查時北風是一陣陣吹，風一吹就會聞到原告工廠製程之異味，業據證人丁○○於本院審理時陳述綦詳（見本院97年12月11日準備程序筆錄），並有關於原告之公害陳情系統案件清單附本院卷（第95頁至第102頁）可稽。至原告主張採樣現場溢散豬糞尿味乙節，業經證人丙○○於本院審理時證稱：「（請描述當時臭味的特徵？）是飼料味及化製製程的味道，這個味道很特別，原告的工廠是以動物的屍體為原料製造飼料。」「（當時的臭味有無包含豬尿糞味？）沒有。」「（稽查當天有無將這些周圍工廠可能排放味道的因素考慮進去？）有。所以採樣點有經原告人員確認。」「（如何確定稽查當天的味道沒有含豬糞尿味？）在採樣點沒有聞到。」證人丁○○證稱：「（採樣當天有無考慮臭味係來自畜牧場？）有。因為若有其他味道干擾就不可能進行採樣。」「（如何知道沒有受到其他味道干擾？）因為原告化製的味道很特殊，可以與動物排泄物的味道明確區分。」等語綦詳（見本院97年11月13日準備程序筆錄第5、6、8、9頁），堪信被告主張採樣當時未受其他味道干擾等情為真實。原告徒以採樣現場溢散豬糞尿味，被告稽查人員未理會原告員工當場指陳有豬糞尿味之事實，僅於稽查紀錄註明有間歇性異味，爭執系爭採樣結果應係混雜非來自於原告工廠之其他臭味云云，要無可採。再者依訴願卷附原告97年2月19日訴願書顯示，原告已自承採樣當時之異味為屍臭味，又原告工廠製程所使用之原料主要為動物屍體等情，復為原告所不爭，則證人丁○○證稱原告工廠以動物屍體化製產生之臭味特殊，足以判定來自原告工廠之異味與動物排泄物味道不同，不致混淆等語，堪予採信。是本件於原告廠區下風處所採臭味樣本檢測結果數值為381，該異味氣體係自原告廠區所產生無疑。再者，所謂之異味依「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條附表所定管制項目僅以異味污染物稱之，亦即係針對足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味予以管制，包括臭味、香味、甜味、酸味、辣味及苦味等異於一般空氣之氣味皆屬之，而均以異味污染物稱之；本件被告人員係針對原告排放之臭味施以周界測定，並已標明異味於採樣紀錄表及紀錄工作單，實則已就該採樣樣品之「氣味性質」有所描述，加以被告所採樣品，經依臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法檢測結果，亦確認其為臭氣且數值超過標準，故被告於採樣紀錄表上僅以異味紀錄之，即非無據，不足影響原告工廠確有排放系爭臭味污染物之事實。原告訴稱採樣正確性不足，不能作為裁罰原告之依據云云，同非可取。六、綜上所述，原告之主張並非可採。被告以其採樣檢驗結果，周界臭氣檢測值達381，逾「固定污染源空氣污染物排放標準」之周界臭氣濃度標準50，已違反空氣污染防制法第20條第1項所定規定，又原告曾於96年7月13日及同年10月11日分別違反相同法條，有被告96年9月14日府環空字第0960180882號及同年11月27日府環稽字第0960260565號函附原處分卷可稽，被告乃依同法第56條第1項、第2項暨公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條規定，審酌原告之違章情節，裁處原告60萬元罰鍰，並限期於97年3月13日前完成改善，是項處分並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述主張於本件判決結果不生影響，即無逐一論述之必要，附此敘明。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　97　　年　 12　　月　 25 　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官　江　幸　垠法官　戴　見　草法官　簡　慧　娟以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。中　　華　　民　　國　　97　　年　 12　　月　 25 　日書記官　涂　瓔　純

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)97年度訴字第677號

關鍵資訊

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)97年度訴字第677號