高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)98年度訴字第211號

• 裁判案由: 區域計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 07 月 14 日

高雄高等行政法院判決
98年度訴字第211號

原　　　告　甲○○
訴訟代理人　陳正達　律師
洪世崇　律師
許惠珠　律師
被　　　告　屏東縣政府
代　表　人　乙○○　○○
訴訟代理人　丁○○
丙○○
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國98年2
月25日台內訴字第0970209994號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告所有坐落屏東縣高樹鄉○○○段233-4、233-14、233-15、233-16、233-17、233-21、233-22及233-35地號等8筆土地一般農業區農牧用地（下稱系爭土地），經被告所屬盜（濫）採土石聯合稽查小組派員於民國97年9月19日赴實地
會勘，發現原告未經申請許可，擅自雇工開挖，系爭土地並設有砂石洗選機違規作砂石碎解洗選場使用。其後被告於97年9月25日派員至現場複查時，發現現場砂石洗選機運作中
，砂石車進出場區，原告仍未經申請，擅自將系爭土地作砂石場使用，違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用
管制規則，被告乃以97年10月27日屏府地用字第0970212684號裁處書就坐落屏東縣高樹鄉○○○段233-4、233-14、233-15、233-16、233-17、233-21、233-22地號7筆土地部分處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期於97年11月30日前
變更為農牧用地符合容許使用之規定。嗣被告又於97年11月21日以屏府地用字第0970240403號函補列坐落屏東縣高樹鄉○○○段233-35地號土地部分。原告依限繳納罰鍰，然對於原處分中命限期恢復原狀之裁處不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）經濟部於90年9月6日以經（90）工字第09004619400號函
公告「既存違規砂石碎解洗選場輔導處理方案」，原告依此輔導方案及「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點」等規範，由豐達砂石有限公司於96年間以屏東縣高樹鄉○○○段233-4、233-30地號二筆
私有土地，向被告申請變更為礦業用地，有豐達砂石有限公司興辦事業用地（礦業用地）計畫書可佐，該案現仍在審查中。而區域計劃法第21條第1項規定，罰鍰部分係屬
「應」處，而限期令變更使用、停止使用、或拆除地上物等回復原狀處分，係屬「得」，即裁處機關仍應法規規範目的並考量各方面之因素後作出合目的、合比例之處分。原告已依經濟部發布之方案依程序申請變更土地使用，而申請案現正審核中，在未確定准駁之前，申請案自有合法准許之可能。被告未考量原告在前開土地上已投入之砂石碎解洗選場設備投資頗鉅，貿然裁處拆除以回復原狀，除造成原告無法回復之嚴重損失外，亦於社會經濟資源造成浪費，從促成國家經濟發展成面來看，並無任何之實益，亦與前開法規範目的有違，且所採取之手段（拆除回復原狀）與欲達成之行政目的間，顯與比例原則有悖。準此，被告前開回復原狀之處分顯非適法。
（二）次按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條設有明文
。該條所謂明確性原則，包含行政處分之明確。本件被告97年10月27日屏府地用字第0970212684號裁處書就事實部分係認定「未經申請核准，在農牧用地上作砂石洗選場違規使用」，違規地點土地標示記載「高樹鄉○○○段233
-4、233-14、233-15、233-16、233-17、233-21、233-22等7筆土地」，土地面積「108364平方公尺」，此土地面
積之出處實為將上開高樹鄉○○○段233-4、233-14、233-15、233-16、233-17、233-21、233-227地號土地面積全部加總，惟系爭砂石洗選場並非設置、占用上開阿拔泉段233-4、233-14、233-15、233-16、233-17、233-21、233-22地號「全部面積」之土地，上開裁處書之記載並未將
砂石洗選場實際於上開各地號占用之位置、面積予以測定標示，亦未將實際測定標示結果圖以附件隨同裁處書寄送原告，裁處書上所記載原告違規地點及限期應改善之範圍自有未明，即有違反上開行政程序法第5條之規定。訴願
決定未予糾正，於法亦有未合。
（三）法律縱對改善期限未設規定，賦予行政機關裁量之權，倘其任意裁量，致所定期限為客觀上不可能完成改善者，則以該裁量為基礎之行政處分即難謂非違法，最高行政法院79年度判字第1230號著有判決。經查，被告係於97年10月27日裁處，並限於97年11月30日前變更為農牧用地符合容許使用之規定（亦即拆除砂石洗選場、相關設備及地貌回復），原告自收受裁處書至回復原狀的期限僅約1個月。
惟以如裁處書所示，系爭砂石洗選場設置範圍約於阿拔泉段233-4、233-14、233-15、233-16、233-17、233-21、
233-22地號之土地上，範圍甚大（裁處書記載面積為108364平方公尺），且砂石洗選設備之拆卸移置頗耗時日，此外尚須地貌之回復，衡諸常情，上開裁處書回復原狀之處分，實難於1個月內完成。被告未斟酌原告違反管制規定
使用之規模，亦不論原告客觀上有無於1個月內回復原狀
之可能，即裁處以限期1個月內回復原狀之處分，自不符
合法律授權裁量之意旨，難謂非出於恣意而屬裁量濫用，依上所述自構成裁量瑕疵。
（四）訴願決定雖以「既存違規砂石碎解洗選場輔導處理方案」為限時法，原告稱於96年1月10日以豐達砂石有限公司申
請變更土地使用，核無該處理方案之適用；且豐達砂石有限公司96年12月申請興辦事業用地（礦業用地）計畫書，其申請變更編定之地號為阿拔泉段233-4地號，與原告所
稱阿拔泉段233-18、233-19及合併後之233-35地號不相同云云，駁回原告之訴願。惟查，原告所舉豐達砂石有限公司所申辦者，除依「既存違規砂石碎解洗選場輔導處理方案」，尚有「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點」。又阿拔泉段233-4地號係分割自
233-1地號，嗣又合併自233-18、233-19、233-20地號，
後因分割增加233-30地號，復又合併自233-30地號，再因分割增加233-35地號，此有阿拔泉段233-4地號登記簿謄
本可證，豐達砂石有限公司96年12月申請興辦事業用地（礦業用地）計畫書，其申請變更編定之地號與原告前開主張並無不合，訴願決定未予詳究，遽認「豐達砂石有限公司96年12月申請變更編定之地號為阿拔泉段233-4地號，
與原告所稱阿拔泉段233-18、233-19及合併後之233-35地號不相同」，亦有誤會等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於限期命變更為農牧用地符合容許使用規定部分。
三、被告則以：
（一）本件系爭土地未經申請核准設置砂石碎解洗選場及堆置砂石違規使用，已違反區域計畫法第15條及非都市土地使用管制規則第6條規定，被告依規定函請原告陳述意見，因
原告未申請許可事證明確，乃依區域計畫法第21條規定開立裁處書予以裁罰。揆諸前揭規定，被告為達管制使用土地行政目的所為限期變更為農牧用地符合容許使用之規定，依法並無不符。
（二）至於原告陳稱已依「行政院經濟部90年9月6日經（90）工字第09004619400號公告『既存違規砂石碎解洗選場輔導
處理方案』」及「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點」等規定，向被告申請變更土地使用，現正審核中、准駁未定，主張被告原處分命限期改善部分顯非適法云云。查前開處理方案為限時法，訂有2
年期限，業於93年10月16日截止，原告稱於96年間以豐達砂石有限公司（負責人盧進義）申請變更土地使用，已無適用前開處理方案問題，應悉依上述「非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點」辦理，其土地違規使用部分依非都市土地使用管制規則處理殆無疑義。其次，原告稱被告處分範圍擴及「全部面積」乙節，經查，該砂石場所在地前作為「順天牧場」使用，現況則已無牧場設施，而供砂石洗選設施及砂石散佈堆置使用，故被告對於違規使用行為係處分該砂石場及堆置砂石之全部土地，而非僅原告提出申請變更礦業用地地號或砂石洗選設施所在地號土地，此原告於陳述意見時亦不否認。再者，原告稱訴願決定對於豐達砂石有限公司申請變更編定地號有誤會乙節，查係該等土地迭經分割、合併等，且原告於訴願書中所指與所附文件之地號亦不同，復又與該公司96年12月興辦事業用地（礦業用地）計畫書之地號內容亦不同所致，惟此與違規事實無涉。另原告以受處分土地面積大，被告核予改善期短，稱「不符合法律授權裁量之意旨，難謂非出於恣意而屬裁量濫用」乙節，因砂石洗選設施乃專業生財器具，拆與裝均由專業人員執行，惟原告收受裁處書後並未就此表示意見，若原告能提出專業評估之合理時程，被告當審酌事實而予考量，實無原告認為恣意濫權情形。準此，原告違反區域計畫法事證明確，不因其申請變更土地使用於審核期間繼續從事違法之行為而可主張其行為為合法而不應處罰，故原告所述應不足採。是以，被告依區域計畫法第21條第1項規定，據以裁處被告
限期「變更為農牧用地符合容許使用之規定」，乃依法行政，自無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有97年10月27日屏府地用字第0970212684號裁處書及被告97年11月21日屏府地用字第0970240403號函附卷可稽，應堪認定。本件之爭點厥為被告裁處地上物之限期回復原狀處分，是否恣意裁量、有無違反行政程序法第5條之規定及違反比例
原則？
（一）按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後
，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．．」同法第21條第1項規定：「違反第
15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）
政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其
變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」次按非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」又同管制規則第6條第1項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」又依上開管制規則第6條第
3項附表1「各種使用地容許使用項目表」內，「農牧用地」需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可，始容許臨時堆置收納營建剩餘土石方，亦即農牧用地並不允許施設砂石洗選輸送設備及堆置砂石等使用。
（二）經查，系爭土地經被告所屬盜（濫）採土石聯合稽查小組派員於97年9月19日赴實地會勘，發現現場已開挖坑洞長
5公尺、寬5公尺、深6公尺，約150立方公尺，新挖坑洞長181公尺、寬80公尺、深6公尺，有砂石車2輛及挖土機1輛作業中，現場並設有砂石洗選機作業中；另於97年9月25
日被告派員赴該址複查，發現現場仍作砂石場使用，現場砂石洗選機運作，有砂石車進出場區，此亦有97年9月19
日屏東縣政府盜（濫）採土石聯合稽查小組現場勘查紀錄、97年9月25日高樹鄉○○段233-4、233-14至233-22地號等10筆土地現況使用情形會勘紀錄及現場照片影本附於原處分卷可稽，原告對於上情亦不爭執，自堪認定。經核依首揭非都市土地使用管制規則附表1規定，農牧用地土地
須經申請始可採取土石，惟不得作砂石堆置、儲運、砂石洗選場使用，原告擅自於系爭土地上堆置砂石及設置砂石洗選設備，其違規事實已明。被告認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第2項規定除裁處原告所謂爭議之罰鍰外，並限於97年11月30日前變更為農牧用地符合容許使用之規定。揆諸首揭法條規定，並無不合。
（三）原告雖另主張訴外人豐達砂石有限公司業已依行政院經濟部公告「既存違規砂石碎解洗選場輔導處理方案」，於96年1月10日向被告申請屏東縣高樹鄉○○○段233-18、233-19地號2筆私有土地（阿拔泉段233-4地號分割自233-1地號，嗣又合併233-18、233-19、233-20地號，後因分割增加233-30地號，復又合併233-30地號，再因分割增加233-35地號），變更為礦業用地，現正審核中，在未確定准駁前，該申請案有准許之可能，被告命限期恢復原狀，變更為農牧用地符合容許使用之規定，顯不符比例原則，且為恣意裁量云云，並出具豐達砂石有限公司函此有阿拔泉段233-4地號登記簿謄本可證以資佐證。經查，系爭土地編
定為一般農業區農牧用地，依非都市土地使用管制規則規定，在未變更編定為礦業用地前，原不得作砂石堆置、儲運、砂石洗選場使用，被告為達管制使用土地行政目的，命原告限期變更為農牧用地符合容許使用之規定，核無不合。且行政院經濟部90年9月6日經（90）工字第09004619400號公告之「既存違規砂石碎解洗選場輔導處理方案」
規定為限時法，上開輔導特定農業區既存違規砂石碎解洗選場合法化期限於93年10月16日截止，此有首揭行政院經濟部「既存違規砂石碎解洗選場輔導處理方案」及93年7
月8日發布之新聞資料影本附卷可稽。是豐達砂石有限公
司於96年1月10日申請變更土地使用，已無該處理方案之
適用。抑且，原告違章行為業已成立，而豐達砂石有限公司申請變更土地使用不僅於原處分時尚未獲准，迄至本院言詞辯論終結時，亦尚未獲允許，自難執此未確定之事實指摘被告命限期回復原狀處分之裁量有裁量濫用獲違反比例原則情事。從而，被告依區域計畫法第21條第2項規定
限原告於97年11月30日前變更為農牧用地符合容許使用之處分，並無恣意裁量，手段亦屬相當，核與比例原則亦不相違。
（四）另原告主張本件行政處分違反行政程序法第5條規定行政
行為明確性原則云云。查原處分書已明確指明原告違反區域計畫法21條之具體理由及違反區域計畫法何法條之具體法令，已盡處分理由說明之義務，原處分顯無違反前揭行政程序法第5條規定之明確性原則。且依上開97年9月19日屏東縣政府盜（濫）採土石聯合稽查小組現場勘查紀錄及97年9月25日「高樹鄉○○段233-4、233-14至233-22地號等10筆土地現況使用情形」會勘紀錄及現場照片所示，現場已開挖坑洞長5公尺、寬5公尺、深6公尺，約150立方公尺，新挖坑洞長181公尺、寬80公尺、深6公尺，並有砂石車2輛及挖土機1輛作業，設有砂石洗選機作業中，被告依勘查結果以97年10月27日屏府地用字第0970212684號及97年11月21日屏府地用字第0970240403號函將土地標示為上開勘查之土地，其內容即無不明確。再者，系爭土地現況已無農用設施，而供砂石洗選設施及砂石散佈堆置使用，故被告認定違規使用為該砂石場及堆置砂石之全部土地，亦非無據。原告爭執原處分違反行政法上明確性原則，應予撤銷云云，亦不足採。
（五）又原告爭執裁處書記載面積為108364平方公尺，範圍極大，且砂石洗選設備之拆卸移置頗耗時日，原告尚須恢復地貌，衡諸常情，上開裁處書回復原狀之處分，實難於1個
月內完成。被告未斟酌原告違反管制規定使用之規模，亦不論原告客觀上有無於1個月內回復原狀之可能，即裁處
以限期1個月內回復原狀之處分，自屬裁量濫用云云。惟
查，依原處分卷所附照片顯示，系爭土地上砂石洗選設備，為臨時鐵皮屋及吊高設備，非固定建物，拆除尚非不易，而回填土方亦非困難，原告所命期限，並非不可能實現，況原告自受處分迄今仍未為任何回復行為，其猶執此爭執，顯無可採。
五、綜上所述，原告之主張，並無可採。原告為系爭土地之所有權人，未經申請許可於系爭土地擅自作砂石場使用，其行為該當區域計畫法第15條第1項所規範違反分區使用管制使用
土地之行為甚明，則被告依區域計畫法第21條第1項規定，
限期於97年11月30日前變更為農牧用地符合容許使用，即無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，至兩造其餘主張，核與本件判決結果無涉，爰不一一贅述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　7　　月　 14 　 日高雄高等行政法院第四庭
審判長法官　楊 惠 欽
法官　林 勇 奮
法官 蘇 秋 津
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　7　　月　 14 　 日書記官 洪 美 智