98年度訴字第452號｜行政：虛報進口貨物｜裁判日期：98 年 10 月 22 日

高雄高等行政法院判決 98年度訴字第452號民國98年10月1日辯論終結原　　　告　璟元堂生物科技有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　林石猛　律師吳惠娟　律師被　　　告　財政部高雄關稅局代　表　人　蔡秋吉　局長訴訟代理人　乙○○ 丙○○ 上列當事人間虛報進口貨物事件，原告不服財政部中華民國98年5月25日台財訴字第09800128390號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：緣原告委由順統報關股份有限公司於民國96年9月29日向被告報運進口中國大陸產製CHINESE RAW MEDICINE（乾品）甘草（甘草片）（中藥用，非屬一般食品）等乙批計3項（進口報單號碼：第BD/96/WH51/0013號），經依關稅法第18條第1項規定，先行徵稅放行，事後再予審查；嗣內政部警政署保安警察第三總隊第二大隊第一中隊（下稱保三總隊第二大隊第一中隊）執行落地追檢勤務，發現貨物涉嫌申報不實，經通報被告會同至貨櫃存放地即高雄市○○區○○街查驗結果，查得原告匿未申報來貨第4項乾白蓮子，重量2,448公斤，核估其完稅價格為新臺幣（下同）159,398元；被告以系爭貨物應歸列貨品分類號列第0802.90.40.00-3號「蓮子，鮮或乾」，輸入規定為「B01」（進口時，應依行政院農業委員會動植物防疫檢疫局編訂「應施檢疫動植物品目表」及有關檢疫規定辦理）、「F01」（輸入商品應依照行政院衛生署發布「輸入食品查驗辦法」規定，向經濟部標準檢驗局申請辦理輸入查驗）、「MP1」（大陸物品有條件准許輸入），屬海關進口稅則第8章「食用果實及堅果；柑橘屬果實或甜瓜之外皮」之農產品，其完稅價格超過100,000元、重量超過1,000公斤，核屬懲治走私條例第2條規定，由行政院公告「管制物品項目及其數額」丙項第5款規定之管制進口物品，認定原告虛報進口貨物名稱，逃避管制之違章成立，以97年2月26日097年第00000000號處分書，依海關緝私條例第37條第3項轉依同條例第36條第1項、第3項，處原告貨價1倍之罰鍰計159,398元，併沒入貨物。原告不服，申請復查，未獲變更；提起訴願，亦遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。二、原告主張：（一）行政院92年10月23日院臺財字第0920056338號公告，修正懲治走私條例「管制物品項目及其數額」丙項規定：「管制進口物品：一次私運左列物品之1項或數項，其總額由海關照緝獲時之完稅價格計算，超過新臺幣10萬元者(外幣按當時辦理外匯銀行買進價格折算)或重量超過1千公斤者。但報運進口第五款之物品未虛報貨名或產地者，不屬本項所列之管制進口物品：．．．五、海關進口稅則第1 章至第8章所列之物品及稻米、稻米粉、花生、茶葉、種子(球)」。嗣經行政院97年2月27日院臺財字第09700045 67號公告修正為：「管制進口物品：一次私運下列物品之1項或數項，其總額由海關照緝獲時之完稅價格計算，超過新臺幣10萬元者（外幣按當時辦理外匯銀行買進價格折算）或重量超過1千公斤者：．．．五、原產地為大陸地區而未經主管機關公告准許輸入之海關進口稅則第1章至第8章所列之物品、稻米、稻米粉、花生、茶葉、種子（球）」。故本案漏未申報之白蓮子乾，已於97年2月27日由管制物品變更為非管制物品。（二）財政部93年12月6日台財關字第09300577360號令釋（本令已於98年4月20日經該部以台財關字第09800093420號令廢止）：「一、海關緝私條例．．．第37條．．．所稱『管制』之涵義相同，係指進口或出口下列依規定不得進口或出口或管制輸出入之物品：．．．（二）行政院依懲治走私條例第2條規定公告之『管制物品項目及其數額』。．．．」本案漏未申報之白蓮子乾，依97年2月27日臺財字第0970004567號令既已屬非管制物品，則不符合海關緝私條例第37條第3項所稱之「管制」，自不得以該條轉據同條例第36條第1項、第3項處以原告罰鍰並將貨物沒入。（三）行政罰法第5條明定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」又依財政部98年7月3日臺財關字第09805019890號函：「（一）．．．按行政院依懲治走私條例第2條第3項授權公告之『管制物品項目及其數額』及貿易法規授權公告內容之變更，既屬法務部上開函所稱法律授權訂定之法規命令，且該公告內容屬本部98年4月20日台財關字第09800093420號令所稱『管制』涵義，其內容之變更足以影響其是否依海關緝私條例第37條第3項『逃避管制』論處，亦即該公告之內容為處罰之構成要件，足以影響行政罰之裁處，宜認屬行政罰法第5條所定之法律變更，而有『從新從輕』原則之適用。（二）另依據上開法務部97年11月12日函說明三略以，行政罰法第5條所定『從新從輕原則』，乃指違反行政法上義務之行為後法律或自治條例有變更時，原則上適用『最初裁處時』之法律或自治條例。．．．因此，上開公告內容變更，須於被告為第1 次裁處前發生，始有行政罰法第5條『從新從輕原則』之適用。至於被告最初裁處後公告內容之變更則無適用。」據此，懲治走私條例「管制物品項目及其數額」丙項規定之修正，應屬「法律變更」，而有行政罰法第5條「從新從輕原則」之適用。（四）學界通說見解均認為「行政處分是一種須相對人受領之意思表示，所以行政處分生效的時點，基本上自以相對人因發布而知悉行政處分的內容時為斷。．．．倘以書面方式發布，則採『到達主義』，也就是以行政處分的文書到達相對人住居所、事務所、營業所或就業所時作為生效的時點，至於相對人是否實際拆閱，在所不問，．．．。」又依據行政院91年12月2日院臺秘字第0910059457號書函：「行政處分既涉及受行政處分人民之權義事項，其行政處分書自應以公文之正本送達行政處分之相對人為原則。．．．二、行政處分．．．對外直接發生法律效果之行政行為．．．。」承上所述，行政處分因對外發布而生效，須以相對人知悉行政處分之內容為斷，或至少須送達相對人為準，否則仍屬行政內部事務。本案處分書雖於97年2月26日核發，然於尚未送達原告前，仍屬機關內部文件，尚無法律效力，故應以97年2月29日為本案「最初裁處時」，而懲治走私條例管制物品項目係於97年2月27日公告，依前揭財政部函釋，本案雖違反行為時之懲治走私條例公告管制物品項目規定，惟處分成立時，管制物品公告已修正，且屬法律變更，應適用「最初裁處時」即97年2月29 日第1次處分生效時之院臺財字第097000456號公告，系案貨物乾白蓮子為大陸物品准許進口項目，已非管制物品，自應免依逃避管制論處。（五）縱認為行政處分之裁處時非指「送達時」，然行政處分之裁處時，最晚應認係行政處分「發出」時。行政處分之作成，相當於民法意思表示之「發出」，需對外發出意思表示，始得認為屬行政處分之「裁處時」，否則應屬行政內部事務，仍得隨時撤回或變更，蓋處分如未對外發出，即如同人之意思尚未對外表示，則如何確認內心已有意思之形成，且又如何確認該意思已臻成形之程度。再者，與人的意思形成過程中，因考量其他情事而需修正之情形相若，行政處分於行政機關內部之形成過程中，亦可能因發現新事證或法令修改而需變更處分內容，因此在行政處分尚未發出前，行政處分仍係處於得隨時修改，而為浮動之狀況，因此仍必須以行政處分「發出時」為「行政處分確定完成」與「最初裁處時」之判斷基準，否則根本無從認定行政處分之作成時點為何；又如堅持將行政處分之「最初裁處時」認定在行政機關作成行政處分時，而非「發出時」，則將面臨行政機關於行政處分未發出前，一再修改其本已完整作成之行政處分，如何認定真正「最初裁處時」之窘境；又如果將「最初裁處時」認定在行政處分作成時，且以「已客觀地可辨認它所欲規制的內容已完整化」為行政處分之作成時，則試問在遇到行政處分所欲規制之「內容」已完整化，惟行政處分之「形式」尚未完整化時（如：用印），究竟應以「內容完整化」或「內容與形式皆完整化」為「最初裁處時」？又形式完整化則必包括行政處分需發出，否則其即為一未完成之處分，而未完成之處分根本尚非完整之處分，也就無法認定該處分已成立，因此行政處分必須發出後才為完成之行政處分，而完成之行政處分才有成立之可能，而成立之行政處分才可能為行政處分之「裁處」，否則如何以一未完成之行政處分認定行政機關已為裁處，因此行政處分必須「發出」才算作成。經查本件原處分係於97年2月27日發出，故被告「最初裁處時」應為97年2月27日。又「管制物品項目及其數額」係於97年2月27日以院臺財字第0970004561號公告修正，從而，被告裁處時「管制物品項目及其數額」丙項業已修法，自有行政罰法第5條之適用，因此系爭乾白蓮子即為非管制物品，故被告以原處分認定系爭乾白蓮子為管制進口物品，原告因而有虛報貨物名稱涉及逃避管制，從而裁處沒入貨物並予罰鍰，乃係一違法之行政處分，應予撤銷等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（復查決定含原核定處分）。三、被告則以：（一）按「報運貨物進口而有左列情事之一者，得視情節輕重，處以所漏進口稅額2倍至5倍之罰鍰．．．：一、虛報所運貨物之名稱、數量或重量。」「有前2項情事之一而涉及逃避管制者，依前條第1項及第3項論處。」「私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價1倍至3倍之罰鍰。」「前2項私運貨物沒入之。」分別為海關緝私條例第37條第1項第1款、第3項及第36條第1項、第3項所明定。次按「一、海關緝私條例．．．第37條．．．所稱『管制』．．．係指進口或出口下列依規定不得進口或出口或管制輸出入之物品：．．．（二）行政院依懲治走私條例第2條規定公告之『管制物品項目及其數額』．．．」業經財政部98年4月20日台財關字第09800093420號令釋在案。本件原告虛報所運貨物名稱，涉及逃避管制，被告依上開規定論處，於法洵無不合。（二）本件原告報運進口貨物，經被告所屬外棧組派員會同相關人員查驗結果，計有2,448公斤之乾白蓮子未申報，其稅則號別應歸列第0802.90.40號，屬海關進口稅則第8章之物品，雖非屬不准輸入之大陸物品，惟據行為時行政院92年10月23日院臺財字第0920056338號公告修正懲治走私條例「管制物品項目及其數額」丙項規定：「管制進口物品：一次私運左列物品之1項或數項，其總額由海關照緝獲時之完稅價格計算，超過新臺幣10萬元者．．．或重量超過1,000公斤者。但報運進口第5款之物品未虛報貨名或產地者，不屬本項所列之管制進口物品：一、．．．五、海關進口稅則第1章至第8章所列之物品及稻米、稻米粉、花生、茶葉、種子（球）。」又依財政部93年12月6日台財關字第09300577360號令（註：本令已於98年4月20日經該部以台財關字第09800093420號令廢止）釋：「一、海關緝私條例．．．第37條．．．所稱『管制』之涵義相同，係指進口或出口下列依規定不得進口或出口或管制輸出入之物品：（一）．．．（二）行政院依懲治走私條例第2 條規定公告之『管制物品』．．．」。顯見系案貨物應屬行為時行政院依懲治走私條例規定公告所稱之管制物品，而原告報運系案貨物進口，有虛報貨名並涉逃避管制情事，從而被告按首揭規定論罰，於法洵無不合。（三）本件虛報行為發生於96年9月29日（即報關日），而最初裁處之時點為97年2月26日，原告行為後至被告最初裁處時，憑以認定進口貨物是否為管制進口物品之依據乃行政院92年10月23日院臺財字第0920056338號公告，並非該院97年2月27日院臺財字第0970004567號公告，故即使行政院於97年2月27日以院臺財字第0970004567號公告將「管制物品項目及其數額」丙項「管制進口物品」第5款規定修正為僅限原產地為大陸地區且未經主管機關公告准許輸入之海關進口稅則第1章至第8章所列物品等，甚至財政部嗣以98年7月3日台財關字第09805019890號函明示行政院依懲治走私條例第2條第3項規定所公告「管制物品項目及其數額」內容之變更屬法律變更，惟按行政罰法第5條「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」之意旨，行政院97年2月27日院臺財字第0970004567號公告對於本案應無適用。又書面之行政處分固須經送達程序始對雙方產生拘束之效力，惟裁處與處分書送達各有其不同法律涵義，原告以送達時點為裁處時點，而主張本案於新公告後始收到處分書，論罰應有新公告之適用，對法令顯有誤解。末查原告報運貨物進口，本即負有誠實申報之義務，為免因虛報構成違章而受罰，對於所報運進口之貨物，自應注意查證，據實申報，其應注意，並能注意，而不注意，致發生虛報貨物名稱（匿報乾白蓮子）情事，涉及逃避管制，其行為應有過失，依行政罰法第7條第1項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」之規定意旨，自應受罰等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、本件事實概要欄所載事實，有原告第BD/96/WH51/0013號進口報單及附件、保三總隊第二大隊第一中隊96年10月4日保三貳警一檢字第0960003007號函及所附進口貨櫃落地追蹤檢查申請書、貨櫃追蹤落地安全檢查登記報告表、廠商保管切結書、相片等及被告97年第00000000號處分書等附原處分卷可資佐參，並為兩造所不爭執，堪認屬實。茲兩造之爭點在於懲治走私條例「管制物品項目及其數額」之變更係屬法律變更或事實變更及被告本件裁罰行政處分之「最初裁處時」究係何時。爰論述如下：（一）按「報運貨物進口而有下列情事之一者，得視情節輕重，處以所漏進口稅額2倍至5倍之罰鍰，或沒入或併沒入其貨物：1、虛報所運貨物之名稱、數量或重量。2、虛報所運貨物之品質、價值或規格。3、繳驗偽造、變造或不實之發票或憑證。4、其他違法行為。」「有前2項情事之一而涉及逃避管制者，依前條第1項及第3項論處。」及「私運貨物進口．．．者，處貨價1倍至3倍之罰鍰。」「前2項私運貨物沒入之。」為海關緝私條例第37條第1項、第3項及第36條第1項、第3項所明定；次按「丙、管制進口物品：一次私運左列物品之1項或數項，其總額由海關照緝獲時之完稅價格計算，超過新台幣10萬元者．．．或重量超過1千公斤者。但報運進口第5款之物品未虛報貨名或產地者，不屬本項所列之管制進口物品：一、．．．五、海關進口稅則第1章至第8章所列之物品及稻米、稻米粉、花生、茶葉、種子（球）。」行為時行政院92年10月23日院臺財字第0920056338號公告修正懲治走私條例「管制物品項目及其數額」丙項亦有規定。另按「一、海關緝私條例．．．第37條．．．所稱『管制』之涵義相同，係指進口或出口下列依規定不得進口或出口或管制輸出入之物品：．．．（二）行政院依懲治走私條例第2條規定公告之『管制物品項目及其數額』。．．．。」有財政部93年12月6 日台財關字第09300577360號函可參（該函嗣雖經同部98 年4月20日台財關字第09800093420號函廢止，然上開內容仍為後函所沿用），上開函釋係主管機關為闡述海關緝私條例第37條等法律原義所為之釋示，核與法律規定之意旨相符，本院自得予以援用。（二）又按「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」行政罰法第5條定有明文。本件行為時之行政院92年10月23日院臺財字第0920056338號公告係規定有關懲治走私條列第2條第3項之「管制物品項目及其數額」丙項第5款報運進口海關進口稅則第1章至第8章所列之物品及稻米、稻米粉、花生、茶葉、種子（球），有虛報貨名或產地，且緝獲時之完稅價格超過100,000元或重量超過1,000公斤者，即認屬「管制進口物品」，該公告嗣經同院97年2月27日院臺財字第0970004567號公告修正該款之管制物品限於原產地為大陸地區，而「未經主管機關公告准許輸入」，且緝獲時之完稅價格超過100,000元或重量超過1,000公斤者為限。本件原告進口之大陸產製「乾白蓮子」如上所述係有條件准許輸入之大陸物品（MP1），而非「未經主管機關公告准許輸入」者，依行政院97年2月27日院臺財字第0970004567號公告，現今固不得認屬管制物品，然依行為時適用之行政院92年10月23日院臺財字第0920056338號公告，則屬管制物品，此情形於本件是否有上開行政罰法第5 條新舊法比較之適用，則應視上開行政院公告之變更是否為「法律變更」而定。（三）財政部98年7月3日臺財關字第09805019890號固謂：「（一）．．．按行政院依懲治走私條例第2條第3項授權公告之『管制物品項目及其數額』及貿易法規授權公告內容之變更，既屬法務部上開函所稱法律授權訂定之法規命令，且該公告內容屬本部98年4月20日台財關字第09800093420號令所稱『管制』涵義，其內容之變更足以影響其是否依海關緝私條例第37條第3項『逃避管制』論處，亦即該公告之內容為處罰之構成要件，足以影響行政罰之裁處，宜認屬行政罰法第5條所定之法律變更，而有『從新從輕』原則之適用。（二）另依據上開法務部97年11月12日函說明三略以，行政罰法第5條所定『從新從輕原則』，乃指違反行政法上義務之行為後法律或自治條例有變更時，原則上適用『最初裁處時』之法律或自治條例。．．．因此，上開公告內容變更，須於被告為第1次裁處前發生，始有行政罰法第5條『從新從輕原則』之適用。至於被告最初裁處後公告內容之變更則無適用。」然觀懲治走私條例第2條第2項規定：「第1項所稱管制物品及其數額，由行政院公告之。」係由法律本文將「管制」之構成要件授權由行政院公告，足見該公告僅在補充法律構成要件之事實內容，並無處罰之具體規定，尚非處罰之法律，該項補充規範之內容，縱有變更或廢止，對行為時之法律構成要件及處罰之價值判斷，並不生影響，於此，授權公告內容變更，僅能認係事實變更，不屬於處罰法律之變更或廢止之法律變更範疇，仍應依行為時公告內容填補之事實以適用法律。主管機關將原公告之管制物品變更為非管制或專案核准進口，乃行政上為適應當時社會環境需要所為事實上之變更，並非處罰法律有所變更，自無從新從輕原則之適用，而不得據為免予處罰之依據，是無論公告內容如何變更或專案核准進口，其效力僅及於以後之行為，並無溯及既往之效力。參以司法院釋字第103號解釋：「行政院依懲治走私條例第2條第2項專案指定管制物品及其數額之公告，其內容之變更，對於變更前走私行為之處罰，不能認為有刑法第2條之適用。」之意旨，亦認為行政院依懲治走私條例第2條第2項專案指定管制物品及其數額之公告，其內容之變更對於走私行為之刑罰而言，並無刑法第2條新舊法比較之適用，即上開解釋亦認其非屬法律變更，此解釋雖係針對刑法第2條之適用而為之，然行政罰法第5條與刑法第2條同係就行為後法律有變更時如何適用之情形而為規範，本件亦同樣涉及行政院依懲治走私條例第2條第2項專案指定管制物品及其數額之公告，其內容之變更之法律性質，上開解釋意旨自堪供佐憑。是原告執上開財政部98年7月3日臺財關字第09805019890號函釋內容爭執懲治走私條例「管制物品項目及其數額」丙項規定之修正，應屬「法律變更」而有行政罰法第5條「從新從輕原則」之適用云云，揆諸前述說明及解釋意旨，尚有誤會而難採認。（四）退而言之，本件縱認上開「管制物品項目及其數額」公告之變更為法律變更；然按行為之處罰，以行為時之法律有明文規定者為限。此為民主法治國家之基本原則，於違反行政法上義務之處罰，亦有其適用。故行政罰處分之適法性，原則上應以人民行為時之法律狀態為判斷基準，例外則有所謂「從新從輕」原則。就行政罰而言，所謂「從新從輕」原則，係指行政罰法第5條：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」之規定而言，即行政罰之適法性，原則上以原處分作成時之法律狀態為判斷基準，而非以行政法院判決時之法律狀態為判斷基準。蓋人民不服行政罰處分之救濟方法，係依行政訴訟法第4條規定，循序向高等行政法院提起撤銷訴訟，而撤銷訴訟之目的在於撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害，足見行政法院僅係事後審查行政處分之適法性，並不自為行政處分，亦非代替行政機關為處分，本不生「裁處」之問題，自無從以判決時之法律狀態論斷行政罰是否適法，上開行政罰法第5條所謂「從新」亦係指適用行政機關最初裁處時之法律。至何謂「最初裁處時」，就書面之行政處分而言，其作成時點，宜認為於該行政處分之書面依行政程序法第96條規定記載「相對人等資料、主旨、事實、理由及其法令依據、處分機關及其首長署名、蓋章、發文字號及教示」等內容而完整作成，已可客觀辨認其所欲規制的內容，並已處於不可由機關內部人員任意變更之狀態時，該行政處分即已成立，至於寄出與否則為行政處分生效的問題（最高行政法院98年度判字第839號判決參照）。本件原處分係於97年2月26日作成，並已由首長判行而取得發文字號，其內容均符合前述行政程序法第96條之規定，是依上開說明，應認本件行政處分於97年2月26日即已成立，即本件行政處分之「最初裁處時」應係97年2月26日，自無適用行政院97年2月27日院臺財字第0970004567號公告之餘地。是本件原告虛報進口貨物名稱，應有行為時行政院92年10月23日院臺財字第0920056338號公告修正懲治走私條例「管制物品項目及其數額」丙項第5款規定之適用，被告於97年2月26日據以為本件裁罰，於法並無違誤。是原告主張本件應以行政處分「發出時」或「送達時」為「最初裁處時」之判斷基準，進而爭執原處分違法，並無可採。五、綜上所述，本件被告以原告虛報進口中國大陸產製乾白蓮子，業逾行政院依「懲治走私條例」第2條第3項規定公告之「管制物品項目及其數額」丙項管制進口物品之金額100,000 元及重量1,000公斤之限制，涉及逃避管制，乃依首揭規定，審酌違章情節，處原告以貨價1倍之罰鍰計159,398元，併沒入貨物，於法並無違誤，復查決定及訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴求為撤銷，為無理由，應予駁回。又兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果無影響，自無再逐一論述之必要，併此說明。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　98　　年　 10　　月　 22 　日高雄高等行政法院第二庭審判長法官　江幸垠法官　戴見草法官　簡慧娟以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。中　　華　　民　　國　　98　　年　 10　　月　 22 　日書記官黃　玉　幸

高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)98年度訴字第452號

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