高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)99年度簡字第223號

• 裁判案由: 肥料管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 10 月 08 日
• 當事人: 新合發聯合股份有限公司

高雄高等行政法院簡易判決
99年度簡字第223號原 告　新合發聯合股份有限公司
代　表　人　甲○○
被 告　嘉義市政府
代　表　人　乙○○
上列當事人間肥料管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國99年5月11日農訴字第0980181329號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣被告於民國98年6月5日在B&Q特力屋嘉義分店，查獲原告
販賣自日本輸入之「農發EM有機配合資材」，其包裝標示「有機配合肥料」，並說明該產品係作為肥料使用且具肥料功效，但未具行政院農業委員會（下稱農委會）核准發給之肥料登記證及標示成分。經被告送請經濟部標準檢驗局花蓮分局（下稱標準檢驗局）檢驗結果含全氮3.3％、全磷酐7.2％、全氧化鉀2.2％、有機質72.7％，認定已達「肥料種類品
目及規格」之有機質肥料類品規格，屬肥料管理法管理範疇，遂以原告違反肥料管理法第5條第1項規定，依同法第27條第1項規定，以98年11月26日府建農字第0981404696號函附
處分書（及99年4月12日府建農字第0991401863號更正函）
裁處原告新台幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張︰
（一）原告自日本進口之系爭微生物菌產品「EM」，為日本行銷全世界之知名微生物產品（bocashi伯卡西），EM即Effective Microorganisms（有效微生物菌）之縮寫，中文品
名則翻譯為「農發EM有機配合資材」。其主要成分是由多種不會互相抗衡的微生物調配而成，為了保存微生物的活力或讓微生物在土壤中有食物得以繁殖，會在微生物製劑中加入泥碳、有機質料材或肥份及保水力強的基質等副材料作成製劑。其主要作用係透過微生物在土壤中的活動可：1、活化土壤中原本被固定的磷鉀等礦物營養；2、幫助植物根吸收水分；3、加速土壤中有機質的發酵。與傳統
之化學肥料和有機質肥料概念及內涵均不相同。產業界認為我國尚未將微生物菌肥料列入肥料管理法之範圍。
（二）原告向農委會農糧署（下稱農糧署）函詢關於系爭產品之進口檢疫與販賣規定，經該署以98年7月7日農糧資字第0981013740號函復略以：「．．．說明：．．．二、．．．現行『肥料種類品目及規格』並無微生物肥料品目，旨揭產品尚未納入肥料管理．．．。」原告另函詢全國各縣市政府，亦經新竹市政府以98年10月23日府產農字第0980116554號函復：「．．．說明：二、．．．有關微生物產品進口與販賣，經行政院農業委員會農糧署函示現行肥料種類品目及規格並無微生物肥料品目自當不需申請肥料登記．．．。」台北市政府亦以98年10月23日府產農字第0984632000號函復：「．．．說明：．．．二、．．．請貴公司依行政院農業委員會農糧署98年7月7日農糧資字第0981013740號函辦理。」台中縣政府98年10月20日府農務字第0980324845號函復：「．．．說明：．．．二、．．．本案既經行政院農業委員會農糧署98年7月7日農糧資字第0981013740號函有案，請參照辦理．．．。」其餘縣市政府則均函轉農糧署。
（三）原告於進口前已向農委會動植物防疫檢疫局植物檢疫組（下稱植物檢疫組）申請，經植物檢疫組於96年3月26日以
植檢組字第960269號電傳書函核准辦理。嗣進口後亦檢據上揭核准函向農委會動植物防疫檢疫局進口地轄區分局申報檢疫辦理進口。系爭產品進口時中華民國輸出入貨品輸出入號別之稅則號別歸列於「1404.90.91.90.2其他微生
物產品」。足見原告對系爭產品之進口與檢疫均已依相關規定辦理，並無違反規定之情事。
（四）微生物菌主成分是微生物菌體，副成分是泥碳、小量有機質肥料，就供應植物營養元素的觀點，微生物菌肥料並非肥料的主要供應者，其對作物的功用係各種微生物於土壤中活動繁殖的結果，影響土壤中養分的變化，使作物吸收到土壤中的營養元素，故現行「肥料種類品目及規格」並無微生物肥料品目，系爭產品尚未納入肥料管理，業經農委會確認無誤，原處分之認定顯有不當。
（五）被告為遂行對原告處分之目的，竟無視上開農糧署98年7
月7日函意旨，而於98年7月22日送請標準檢驗局檢驗，經檢驗結果為系爭產品之副成分含量為全氮3.3％、全磷酐7.2％、全氧化鉀2.2％、有機質72.7％，遂率以「已達『
肥料種類品目及規格』規定有機質肥料類之品目規格，屬『肥料管理法』管理範疇」為理由作成原處分，完全漠視其主成分微生物菌之存在，自有違誤等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）按肥料管理法第3條第1項第1款規定：「肥料：指供給植
物養分或促進養分利用之物品。」原告進口販賣品名「農發EM有機配合資材」，其原輸出國日本於包裝標示「有機配合肥料」，並標示該產品具肥料功效「功用：1、農作
物栽種前土壤基肥使用。與EM『有效微生物菌』產品搭配使用，能使其充分發酵、加速分解，進而提高土壤肥份的功效。2、促進土壤團粒化‧‧‧促進植物根部健全成長
。3、促進植物生長、提高品質。可作為農作物追肥的使
用。」又其「使用方法」明白告知：「1、菜園：播種。7-10日，以1坪180c㎡的土地為例，需10kg『約5包』的肥
料與土壤充分混合作為基肥。土堆表面或根部淺埋20-30g作為追肥。」顯為標示肥料使用。被告另將該產品樣本送標準檢驗局檢驗結果為「全氮3.3％、全磷酐7.2％、全氧化鉀2.2％、有機質72.7％」，已達「肥料種類品目及規
格」規定有機質肥料類之品目規格。是該產品既達肥料管理法所定肥料規格及品目成分，且以肥料販售，自應受肥料管理法之規範。
（二）原告雖主張該產品成分為有效微生物菌，以微生物產品進口時，稅則號別列為1404.90.91.90.2，並檢據植物檢疫
組96年3月26日植檢組字第960269號電傳書函，申請自日
本輸入有效微生物產品之檢疫條件，以證明其非肥料產品云云。惟原告前揭理由及證據，僅能證明該產品係以微生物產品名義進口，而該植物檢疫組函文，告知該產品報請檢疫條件，其說明四亦載明：「申請輸入貨品若屬管制輸入者，請依相關簽審規定辦理。」並不能證明系爭產品僅為微生物產品，而不屬肥料範疇。
（三）又農糧署98年7月7日函略以：「．．．說明：．．．二、．．．現行『肥料種類品目及規格』並無微生物肥料品目，旨揭產品尚未納入肥料管理，另依肥料管理法第20條規定，未符合肥料規格之物品，不得以肥料之名稱或具有肥料效果為標示、廣告或宣傳．．．。」是該函已明示「微生物產品」以「微生物產品」名義銷售，無須申請肥料登記，但不得以「肥料」標示販賣，以肥料販賣者即應依肥管理法辦理。是系爭產品以微生物產品名義進口，應無疑義，惟原告所提資料僅能證明係以「微生物產品」進口，尚不足已證明得為肥料銷售。
（四）農糧署98年7月14日農糧資字第0980140286號函釋又略以
：「．．．說明：．．．二、‧‧‧惟其包裝標示為『有機配合肥料』，使用方法並標示為基肥、可作為農作物追肥的使用，該產品既標示為肥料，即屬『肥料管理法』範疇。三、‧‧‧送驗結果，如達『肥料種類品目及規格』品目規格，則依其事證屬違反肥料管理法第5條第1項規定，應依同法第27條規定查處‧‧‧。」系爭產品經檢驗結果為「全氮3.3％、全磷酐7.2％、全氧化鉀2.2％、有機
質72.7％」，成分符合「肥料種類品名及規格」規定有機質肥料類之混合有機質肥料及雜項有機質肥料等品目規格，而農糧屬98年10月21日農糧資字第0981023249號函釋復原告函詢時亦謂：「．．．說明：．．．二、若欲以肥料販售，供施用於農田土壤或握為栽培介質，應依肥料管理法申請肥料登記證．．．。」原告進口日本「有機配合肥料」標示肥料，且成分已達「肥料種類品目及規格」，則雖以微生物產品進口，但標示功效及使用方法皆為肥料，足以證明完全以肥料販賣，即應依法申請肥料登記證。原告既未依法取得肥料登記證，即以肥料販售，顯已違反肥料管理法第5條規定，被告依同法第27條規定以原處分酌
處原告罰鍰10萬元，並無違誤等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，有嘉義市肥料查驗紀錄表、嘉義市肥料查驗結果報告表、標準檢驗局試驗報告、被告98年11 月26日府建農字第0981404696號函暨行政處分書、99年4月12日府建農字第0991401863號更正函、原告訴願書、農委會訴願決定書、原告起訴狀附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原處分裁處原告10萬元罰鍰，是否合法？茲分述如下：（一）按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會‧‧‧。」「本法用辭定義如下︰1、肥料︰指供給植物養分
或促進養分利用之物品。」「肥料種類、品目及規格，由中央主管機關訂定公告之。」「肥料非經向中央主管機關申請核准發給肥料登記證，不得製造、輸入或販賣。」「違反第5條第1項規定而製造或輸入肥料者，處新台幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。」肥料管理法第2條、第3條第1
款、第4條、第5條第1項及第27條第1項分別定有明文。是屬供給植物養分或促進養分利用之物品即為肥料，應經向農委會申請核准發給肥料登記證，始得製造、輸入或販賣；如有違反而製造或輸入肥料者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰。查被告係於98年6月5日在B&Q特力屋嘉義分店查
獲原告販賣自日本輸入之「農發EM有機配合資材」，其輸出國日本以日文漢字於包裝品名標示為「有機配合肥料」，並以中文說明其功用為：「1、農作物栽種前土壤基肥
的使用。與EM（有效微生物菌）產品搭配使用，能使其充分發酵、加速分解，進而提高土壤肥份的功效。2、促進
土壤團粒化‧‧‧促進植物根部健全成長。3、促進植物
生長、提高品質。可作為農作物追肥的使用。」並說明其使用方法為：「1、菜園：播種。7-10日，以1坪180c㎡的土地為例，需10kg（約5包）的肥料與土壤充分混合作為
基肥。土堆表面或根部淺埋20-30g作為追肥。2、花架、
盆栽等：作為基肥使用時，以直徑10公分的盆栽為例，加入10g與土壤充分混合。作為追肥使用時則直接施灑於根
部即可，再噴灑農發1號稀釋液‧‧‧。」除如前述外，
並有系爭產品包裝圖樣附卷可稽，顯見原告自日本輸入販賣之「農發EM有機配合資材」係作為供給植物養分或促進養分利用之物品，依上開肥料管理法第3條第1款及第5條
第1項規定即屬肥料，應經農委會核准發給肥料登記證後
始得輸入及販售，則原告未經農委會核准發給肥料登記證，即於上開時地輸入販賣該項肥料，已違反肥料管理法第5條第1項規定，是被告依同法第27條第1項規定，以原處
分裁處原告法定範圍內之10萬元罰鍰，並無違誤。
（二）原告雖執前詞以為爭執，主張「農發EM有機配合資材」係微生物肥料，並非傳統之化學肥料或有機質肥料，依上開農糧署98年7月7日函、新竹市政府98年10月23日函、台北市政府98年10月23日函及台中縣政府98年10月20日函均認為微生物肥料尚未納入肥料管理，且已依規定以「其他微生物產品」申辦進口與檢疫，並無違法云云。惟按：
1、肥料管理法第4條規定：「肥料種類、品目及規格，由中
央主管機關訂定公告之。」次按「一、本肥料種類品目及規格依肥料管理法第4條規定訂定之。」「二、肥料種類
分為氮肥類、磷肥類、鉀肥類、次微量要素肥料類、有機質肥料類、複合肥料類、植物生長輔助劑類及其他肥料類，共8類，各類之品目及規格規定如附件。前項規格包括
適用範圍、性狀、主成分、有害成分、限制事項或檢驗項目。」「四、肥料主成分、有害成分及限制事項表示法及有效數字之規定如下：（一）主成分及有害成分表示法：氮以元素氮（N），磷以磷酐（P2O5），鉀以氧化鉀（K2O）‧‧‧等以元素態表示之‧‧‧（二）主成分含量，以重量百分率（w/w）表示，氮、磷酐、氧化鉀‧‧‧之有
效數為小數點以下一位，其下一位四捨五入。」「五、肥料規格除主成分需符合規格外，其他成分符合下列規格者，依需要辦理登記並標示之：‧‧‧（三）全氮、銨態氮、硝酸態氮、尿素態氮、全磷酐、水溶性磷酐、檸檬酸溶性磷酐、檸檬酸銨溶性磷酐、全氧化鉀、水溶性氧化鉀、檸檬酸溶性氧化鉀、氧化鈣、氧化鎂、硫、氧化矽，其中任一含量達0.5％以上。」分別為行為時肥料種類品目及
規格第1點、第2點、第4點第1款、第2款、第5點第3款所
明定。又依「各類肥料品目及規格」五有機質肥類之規定：「（十二）混合有機質肥料（品目編號5-12）1、適用
範圍：植物渣粕肥料、副產植物質肥料、魚廢渣肥料、動物廢渣肥料、副產動物質肥料等二種或二種以上有機質肥料或有機質材料，經混合調配而製成者。‧‧‧3、成分
：3.1主成分：3.1.1有機質50.0％以上。3.1.2全氮及全
磷酐，或全氮及全氧化鉀其合計量6.0％以上；其個別成
分含量1.0％以上；全氮、全磷酐及全氧化鉀合計量15.0
％以下‧‧‧。（十三）雜項有機質肥料（品目編號5-13）1、適用範圍：各種有機質肥料或有機質材料，得添加
化學肥料或礦物，經混合調配而製成者。‧‧‧3、成分
：3.1主成分：3.1.1有機質40.0％以上。3.1.2全氮、全
磷酐及全氧化鉀合計量5.0％以上，15.0％以下；‧‧‧3.1.3全氮或全磷酐0.3％以上，全氧化鉀0.2％以上‧‧‧，得登記之。」上開肥料種類品目及規格暨其附件「各類肥料品目及規格」係肥料管理法之中央主管機關即農委會基於肥料管理法第4條之授權所制訂，與肥料管理法之規
定並無不符，自得援用。而原告自日本輸入販賣之「農發EM有機配合資材」經被告將其樣本送標準檢驗局試驗結果，其成分為「全氮3.3％、全磷酐7.2％、全氧化鉀2.2％
、有機質72.7％」，核屬於上開「肥料種類品目及規格」所定有機質肥料類之混合有機質肥料、雜項有機質肥料品目規格，益證「農發EM有機配合資材」確屬肥料管理法所規範之肥料，則原告主張該「農發EM有機配合資材」為微生物肥料，並非化學肥料或有機質肥料，不受肥料管理法規範云云，已無理由。
2、又原告雖係以微生物產品名稱進口「農發EM有機配合資材」，並提出上開植物檢疫組96年3月26日電傳書函、稅則
預先審核案例、原告96年3月19日新合發進字第9611001號函（附有效微生物菌【EM菌】產品之成分學名、製作過程說明等資料）等文件為據（原處分卷第41頁至第53頁參照）。惟查，依上開原告96年3月19日函所載：「主旨：謹
檢附有效微生物菌【EM菌】產品之成分學名、製作過程說明等資料，惠請核可，俾便辦理進口。」而上開植物檢疫組96年3月26日電傳書函則載明：「‧‧‧說明：‧‧‧
一、復貴公司96年3月19日新合發進字第9611001號函。‧‧‧三、申請輸入物品若確係僅含乳酸菌（Lactobacillus sporogenes）、酵母菌（Saccharomyces cerevisiae）放射菌（Streptomyces collinus）、光合成細菌（Thiobacillus acidophilus）與絲狀菌（Beauveria bassiana
），未另添加其他微生物或有害生物，請檢附該產品所使用之菌種學名、製造方法等相關資料逕向本局轄區分局或檢疫站申報檢疫。四、申請輸入貨品若屬管制輸入者，請依相關簽審規定辦理。」可見該植物檢疫組96年3月26日
電傳書函僅係根據原告申請時所附之文件資料，函復原告應逕向動植物防疫檢疫局轄區分局或檢疫站申報檢疫，並已告知原告「申請輸入貨品若屬管制輸入者，請依相關簽審規定辦理」，既未認定原告進口之「農發EM有機配合資材」是否屬肥料管理法規範之肥料，亦未就該產品成分進行檢測，進而認定其種類品目及規格。是上開原告所提出之文件資料，僅能證明該產品係以「微生物產品」名義進口，縱符合報運進口之相關規定，仍不能以此證明該項產品屬於行為時不受肥料管理法管制之「微生物肥料」。原告執此主張原處分認定該產品應受肥料管理法之規範顯有違誤云云，亦無理由。
3、至於上開農糧署98年7月7日函固略謂：「主旨：有關貴公司函詢『微生物產品』之進口檢疫與販賣規定案，復如說明‧‧‧說明：‧‧‧二、依來文所附資料，貴公司欲進口產品之功能及用途，非屬提供植物生長所需氮、磷、鉀養分之「肥料」範疇，另現行『肥料種類品目及規格』並無微生物肥料品目，旨揭產品尚未納入肥料管理‧‧‧。」惟該函僅根據原告所附資料即為函復，且係向原告說明微生物肥料尚未納入肥料管理之相關規定，並未檢測該產品成分以認定其種類品目及規格，則原告執此主張農糧屬已認定「農發EM有機配合資材」為微生物肥料，未納入肥料管理云云，顯有誤會。
五、綜上所述，原各主張均不可採，被告以原告違反肥料管理法第5條第1項規定，依同法第27條第1項規定以98年11月26日
行政處分書裁處原告法定最低度之10萬元罰鍰，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告提起本件行政訴訟請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其他攻擊防禦方法，核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。另本件為簡易事件，並不經言詞辯論為之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條
第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　10　　月　　8　　 日高雄高等行政法院第四庭
法官 詹 日 賢
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　10　　月　　8　　 日
書記官 宋 鑠 瑾
附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。