高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)99年度簡字第321號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 01 月 20 日
• 當事人: 藻安生技有限公司

高雄高等行政法院簡易判決
99年度簡字第321號原 告　藻安生技有限公司
代　表　人　陳春招
送達代收人　楊秀真
被 告　高雄市政府衛生局
代　表　人　何啟功　局長
上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服高雄市政府中華民國99年9月17日高市府法一字第0990055798號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按地方制度法第7條第2項規定，縣（市）改制或與他直轄市、縣（市）行政區域合併改制為直轄市者，應依地方制度法規定。高雄市與高雄縣之行政區域合併後改制為「高雄市」，因原高雄縣並非直轄市，係與原直轄市高雄市一併改制為直轄市，已涉及原地方自治團體性質之變動，應適用地方制度法規定處理，而非僅屬行政區劃法草案所規定之行政區域調整。又依地方制度法第87條之3第1項規定，縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市、縣（市）或鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。倘改制後之高雄市如為原直轄市之擴大，則原高雄市之權利義務應無須由新成立之高雄市概括承受之理，故本次改制之直轄市「高雄市」係合併原屬直轄市之「高雄市」及非屬直轄市之「高雄縣」，以合併改制後之「高雄市」之新成立直轄市身分，概括承受原「高雄市」及「高雄縣」之權利義務等事項。並依地方制度法第87條之1第4項規定：「改制後第1屆直轄市議員、直
轄市長及里長，應於改制日就職。」第87條之2前段「縣
（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）自治法規應由改制後之直轄市政府廢止之。」及第87條之3第1項「縣（市）改制或其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。」等規定觀之，地方制度法於民國98年4月15日修
正時，不論縣市單獨改制或與其他直轄市、縣市合併改制，均以「成立新直轄市」制定相關配套規定，而改制後之「高雄市」，人口數、人口結構、面積、自然資源等，均有大幅質變與量變，實與原有之「高雄市」顯有不同。高雄縣市合併改制後之「高雄市」，在定位上，自非係原直轄市（高雄市）之擴大，而係新直轄市之成立。準此，本件被告原直轄市機關高雄市政府衛生局即應由縣市合併改制後之新直轄市機關高雄市政府衛生局承受訴訟，茲合併改制後之高雄市政府衛生局於100年1月20日聲明承受訴訟，應予准許。
（二）按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願
管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。．．．。」訴願法第14條第1項及第57條定有明文。查被告99年5月10日高市衛食字第0990020 683號裁處書於99年5月11日送達原告，原告於99年6月3日（被告收文日99年6月4日）具函向被告表示其對被告99年5月10日原處分不服之意見，雖未以「訴願書
」為之，然其已表明不同意被告99年5月10日原處分之意
見，並於案由說明「提起訴願」，且被告至遲於99年6月
4日已收到原告上開不服函文，惟被告未循訴願程序辦理
，卻以內件不符退回原告等情，有原告上開函文附卷可稽（本院卷第15頁及第15-1頁）。觀諸原告99年6月3日函文內容，實係對被告原處分提起訴願，既在系爭原處分送達之次日起30日內為之，揆諸上開規定，原告訴願即未逾期。
二、事實概要：
緣原告販售「藻安」食品，外包裝標示詞句：「完整均衡營養配方」「請遵照醫護人員或營養師指示使用，請勿由靜脈注射」「滲透壓」及「適用對象：手術前後．．．的長期營養補給」等內容（下稱系爭廣告），涉及誤導作為病人用特殊營養食品使用之意圖，易生誤解及誤導作為特殊營養食品之病人用食品，經雲林縣衛生局及屏東縣政府衛生局查獲移送合併改制前被告查處。嗣被告於99年3月19日給予原告陳
述意見，經原告委託訴外人劉宗裁說明原告販售之「藻安」係一般營養補充品並非特殊營養食品等語。又經被告函詢行政院衛生署食品藥物管理局，該局於99年5月3日以FDA食字
第0990016131號函覆被告，審認本件外包裝標示之詞句，涉及誤導作為病人用特殊營養食品使用。被告審酌調查事證及陳述意見，核認原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定
，依同法第32條第1項之規定裁處新台幣（下同）4萬元罰鍰，並責令原告於99年5月30日前將案內違規產品收回改正後
再行販售。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）訴願決定以原告逾訴願期間為由而為不受理。然原告接獲被告99年5月10日原處分書，即積極準備相關資料以便提
出說明，因無法找出該原處分書引用之行政院衛生署解釋函及解釋內容，詢問被告亦無法給予原告正確答案，俟原告正式函詢行政院衛生署，經其函覆並無FDA消字第0990016131號函，正確文號為FDA食字第0990016131號函。又該函內容並無解釋「完整均衡營養配方」意見。又行政裁處書之製定，涉及人民權利之損害，須經過詳實查證，並經層層審核校稿及法務視察會簽，再代表政府以機關名義執行。若行政裁處書內容不正確，自不具法律效力，而無訴願逾期之問題。
（二）行政院衛生署函覆後，被告另以99年6月24日高市衛食字
第0990030351號函，更正99年5月10日原處分內容，依訴
願法第14條第1項及第3項規定，應自被告更正函計算期間，即最後期限日為99年7月23日，本件原告於99年6月21日向被告表示不服，提起訴願，自未逾期。況原告於99年6
月4日即向被告提起訴願，被告審核後以內件不符退件，
足認本件訴願並無逾期。
（三）被告復於99年9月15日以高市衛食字第0990044616號函，
更正99年5月10日原處分內容，在未更正前原告無從主張
及答辯，自無法對之訴願，足認原處分登載錯誤，有違行政程序法等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。四、被告則以︰
（一）被告99年5月10日原處分於99年5月11日已合法送達，有郵務送達證書附卷可稽，原告營業所設於高雄市，並無扣除在途期間之問題，此30日訴願期間應至99年6月10日屆滿
，惟原告遲至99年6月21日始向被告提起訴願，顯已逾訴
願法第14條第1款規定之法定不變期間30天，高雄市政府
依訴願法第77條第2款規定，決定不受理，並無違誤。
（二）按行政程序法第101條第1項規定：「行政處分如有誤寫，誤算或其他類似之顯然錯誤，處分機關得隨時或依申請更正之。」本件原處分書將衛生署FDA食字第0990016131號
函誤寫為FDA消字第0990016131號函係顯然錯誤，因此被
告於99年6月24日以高市衛食字第0990030351號函更正，
並未違反行政程序法。另外，通知廠商限期回收商品，改正前不得繼續販賣之條文依據為食品衛生管理法第29條第3款規定，原處分誤寫為食品衛生管理法第29條第2款應係顯然錯誤，被告於99年9月15日再次以高市衛食字第0990044616號函更正之，亦無違誤。
（三）系爭食品外包裝標示「完整均衡營養配方」「請遵照醫謢人員或營養師指示使用，請勿由靜脈注射」「滲透壓」「適用對象：手術前後．．．長期營養補給」「 for tube
feeding」等內容已涉誤導為病人用特殊營養食品，經雲
林縣衛生局於99年2月23日在安生醫院附設護理之家抽檢
發現系爭食品違規。又被告接獲雲林縣衛生局來函後，函請原告陳述意見，原告於99年3月19日委託被告退休人員
劉宗裁（現任原告顧問）前往被告所屬楠梓區衛生所說明：「．．．該產品只是一般營養補充品，因一般安養機構皆聘有專任或兼任營養師做為營養調配工作．．．此乃為正確的指示說明，何來誤導之說？本公司嚴重抗議，更何況本案件豈能憑稽查員個人之認知即判定本公司有涉及誤導之嫌，．．．」等語。其後，被告函請行政院衛生署食品藥物管理局請示，經該局99年5月3日FDA食字第0990016131號回函，系爭食品非衛生署查驗登記之特殊營養食品
，外包裝標示「請遵照醫謢人員或營養師指示使用，請勿由靜脈注射」「滲透壓」等詞句，涉嫌易生誤解及誤導作為特殊營養食品之病人用食品使用，應予改正。
（四）又屏東縣政府衛生局於99年3月24日在大愛護理之家及嘉
鴻護理之家亦查獲系爭產品有誤導為病人食用之特殊營養食品，函文移送被告處辦，被告以系爭產品外包裝易生誤解之記載、行政院衛生署食品藥物管理局99年5月3日FDA
食字第0990016131號函示及訴外人劉宗裁之陳述意見等作成罰鍰處分，並命原告應於99年5月30日前將違規產品回
收改正後始可再販售。其後，被告又接獲其他縣市之檢舉函，被告又裁處原告3 次罰鍰，原告在第3件裁處案之訴
願書內附具3件外包裝類似特殊營養食品之證物，被告再
參照台北市衛生局檢附之違規產品外包裝，發現原告另有4件外包裝類似特殊營養食品之產品，且原告代表人陳春
招之名片並載「保健營養品、管灌」，可知原告製造、販售之食品並非一般食品。
（五）台北市政府衛生局於99年11月18日依仁仁老人養護所檢舉函請被告辦理，此為被告於99年間接獲原告產品涉嫌違反食品衛生管理法之第6件，原裁處並無違誤等語，資為抗
辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有系爭藻安食品外包裝、雲林縣衛生局99年3月8日雲衛食字第0997000248號函、屏東縣政府衛生局99年3月21日屏衛食
字第0990008386號函、原告之受託人劉宗裁99年3月19日意
見陳述紀錄表及被告99年5月10日高市衛食市字第09900206
83號函、99年6月24日高市衛食市字第0990030351號函、99
年9月15日高市衛食市字第0990044616號函等附於原處分卷
可稽，洵堪認定。原告雖以前揭情詞資為爭執，惟查：
（一）按「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法；．．．。」「本法所稱特殊營養食品，指營養均衡或經營養素調整，提供特殊營養需求對象食用之下列配方食品：．．．二、提供特定疾病病人之營養需求，且必須在醫師、藥師或營養師指導下食用，以維持健康為目的之病人用食品。」「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：．．．三、標示違反第17條、第18條、第19條第1項規定者，
應通知限期回收改正，改正前不得繼續販賣；屆期未遵行或違反第19條第2項規定者，沒入銷毀之。」「違反第19
條第1項或第3項規定者，處新台幣4萬元以上20萬元以下
罰鍰；．．．。」食品衛生管理法第1條、第2條第2項第
2款、第19條第1項、第29條第1項第3款及第32條第1項分
別定有明文。上述食品衛生管理法第19條第1項規定，係
基於食品衛生管理法為管理食品衛生安全及品質，以維護國民健康之立法目的，就食品之宣傳或廣告有不實、誇張或易生誤解情事，所為之規範，故於食品之廣告或宣傳之整體表現，有不實、誇張或易生誤解之情形時，即構成該條規定之違章。
（二）經查，原告販售「藻安」食品，其外包裝標示詞句：「完整均衡營養配方」「請遵照醫護人員或營養師指示使用，請勿由靜脈注射」「滲透壓」及「適用對象：手術前後．．．的長期營養補給」等文句，分別經雲林縣衛生局於99年2月23日在安生醫院附設護理之家抽檢發現系爭食品違
規，屏東縣政府衛生局於99年3月24日在大愛護理之家及
嘉鴻護理之家查獲系爭產品有誤導為病人食用之特殊營養食品，乃函文移送被告查處；被告接獲雲林縣衛生局函文後，函請原告陳述意見，原告於99年3月19日委託訴外人
劉宗裁（為原告顧問）前往被告所屬楠梓區衛生所說明：「公司顧問表示該產品之產品外包裝標示或對外宣稱，從未說明該產品為特殊營養食品，自然不需行政院衛生署的核准，該產品只是一般營養補充品。因一般安養機構皆聘有專任或兼任營養師做為營養調配工作，一般病人飲食經攪打之後皆會視添加營養品以補充營養，該產品即為補充用的營養補充品，更為避免使看護工或一般調配人員在無營養師在場的情況下使用造成誤解，故特別加註警示需由營養師或相關人員指導使用的一種營養補充品。此乃為正確的指示說明，何來誤導之說？．．．」等語，有系爭產品之外包裝及陳述意見表附於原處分卷可稽。足見原告委託訴外人劉宗裁已自陳原告販售之系爭「藻安」產品，係一般營養補充品並非特殊營養食品。又查，被告就原告販售之「藻安」食品外包裝標示詞句是否違反食品衛生管理法曾向行政院衛生署食品藥物管理局函詢，經該局99年5
月3日FDA食字第0990016131號函覆被告，略以「案內食品並非本屬查驗登記之特殊營養食品，外包裝標示『請遵照醫護人員或營養師指示使用，請勿由靜脈注射』、『滲透壓』及『適用對象：手術前後．．．的長期營養補給』等詞句，涉嫌易生誤解及誤導作為特殊營養食品之病人用食品使用，應予改正。」等語，亦有行政院衛生署食品藥物管理局99年5月3日FDA食字第0990016131號函文附於原處
分卷可佐。足證原告販售之「藻安」食品並非依行政院衛生署查驗登記之特殊營養食品，洵堪認定。次按前揭食品衛生法第2條第1項第2款規定可知，特殊營養食品，係指
營養均衡或經營養素調整，提供特殊營養需求對象食用之配方食品，提供特定疾病病人之營養需求，且必須在醫師、藥師或營養師指導下食用，以維持健康為目的之病人用食品。查原告在系爭產品外包裝登載之系爭廣告所欲傳達給消費者之訊息，就其文字敘述、產品品名等整體加以觀查，原告已將特定產品即「藻安」食品，其外包裝標示為「完整均衡營養配方」「請遵照醫護人員或營養師指示使用，請勿由靜脈注射」「滲透壓」及「適用對象：手術前後．．．的長期營養補給」等文句，易誤導消費者將該產品與病人用之特殊營養食品相連結，就該廣告之整體表現觀之，核與食品衛生法第2條第1項第2款所稱之特殊營養
食品相似，顯已易生誤解其為特殊營養食品之概念，已涉及易生誤解之情形，而有誤導消費者之虞，自非法所允許。又食品衛生管理法第19條第1項乃對於刊登食品廣告者
所課予之公法上義務，原告既銷售系爭食品以營利，自有注意其系爭產品外包裝廣告詞句之用語，不得違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，而依其情形並無不能注意
之情事，原告仍以上開文字敘述、產品品名刊登於系爭廣告，縱非故意，亦有過失。故被告認其在「藻安」食品，外包裝標示違規食品廣告，違反前揭食品衛生管理法第19條第1項規定，乃依同法第32條第1項規定，裁處4萬元罰
鍰，並依食品衛生管理法第29條第1項第3款規定，責令原告於99年5月30日前將案內違規產品收回改正後再行販售
，揆諸上開規定，並無不合。
（三）末按「（第1項）行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之
顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。（第2項
）前項更正，附記於處分書及其正本，如不能附記者，應製作更正書，以書面通知相對人及已知之利害關係人。」為行政程序法第101條所明定。此更正之效力，並非對於
原處分做實質之變更，具原處分相同之效力。查被告99年5月10日原處分書，略以「二、事實：（一）藻安生技有
限公司販售『藻安』食品，外包裝標示詞句：．．．涉及易生誤解及誤導做為特殊營養食品之病人用食品（FDA消
字第0990016131號函釋示），經雲林縣衛生局、屏東縣政府衛生局查獲移本局處辦。．．．三、裁處理由及法令依據：（一）違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，依
據同法第32條第1項及第29條第2款規定，處罰如主旨。．．．」等語，該原處分書於99年5月11日合法送達，有郵
務送達證書附卷可稽。另被告於99年6月24日以高市衛食
字第0990030351號函文原告，略以「主旨：更正本局99年5月10日高市衛食市字第0990020683號函行政裁處書，事
實『FDA消字第0990016131號函釋示』為『FDA食字第099
0016131號函釋示』」等語；復於99年9月15日以高市衛食字第0990044616號函文原告，略以「更正本局99年5月10
日高市衛食字第0990020683號行政裁處書，三、裁處理由及法令依據：（一）違反食品衛生管理法第19條第1項之
規定，依據同法第32條第1項及第29條第2款規定，為『違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，依據同法第32條
第1項及第29條第3款規定』」等語，有上開函文附於本院卷可稽。上開被告99年5月10日原處分書記載「FDA消字第0990016131號函釋示」、法令依據記載「違反食品衛生管理法第29條第2款規定」部分，顯屬誤寫，為上開行政程
序法第101條所稱之錯誤，係屬得為更正之錯誤，被告自
得隨時更正，於法並無違誤。
六、綜上所述，原告之主張並非可取，被告99年5月10日原處分
裁處原告4萬元罰鍰並限期原告收回改正後再行販售，並無
違誤。訴願決定以原告訴願逾期而決定不受理，固有未洽，惟原處分性質為羈束處分，且本件僅涉及該處分是否適法之問題，本院依法可自行審查，自不須將訴願決定撤銷發回，原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。另本件屬簡易事件，爰不經言詞辯論為之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條
第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　1　　 月　　20　　日高雄高等行政法院第四庭
法 官 蘇 秋 津
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　1　　 月　　20　　日
書記官 洪 美 智
附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。