高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)99年度訴字第192號
關鍵資訊
- 裁判案由償還公費
- 案件類型行政
- 審判法院高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
- 裁判日期99 年 08 月 12 日
- 當事人陸軍軍官學校
高雄高等行政法院判決 99年度訴字第192號原 告 陸軍軍官學校 代 表 人 甲○○ 校長 訴訟代理人 葉智幄 律師 複 代理人 劉佳強 律師 被 告 乙○○ 被 告 丙○○ 被 告 丁○○ 上列當事人間償還公費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項： 被告3人經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴 訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。 二、事實概要︰ （一）被告乙○○部分： 緣被告乙○○本為原告學校專18期之學生，因違反校規，原告依據該校學員生手冊之規定，以民國86年8月4日（86）展領字第4434號令函（86年7月24日生效）予以開除學 籍。依行為時「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」第1條、第2條規定，被告乙○○應賠償在校費用計新臺幣（下同）43萬5,241元，惟因林員嗣後已於86年9月30日償還3萬5,000元，故尚餘40萬0,241元未清償。 （二）被告吳連碁、丁○○部分： 緣被告丙○○本為原告正期學生班第71期之學生，因意志不堅，申請自願退學，原告依據「國軍各學校學員生修業規則」第43條第7項之規定，以87年11月23日展領字第7240號令函（87年11月20日生效）核予退學；依行為時「國 軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」第1條、第2條規定，被告丙○○應賠償在校費用計55萬0,582元。又被 告丁○○為被告丙○○之家長，亦同意並保證願意連帶償還所需賠償之金額，是被告丁○○應與被告丙○○負連帶賠償責任。 （三）被告3人未為返還，原告乃提起本件行政訴訟。 三、原告主張： （一）「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟；因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條定有明文。又司法院釋字第348號解釋意旨「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係」。是國軍各軍事學校招考入學之學生可享受公費及軍（士）官養成教育，於畢業後取得軍（士）官任用資格，惟學生在校期間如遭退學或開除學籍者，應賠償其在校期間之費用，國防部就有關之賠償事宜訂有「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」（現修訂為「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法」），該辦法係主管機關為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，亦與法律規定無違，且國軍各軍事學校於甄試學生之招生簡章上已載明在校受訓期間，如因故遭學校退學或開除學籍者，應依照上開賠償費用辦法償還在校期間所耗費用，則上開賠償費用辦法即成為契約之內容，訂約當事人均有履行契約之義務。（二）本件被告乙○○、吳連碁等2人，本均係原告學校之學生 ，嗣因「違反校規」及「意志不堅」申請自願退學等因素而核予開除學籍在案。則原告與被告等人間屬國家機關與人民約定提供某種給付，並使接受者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。是本件被告等人因「違反校規」及「意志不堅」申請自願退學等因素而核予開除學籍所應賠償之金額，即屬因該行政契約關係所生之給付義務。 （三）「行政契約」無行政程序法第131條5年時效適用，此有最高行政法院97年度判字第00008號判決，認定本於行政契 約之請求權，應適用民法第125條所定15年之一般消滅時 效規定，可供作為參考如下：「因該請求權係基於行政契約之請求權，行政程序法於90年1月1日施行，上訴人於81年2月27日經被上訴人警專訓字第30299號令予以開除學籍而勒令退學，此亦為原判決依法確定之事實，當時行政程序法尚未施行，並無上開行政程序法第131條之適用。而 上開契約請求權並非與稅捐稽徵法第28條性質相似之退稅請求權，無從類推適用該5年時效期間之規定。是被上訴 人上開請求權在當時法律未有明文情形，應類推適用民法第125條所定15年之一般消滅時效規定，並未罹於時效消 滅。上訴人主張本案應類推適用稅捐稽徵法第28條規定，被上訴人之請求權已消滅云云，並不可採。」 （四）行政程序法第131條第1項所規範之對象係基於行政處分所生之公法上請求權，並不包括基於行政契約之法律關係。按行政程序法第第131條係規定在第2章第3節行政處分之 效力，故其適用之對象（或客體）應僅限於「行政處分」；而「行政契約」係規定在同法第3章，其中在第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」故就體例編排以為體系解釋，行政程序法第第131條其 適用之對象（或客體）應僅限於「行政處分」，並不包括「行政契約」。 （五）基於行政契約所生之公法上請求權，應依行政程序法第149條準用民法第125條之15年消滅時效，理由如下： １、本件係在行政程序法公布施行「前」，兩造本於「招生簡章」而成立行政契約之法律關係。是兩造訂立行政契約法律關係時，行政程序法尚未公布施行，且均信賴實務上一貫類推適用民法第125條15年時效之見解，及行政程序法 公布施行後，並無溯及既往之規定，與行政程序法第131 條之立法理由，亦無得適用於行政契約之規範意旨等情觀之，「行政契約」應無行政程序法第131條5年時效之適用。 ２、就行政處分與行政契約二者而言，其雖均係屬行政機關行政行為與行政作用方式之一種。惟二者於本質上仍有一定之差異，最為顯著者，即相較於行政處分，行政契約中行政機關與人民之地位較為平等，亦帶有較少命令與強制之色彩，反與一般之私法契約較為類似，此自行政程序法第149條：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規 定」可得證之。是以，基於行政契約與一般私法契約之相似性，基於行政契約所生公法上請求權之消滅時效，即應透過行政程序法第149條之規定而準用民法第125條之15年時效規定，較為妥適。 ３、參諸司法院釋字第474號解釋蘇俊雄大法官之部分不同意 見書：「…本諸『相同事物作相同處理、不同事物作不同的處理』之正義要求，則這項問題的解決，應以規範對象之『事物的本質』(Natur der Sache)為基礎而為觀察。 系爭的公務人員保險法，雖與公務人員退休法、公務人員撫卹法等同屬於有關公務人員福利之公法性質的規範，但是從其立法目的與內容而言，則無疑更具有『社會保險』之性質。尤其是其部分之保險費是由公務人員個人負擔，且其中關於養老保險部分，承保機關依財政部核定提存準備辦法規定，應提撥一定比率為養老給付準備；此項準備之本利類似『全體被保險人存款之累積』，大法官釋字第434號解釋甚明，可資參照。故系爭這種含有『社會保險 』性質的公法上給付請求權的消滅時效問題，如果類推適用其他公務人員所享之單純給付請求權的相關規定，是否合於事物本質，恐大有商榷之餘地」之意旨可知，縱係為公法上請求權，其消滅時效期間之適用，亦未必應適用相關公法上之規定，毋寧係視何規定與其之事物本質更為相符而定。據此，基於「行政契約」所生之公法上請求權，其既與一般私法契約所生請求權之本質較為相似，較諸適用行政程序法第131條之規定，毋寧更應適用民法第125條15年消滅時效之規定。 （六）行政程序法第131條第1項5年時效之規定，不得溯及適用 於行政程序法施行「前」業已基於行政契約而成立之公法上請求權。退萬步言，縱肯認規定於「行政處分」一章中之行政程序法第131條之規定，對於基於「行政契約」而 生之公法上請求權亦有適用之餘地，惟於法無明文之前提下，即逕認於行政程序法施行「前」業已存在之基於「行政契約」而生之公法上請求權，其原適用民法消滅時效規定之殘餘期間，茍自行政程序法施行日起長於5年者，應 適用行政程序法第131條之規定，其消滅時效係以行政程 序法施行日起算5年為斷，仍非妥適，理由如下： １、參諸司法院釋字第474號解釋理由書「時效制度不僅與人 民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之」之意旨可知，時效制度乃係屬司法院大法官於釋字第443號解釋理由書中所建立層級化法律保留 體系之「絕對法律保留事項」，即有關消滅時效之事項必得由立法者依循制定法律之途逕使得對之加以規範，始符憲法保障人民基本權利之要求。而就行政程序法施行前基於「行政契約」所生之公法上請求權而言，其於行政程序法施行後之消滅時效適用，並無如同民法總則施行法第18條或民法債編施行法第3條設有明文，現原審判決於法無 明文之前提下，即逕以參酌民法總則施行法第18條之意旨為由，而認倘於行政程序法施行前即已成立之基於「行政契約」而生之公法上請求權，其原適用民法消滅時效規定之殘餘期間，若自行政程序法施行日起長於5年，即應適 用行政程序法第131條之規定，以行政程序法施行日起算5年為其消滅時效期間，實已不無與前揭司法院釋字第474 號解釋理由書之意旨與法律保留原則之要求相牴觸之虞。２、次參諸司法院釋字第620號解釋理由書「…任何法規皆非 永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。對於人民既存之有利法律地位，立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。惟如根據信賴保護原則有特別保護之必要者，立法者即有義務另定特別規定，以限制新法於生效後之適用範圍，例如明定過渡條款，於新法生效施行後，適度排除或延緩新法對之適用（本院釋字第577號解釋理由書參照），或採取其他合理之補救措 施，如以法律明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實等（85年12月27日修正公布之勞動基準法增訂第84條之2規定參照），惟其內容仍應符合比例原則與平等原則 。新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設『法律有溯及適用之特別規定』，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設『限制新法於生效後適用範圍之特別規定』，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍」之意旨，除與前揭所述關於消滅時效之事項須由立法者以法律定之始符法律保留原則之意旨相符外，尚得知司法機關乃負有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，而不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式限制現行有效法律之適用範圍，是立法者既未就行政程序法制定相關溯及、分段適用或過渡條款之規定，則行政程序法之規定自僅得對於其施行後始發生之事項始有適用之可能。故而，原審判決所持於行政程序法施行前業已成立之基於「行政契約」而生之公法上請求權，其原適用民法消滅時效規定之殘餘期間，若自行政程序法施行日起長於5年，即應適用行政 程序法第131條之規定，應以行政程序法施行日起算5年為其消滅時效期間之見解，實已有悖於司法機關所負遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，造成對於同一原因事實之法律割裂適用之情，而與前揭司法院釋字第620號 解釋理由書之意旨有違，致生與憲法上信賴保護原則、比例原則及平等原則之要求相違背之嫌。 （七）有無法規溯及既往適用之問題，應以法規之所有構成要件事實於新法生效施行前即已完全實現為斷，非以新法生效時基於完全實現法規構成要件事實而成立之權利是否尚存在為其基準，理由如下： １、參諸前揭司法院大法官釋字第620號解釋理由書「新法規 範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果」之意旨，新法對於所規範之法律關係是否生有溯及既往效力以為適用之問題，當以新法之所有構成要件事實係於新法施行前或施行後始完全實現為斷，至基於該業已完全實現法規構成要件事實所生之權利是否於新法施行時尚為存在，則非係用以判斷是否生有法規溯及適用問題之依據。 ２、查原告對於被告所得主張之公費求償請求權乃早於86年間即已成立，自屬於行政程序法施行前業已實現所有構成要件事實之情形，則嗣於90年1月1日始為施行之行政程序法第131條第1項規定之能否適用，當乃涉及法規溯及既往效力之問題，現原審竟逕以行政程序法施行日為基準，而認原告之公費求償權既於行政程序法施行後尚存在，並無溯及適用之問題，無疑已誤解法規溯及既往之真義，並有任意割裂法律以為適用之不當。 （八）依法務部90年03月22日90法令字第8617號令認行政程序法施行前，已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，仍應類推適用民法消滅時效之規定。再參諸法務部90年03月22日90法令字第8617號函：「行政程序法施行前，已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項之規定，得類推適用民法消滅時效之規定，(即縱使殘餘時間，自行政程序 法施行起再較5年為長者，仍應依其期間)」。故依上揭法務部函令可知，行政程序法施行前已發生公法上請求權，其消滅時效期間相關之法律未明文規定者，為貫徹一般請求權行使之平等原則，關於行政契約請求權之消滅時效，自應類推適用具補充規範性質之民法第125條之規定，其 消滅時效為15年甚明。 （九）行政程序法施行前基於「行政契約」所生之公法上請求權，於行政程序法施行後應適用民法125條之15年消滅時效 ，透過行政程序法第149條之規定適用民法125條之15年消滅時效綜上所述，鑑於時效制度涉及信賴保護、比例原則、平等原則等憲法上之要求，而須藉由立法者以法律加以規範，並慮及行政契約與一般私法契約之相似性，與立法者衡諸行政契約與私法契約相似性而設行政程序法第149 條之立法意旨，是無論係成立於行政程序法施行前後者，茍係基於「行政契約」所生之公法上請求權，自應準用民法第125條之15年消滅時效期間；又倘該基於「行政契約 」所生之公法上請求權係成立於行政程序法施行前者，為期與憲法上法律保留原則、平等原則、比例原則與誠信保護原則之要求相符，當應直接或透過行政程序法第149條 之規定適用民法125條之15年消滅時效，繼續其原有消滅 時效期間之進行，不應因其間適逢行政程序法之施行而有異。 （十）最高行政法院95年庭長法官聯席會會議結論，係認逾越行政程序法第131條第1項規定之請求權時效為權利當然消滅之決議，並非係決議行政契約有行政程序法第131條第1項規定之適用。是本件原告對被告乙○○、吳連碁、丁○○之請求，並未有罹於請求時效之問題等語並求為判決被告乙○○應給付原告40萬0,241元，及自本件起訴狀繕本送 達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；被 告吳連碁、丁○○應連帶給付原告55萬0,582元，及自本 件起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息。 四、被告3人經通知未到庭，亦未提出任何答辯。 五、本件如事實概要欄所載事實，業據原告陳述在卷，並有原告辦理轉學退學開除學生賠償費用、各項減免及折役日期核算基準表、原告86年8月4日（86）展領字第4434號函、87年11月23日展領字第7240號函，開除學生名冊等在卷可稽，洵堪信實。茲本件所應審究者為原告對被告之公費償還請求權，是否已罹於時效而消滅？經查： （一）按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不 行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」行政程序法第131條及民法總 則施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法時效之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為 長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間 為5年之目的，以使法律秩序趨於一致，最高行政法院96 年度判字第914號判決意旨可資參照。另按行政程序法施 行前，所發生公行政對人民之公法上請求權，固應類推適用民法關於時效期間之規定，然其時效完成之法律效果則應為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，亦有最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決 議可參。 （二）本件依原告主張之事實，縱認其對被告存有因行政契約所生賠償請求權，係因原告以前揭函公核定開除學籍、退學，分別並於86年7月24日、87年11月20日生效，而應依賠 償費用辦法規定，賠償在校期間各項費用。然原告主張之本件給付請求權顯係發生於行政程序法施行（即90年1月1日）前，是依上開說明，當時就公法上請求權之消滅時效期間問題，法律尚無明文規定，而應類推適用民法第125 條規定，其消滅時效應為15年；惟自行政程序法施行日起，其原15年時效所殘餘之期間，既較行政程序法第131條 第1項所定5年時效期間為長，則依前揭說明，自行政程序法90年1月1日施行起，即應適用行政程序法第131條第1項規定之5年時效期間，亦即本件原告對被告之公法上不當 得利返還請求權時效，除有行政程序法規定之中斷等事由外，原應至94年12月31日屆滿，即94年12月31日屆滿，惟因當日係星期六之休息日，翌日則為星期日且為開國紀念日，於星期一補假1日，則參諸民法第122條：「於一定期日或期間內，應為意思表示或給付者，其期日或其期間之末日，為星期日、紀念日或其他休息日時，以其休息日之次日代之。」之規定，即延至95年1月3日屆滿。 （三）另按「消滅時效，因左列事由而中斷：1、請求。2、承認。3、起訴。」「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」民法第129條第1項及第130條 分別定有明文。查公法上請求權消滅時效是否僅限於前揭行政程序法第131條第3項規定之「行政機關實現該權利所作成之行政處分」而中斷，此在法學方法上雖有探討餘地，然人民之公法上請求權之實現，不一而足，雖行政程序法僅明定行政機關實現該權利所作成之行政處分情形，然其他方式實現公法上請求權且為人民所能接受者，亦所在多有，如行政機關與當事人在締結契約方式而獲得實現，或政府機關以公文承諾分期償還無法一次編足之補償金均是，且依行政程序法第149條：「行政契約，本法未規定 者，準用民法相關之規定。」之規定。是民法上開中斷時效規定於行政契約，自應予準用。承前所述，本件原告對被告兩人公法上請求權時效原於95年1月3日即已屆滿，而被告乙○○雖有償還3萬5,000元之承認行為而中斷時效，但係於86年9月30日為之，而公法上請求權時效雖應自最 後中斷日即86年9月30日重新起算，惟依上說明，重新起 算之結果亦應算至95年1月3日即本件起訴前已屆滿，是並不影響本件公法上請求權時效已消滅之事實，併予敘明。六、綜上所述，本件原告對被告2人之公法上請求權時效均已完 成，而不得再為本件請求，故原告依據行政契約之法律關係，請求被告乙○○應給付原告40萬0,241元，及自本件起訴 狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利 息；被告吳連碁、丁○○應連帶給付原告55萬0,582元，及 自本件起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，並無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確 ，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 99 年 8 月 12 日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官 江 幸 垠 法官 簡 慧 娟 法官 吳 永 宋 以上正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。 中 華 民 國 99 年 8 月 12 日 書記官 李 昱
