高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)99年度訴字第193號

• 裁判案由: 償還公費
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 07 月 08 日

高雄高等行政法院判決
99年度訴字第193號民國99年6月24日辯論終結原 告　陸軍軍官學校
代　表　人　甲○○　校長
訴訟代理人　葉智幄律師
複 代理人 劉佳強律師
被 告　乙○○
上列當事人間償還公費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣被告係原告學校正72期學生（民國87年8月19日入學），
因身體受傷，申請自願退學，經原告以89年4月26日展領字
第2333號令核定自89年4月25日生效在案；依行為時國軍各
軍事學校退學開除學生賠償費用辦法（93年7月27日修正名
稱為「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法」）規定，被告應賠償原告在學期間之薪津、主副食費、服裝費、其他補助費、年終獎金、教育訓練費及預校費用，合計應返還之費用總額為新台幣（下同）911,707元，因被
告於89年4月25日償還95,707元後，尚餘816,000元迄未繳納；原告遂提起本件行政訴訟（同案被告雷雲霽部分，業經原告撤回起訴）。
二、本件原告主張︰
（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條定有明文。次按司法院釋字第348號解釋意旨，行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。是國軍各軍事學校招考入學之學生可享受公費及軍（士）官養成教育，於畢業後取得軍（士）官任用資格，惟學生在校期間如遭退學或開除學籍者，應賠償其在校期間之費用，國防部就有關之賠償事宜訂有「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法」，該辦法係主管機關為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，亦與法律規定無違，且國軍各軍事學校於甄試學生之招生簡章上已載明在校受訓期間，如因故遭學校退學或開除學籍者，應依照上開賠償費用辦法償還在校期間所耗費用，則上開賠償費用辦法即成為契約之內容，訂約當事人均有履行契約之義務。本件被告乙○○，係原告學校之學生，嗣因身體不適，申請自願退學在案。則原告與被告間屬國家機關與人民約定提供某種給付，並使接受者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。是本件被告因身體不適，申請自願退學等因素而核予退學所應賠償之金額，即屬因該行政契約關係所生之給付義務。
（二）本件屬於行政契約所生之法律關係，應無行政程序法第131條5年時效之適用：
（１）行政程序法第3章中，已就行政契約所生公法上請求權消
滅時效，於行政程序法第149條規定：「行政契約，本法
未規定者，準用民法相關之規定。」又觀諸同法第2章行
政處分第131條固有關於公法上請求權5年消滅時效之規定，然就體例編排為體系解釋，第131條之規定既係定於第2章「行政處分」中，而非規定在第1章「總則」，亦非規
定在第3章「行政契約」，則其所得規範者，當應以基於
行政處分所生之公法上請求權為限；至基於行政契約所生之公法上請求權自非其規範之對象。
（２）其次，就行政處分與行政契約二者而言，其雖均係屬行政機關行政行為與行政作用方式之一種，惟二者於本質上仍有一定之差異，前者為形成權，後者為請求權，最為顯者，即相較於行政處分，行政契約中行政機關與人民之地位較為平等，亦帶有較少命令與強制之色彩，反與一般之私法契約較為類似，此自行政程序法第149條「行政契約，
本法未規定者，準用民法相關之規定」觀之，亦可得證。是以，基於行政契約與一般私法契約之相似性，基於行政契約所生公法上請求權之消滅時效，即應透過行政程序法第149條之規定而適用民法第125條之15年時效規定，較為妥適。
（３）又參諸司法院釋字第474號解釋蘇俊雄大法官之部分不同
意見書：「．．．本諸『相同事物作相同處理、不同事物作不同的處理』之正義要求，則這項問題的解決，應以規範對象之『事物的本質』為基礎而為觀察。系爭的公務人員保險法，雖與公務人員退休法、公務人員撫卹法等同屬於有關公務人員福利之公法性質的規範，但是從其立法目的與內容而言，則無疑更具有『社會保險』之性質。尤其是其部分之保險費是由公務人員個人負擔，且其中關於養老保險部分，承保機關依財政部核定提存準備辦法規定，應提撥一定比率為養老給付準備；此項準備之本利類似『全體被保險人存款之累積』，大法官釋字第434號解釋甚
明，可資參照。故系爭這種含有『社會保險』性質的公法上給付請求權的消滅時效問題，如果類推適用其他公務人員所享之單純給付請求權的相關規定，是否合於事物本質，恐大有商榷之餘地」之意旨可知，縱係為公法上請求權，其消滅時效期間之適用，亦未必應適用相關公法上之規定，毋寧係視何規定與事物本質更為相符而定。據此，基於「行政契約」所生之公法上請求權，其既與一般私法契約所生請求權之本質較為相似，較諸適用行政程序法第131條之規定，毋寧更應適用民法第125條15年消滅時效之規定。
（４）最高行政法院96年度判字第914號判決謂：「查於行政程
序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131
條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應
類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推
適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，
參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時
效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年
之目的，以使法律秩序趨於一致」，顯有法學方法論上之謬誤。蓋既然認定行政契約無行政程序法第149條準用民
法相關規定之適用，則該判決援引民法總則施行法第18條規定之依憑何在？又該判決並未說明行政契約亦有行政程序法第131條第1項所定5年時效適用之理由及其法理依據
。再者，該判決亦未說明行政程序法第131條與第149條二者間之關係如何適用，亦即解釋行政程序法第149條僅適
用民法總則施行法第18條，而無民法第125條之適用？復
依民法總則施行法第18條，係以民法總則施行前之「法定消滅時效已完成者」為前提，則本件法定消滅時效尚未完成，何以可參諸適用？另該判決如為兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致，應循修
法程序解決，始為適當適法。準此，部分行政法院判決認定類此「償還公費請求權」有行政程序法第131條規定5年時效適用，逕以參酌民法總則施行法第18條規定意旨為由，而認行政程序法施行前基於行政契約所生之公法上請求權，倘其原適用民法之消滅時效殘餘期間長於自行政程序法施行日起5年期間者，即應適用行政程序法第131條關於行政處分所生公法上請求權消滅時效之規定，實已忽略其見解之前提即基於行政契約所生之公法上請求權，得以適用針對基於行政處分所生公法上請求權所設之消滅時效規定之理論基礎何在？從而，該等判決之見解，實不無誤認之處。
（５）本件請求權係基於行政契約之請求權，而被告於89年4月25日經原告以89年4月26展領字第2333號退學函令核予退學，此為確定之事實，參照最高行政法院97年度判字第8號
判決：「惟上訴人因案遭退學，此為原判決依法確定之事實，則被上訴人依為其與上訴人兩造間行政契約關係內容之台灣警察專科學校專科警員班學則及台灣警察專科學校學生賠償訓練費用實施要點，向上訴人請求賠償在學期間之教育費用33,261元，依法有據。至上訴人主張被上訴人之請求權罹於時效消滅一節，因該請求權係基於行政契約之請求權，行政程序法於90年1月1日施行，上訴人於81年2月27日經被上訴人警專訓字第30299號令予以開除學籍而勒令退學，此亦為原判決依法確定之事實，當時行政程序法尚未施行，並無上開行政程序法第131條之適用。而上
開契約請求權並非與稅捐稽徵法第28條性質相似之退稅請求權，無從類推適用該5年時效期間之規定。是被上訴人
上開請求權在當時法律未有明文情形，應類推適用民法第125條所定15年之一般消滅時效規定，並未罹於時效消滅
。上訴人主張本案應類推適用稅捐稽徵法第28條規定，被上訴人之請求權已消滅云云，並不可採。」意旨，原告對被告之請求權在當時法律未有明文情形下，應類推適用民法第125條所定15年之一般消滅時效之規定，並未罹於時
效消滅。
（三）退萬步言，縱肯認行政程序法第131條5年消滅時效之規定，對於行政契約而生之公法上請求權亦有適用之餘地；惟於法無明文之前提下，即逕認原適用民法消滅時效規定之殘餘期間，茍自行政程序法施行日起長於5年者，其消滅
時效係以行政程序法施行日起算5年為斷，此種見解是否
妥適，亦非無疑：
（１）參諸司法院釋字第474號解釋理由書：「時效制度不僅與
人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之」之意旨可知，時效制度乃係司法院釋字第443號解釋理由書所建立層級化法律保留體系之「絕
對法律保留事項」，即有關消滅時效之事項必須由立法者制定法律加以規範，始符憲法保障人民基本權利之要求。而就行政程序法施行前，基於行政契約所生之公法上請求權而言，其於行政程序法施行後之消滅時效適用，並無如同民法總則施行法第18條或民法債編施行法第3條設有明
文，現部分判決於法無明文之前提下，即逕以參酌民法總則施行法第18條之意旨，而認倘於行政程序法施行前即已成立之基於行政契約而生之公法上請求權，其原適用民法消滅時效規定之殘餘期間，若自行政程序法施行日起長於5年，即應適用行政程序法第131條之規定，以行政程序法施行日起算5年為其消滅時效期間，實不無與法律保留原
則牴觸之虞。
（２）次參諸司法院釋字第620號解釋理由書：「任何法規皆非
永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。對於人民既存之有利法律地位，立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。惟如根據信賴保護原則有特別保護之必要者，立法者即有義務另定特別規定，以限制新法於生效後之適用範圍，例如明定過渡條款，於新法生效施行後，適度排除或延緩新法對之適用（本院釋字第577號解釋理由書參照），或採取其他合理之補救措
施，如以法律明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實等（85年12月27日修正公布之勞動基準法增訂第84條之2規定參照），惟其內容仍應符合比例原則與平等原則
。新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設『法律有溯及適用之特別規定』，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設『限制新法於生效後適用範圍之特別規定』，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍。」之意旨，除與前揭所述關於消滅時效之事項須由立法者以法律定之始符法律保留原則之意旨相符外，尚可知司法機關乃負有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，而不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式限制現行有效法律之適用範圍，是立法者既未就行政程序法制定相關溯及、分段適用或過度條款之規定，則行政程序法之規定自僅得對於其施行後始發生之事項始有適用之可能，故而，部分判決所持於行政程序法施行前業已成立之基於「行政契約」而生之公法上請求權，其原適用民法消滅時效規定之殘餘期間，若自行政程序法施行日起長於5年，即應適用行
政程序法第131條之規定，應以行政程序法施行日起算5年為其消滅時效期間之見解，實已有悖於司法機關所負遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，造成對於同一原因事實之法律割裂適用之情，而與前揭司法院釋字第620
號解釋理由書之意旨有違，致生與憲法上信賴保護原則、比例原則及平等原則之要求相違背之嫌。
（四）綜上所述，鑑於行政契約與一般私法契約之相似性，並考量立法者慮及行政契約與私法契約相似性所設行政程序法第149條之立法意旨，是基於行政契約所生之公法上請求
權，無論係成立於行政程序法施行前後，自應適用民法第125條15年消滅時效期間。又倘該基於行政契約所生之公
法上請求權，係成立於行政程序法施行前者，為期與法律保留原則、平等原則、比例原則及誠信保護原則之要求相符，更應透過行政程序法第149條之規定準用民法第125條15年消滅時效，繼續其原有消滅時效期間之進行，當不應因期間適逢行政程序法之施行而有異，本件並無行政程序法第131條之適用等情。並聲明求為判決被告應給付原告
816,000元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，
按年息百分之5計算之利息。
三、被告則以：
（一）被告前因家境困窘，報考中正國防幹部預備學校，3年期
滿晉升原告官校，惟於新生入伍訓練期間因操練過甚，致背部肌腱損傷，前後至國軍高雄總醫院、三軍總醫院治療均未能康復，不得已休學1年，有醫院診斷就醫證明書及
休學令可稽。1年期滿復學後，被告背部症狀未能改善，
屢次請求原告辦理驗退，惟原告皆恐被告藉此向其求償，故不允准，經家長與原告多次聯繫，不得已之情形下，簽立家長同意書辦理退學，原告並令飭切結係自願退學，與學校無關，復告知若能出具里長辦公室清寒證明書向國防部陳情可免賠償責任，被告家長雷雲霽即依學校指示檢具里長出具之清寒證明向國防部陳情，迄今已歷時近10年，均未見國防部回覆，基於信賴保護原則，軍方顯已默示同意被告陳情之請求。今原告突以訴訟之方式向被告求償，有違誠信原則，亦與公法上之求償不得逾5年時效相悖。
（二）次查，依行政程序法第139條規定：「行政契約之締結，
應以書面為之，但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」被告就讀原告官校時尚未成年，被告及家長均未與校方簽定任何書面行政契約，原告亦未能提出不能簽訂書面行政契約之正當理由，招生簡章祇能謂係原告招生時單方面之要約引誘，且係定型化之契約，顯失公平，自不得執此率謂被告已簽訂行政契約，原告更未提出依據何項法規可視為兩造已締結行政契約，應免除書面締約之義務，從而原告依行政契約要求原告賠償，已屬無據。
（三）退一步言，（80年8月28日修正）國軍各軍事學校退學開
除學生賠償費用辦法第6條規定：「非故意退學學生家長
合於貧苦戶標準，得檢具其戶籍地之鄰里長及警察機關出具之清寒證明向各校（院班）申請，經審查屬實者，免予賠償。」被告係因脊髓受傷、身體不適退學，顯符合前揭規定，依原告所提賠償費用統計表薪資總額為265,050元
，被告之父雷雲霽前已賠償學校95,707元可資抵銷。是原告所請求之金額，亦顯屬過高等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為原告請求被告給付如聲明所述之賠償金額及法定遲延利息是否有理由？經查：
（一）按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不
行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」行政程序法第131條及民法總則
施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法時效之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長
者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5
年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致（最高行政法院96年
度判字第914號判決參照）。又行政程序法施行前，所發
生公行政對人民之公法上請求權，固應類推適用民法關於時效期間之規定，然其時效完成之法律效果則應為權利當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯，亦有最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議可參。
（二）經查，前揭事實概要欄所載事實，固據原告具狀陳明在卷，並有原告89年4月26日展領字第2333令、退學學生評鑑
表、退學學生賠償費用統計表及被告於89年4月25日繳納
95,707元之統一收據附卷可稽，應堪認定。惟查，原告以前揭89年4月26日展領字第2333令核定被告准予退學，縱
認原告因此得依行為時國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法規定及行政契約之法律關係，請求被告賠償在校期間各項費用。然查，原告主張之本件給付請求權係發生於行政程序法施行（即90年1月1日）前，依上開說明，當時有關公法上請求權之消滅時效期間問題，法律尚無明文規定，而應類推適用民法第125條規定，其消滅時效應為15年；然自行政程序法施行日起，其原15年時效所殘餘之
期間，較諸行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為
長，則依上開所述，自行政程序法90年1月1日施行起，即應適用行政程序法第131條第1項之5年時效期間，亦即本
件原告對被告之公法上返還請求權時效，除有時效中斷事由外，原應至94年12月31日屆滿，惟因當日係星期六之休息日，翌日則為星期日，延至95年1月2日即已屆滿。第以消滅時效旨在對於權利之不行使賦予維持現狀之法律效果。消滅時效期間發生新舊法短長之變動，如新法施行時，依舊法猶有較新法為長之殘餘期間，基於當事人無主觀之權利行使預期，且依舊法之法律效果事實尚未完成，並為貫徹新法施行之效力，應適用新法。上述民法總則施行法第18條第2項及債編施行法第3條第2項規定，即以此故。
本件原告之公法上請求權不行使期間，未發生消滅時效完成之效果時，已有行政程序法消滅時效規定可資適用，當然應予適用，原告主張公法上契約之消滅時效有爭議，應為15年云云，核不足採。又本件適用行政程序法時效規定，係自該法施行起，依該法規定而適用，亦無溯及適用情形。
（三）另按「消滅時效，因左列事由而中斷：1、請求。2、承認。3、起訴。」「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」民法第129條第1項及第130條
分別定有明文。查公法上請求權消滅時效是否僅限於前揭行政程序法第131條第3項規定之「行政機關實現該權利所作成之行政處分」而中斷，此在法學方法上雖有探討餘地，然人民之公法上請求權之實現，不一而足，雖行政程序法僅明定行政機關實現該權利所作成之行政處分情形，然其他方式實現公法上請求權且為人民所能接受者，亦所在多有，如行政機關與當事人在締結契約方式而獲得實現，或政府機關以公文承諾分期償還無法一次編足之補償金均是，且依行政程序法第149條：「行政契約，本法未規定
者，準用民法相關之規定。」之規定。是民法上開中斷時效規定於行政契約，自應予準用。承前所述，本件原告對被告公法上請求權時效原於95年1月2日即已屆滿，但兩造就系爭賠償費用，除被告曾於89年4月25日離校時返還95,707元外，其餘816,000元被告此後即未曾再清償，原告雖曾於92年5月21日以存證信函（第4549號）向被告之父雷
雲霽請求支付系爭款項，並經被告之母於92年6月2日以雷雲霽名義向原告提出陳情，此經被告陳明於卷，並有該存證信函及陳情書附卷（第59頁、第32頁）可稽。然查，原告委任律師所發存證信函既非向被告乙○○進行催收，92年6月2日之陳情書亦非被告乙○○所提，尚難認已發生因請求或承認而中斷時效之效力。是本件並無時效中斷事由，原告遲至99年3月26日始提起本件行政訴訟（有加蓋本
院收文日期章之原告起訴狀附卷可稽），請求被告賠償816,000元之費用支出，參諸上揭規定及最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議，其請求權5年時效業已完
成，且是項請求權為當然消滅，非僅發生債務人得為拒絕給付之抗辯，從而，原告如聲明所示之請求，為無理由，應不予准許。至於原告所舉最高行政法院97年度判字第8
號判決，係個案判決之見解，未選編為判例，對本件無拘束力，併予敘明。
（四）綜上所述，本件原告對被告之公法上請求權時效已完成，而不得再為本件請求，故原告依據行政契約之法律關係，請求被告給付原告816,000元，及自起訴狀繕本送達翌日
起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，為無理
由，應予駁回。另本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　7　　 月　　8　　 日高雄高等行政法院第二庭
審判長法官　江　幸　垠
法官 簡　慧　娟
法官　吳　永　宋

以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　7　　 月　　8　　 日
書記官 黃　玉　幸