105年度重訴字第43號｜民事：損害賠償｜裁判日期：106 年 12 月 04 日

臺灣高雄地方法院民事判決　　　　　　 105年度重訴字第43號原　　　告　高雄市政府法定代理人　陳　菊訴訟代理人　游淑惠林建良顏紹宇王怡雯律師上一人之複代　理　人　陳沛羲律師訴訟代理人　楊博勛律師被　　　告　台灣土地開發股份有限公司法定代理人　邱復生訴訟代理人　李書孝律師李宗哲律師上列當事人間請求損害賠償事件，本院於民國106年11月27日辯論終結，判決如下：主文被告應給付原告新臺幣參仟壹佰玖拾壹萬參佰參拾貳元，及自民國一百零四年十月二十日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。原告其餘之訴駁回。訴訟費用其中百分之四十七由被告負擔，餘由原告負擔。本判決第一項於原告以新臺幣壹仟零陸拾參萬元為被告供擔保後，得假執行；但被告如以新臺幣參仟壹佰玖拾壹萬參佰參拾貳元為原告預供擔保，得免為假執行。原告其餘假執行之聲請駁回。理由壹、程序部分：按行政契約與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。是公權利依法得以行政契約方式執行，然其公權力授與之目的，在於與受授權人建立公法之法律關係，並使其如同行政機關對外行使公權力，執行行政任務。如行政機關以承攬契約或類似之私法契約，委託民間業者完成特定之行政任務，而非行政機關與受授權人建立公法之法律關係，並使其如同行政機關對外行使公權力，執行行政任務者，均非公權力之受託人（最高法院95年度台上字第1445號裁判意旨參照）。經查，兩造簽訂「高雄縣政府委託台灣土地開發信託投資股份有限公司開發岡山工業區契約書（下稱系爭開發契約）」固係依據具公益性質之促進產業升級條例所訂定，惟被告台灣土地開發股份有限公司依上開契約所負義務為「協助」辦理高雄市岡山本洲產業園區（經濟部原核定公告編定為岡山工業區，嗣更名為岡山本洲工業區，99年12月25日高雄縣市合併後更名為高雄市岡山本洲產業園區，下仍略稱為系爭工業區）開發相關事宜，不因契約之締結而變動原告始為開發主體之地位。又被告依系爭開發契約所負義務為系爭工業區工程規劃設計、土地出租售作業、提供承購廠商購地及建廠貸款、開發成本結算等，由此可見，原告僅係藉由締結承攬、委任或類似之私法契約，使被告負有協助系爭工業區開發義務，兩造間並未因之建立公法法律關係，被告亦未因系爭開發契約而被授與得如同行政機關對外行使公權力，執行行政任務之地位，此參以被告於本院審理中亦稱：「被告並無核准承購權限，廠商均係經原告同意引進」（卷三第157頁背面）、「提出環境影響評估者就是開發單位，工業區開發單位就是地方政府，我們受委託之開發商就類似幕僚的性質為他製作報告，以機關名義循環評審查程序提送及辦理審查，也就是地方政府與開發商之間，就是一個委託的關係」（卷六第14頁）等語益明，揆之首揭裁判意旨，堪認系爭開發契約要屬私法契約無疑。被告辯稱系爭開發契約屬行政契約，關於該契約所生之爭議應由行政法院審判，普通法院並無審判權云云，應有誤會。貳、實體部分：一、原告主張：㈠前高雄縣政府於民國85年4月29日與被告簽訂系爭開發契約，委託被告代為辦理系爭工業區土地開發、銷售業務及污水處理廠（下稱系爭污水處理廠）規劃、設計、施工等事宜。被告為履行系爭開發契約，乃於87年9月另委託訴外人康城工程顧問有限公司（下略稱康城公司）負責辦理系爭污水處理廠之規劃設計及監造。然康城公司未針對系爭工業區特性及事業廢水狀況進行調查，逕採平均污水處理量1萬2500公噸/日之標準為設計，與實際平均1500公噸/日至2000公噸/ 日之污水進流量有相當之落差，致系爭污水處理廠機械工程於完工後，因進廠污水量不足，迄今無法進行功能試運轉辦理正式驗收，被告自應就康城公司污水處理廠規劃、設計之疏失，負賠償之責。㈡又系爭污水處理廠之設備、管線均因長期受進流水ph值過低而損壞（下略稱系爭設備、管線損壞），此經原告委請高雄市環境工程技師公會鑑定明確。而系爭設備、管線損壞係肇因於： 1.開發前期：被告未能針對引進不同產業類別進廠廢水性質將有所改變之特性，檢討改變處理流程；且歷次差異分析報告書均未提及產業類別放寬因應措施及差異分析。茲分述如下： ⑴系爭工業區原計畫引進低污染產業進駐，惟因土地銷售不如預期，被告乃建議高雄縣政府於89年3月7日報請將原所不容許引進產業類別26項調整放寬為16項，經濟部工業局並於同年4月20日同意備查。然系爭工業區進駐廠商之產業類別放寬後，招商引進之產業類別明顯集中於金屬製品相關產業，與84年間審查通過之環境影響評估報告書（下略稱環評報告書）所載欲引進之產業類別有明顯落差，被告依系爭開發契約及環境影響評估法施行細則第37條規定負有主動提出環境差異分析報告（下略稱環差報告書）之義務，惟被告非但未履行上開義務，甚且於90年11月環差報告中錯誤檢附系爭工業區不容許引進之產業類別為26項之資料，而蓄意隱瞞斯時已放寬為16項一事，規避環保主管機關之監督，顯違反契約義務。 ⑵系爭工業區放寬進駐廠商之產業類別後，招商引進產業中，其製程之廢水具有強酸性，惟系爭污水處理廠所採污水處理流程僅為生物處理法，未依環評報告規劃能分解重金屬之化學混凝單元，且廠內設置污水泵為鑄鐵材質，無法耐受強酸性廢水，被告未因應不同產業類別所產生之廢水處理流程上必有不同，增設化學混凝單元並變更進流污水泵、管壁材質，概以納管標準作為開放高污染產業之唯一管理手段，顯有契約義務之違反。遑論為符合污水處理廠進廠水值之納管標準，區內廠商須以56.9倍自來水水量稀釋生產廢水，顯亦不符環保政策。又系爭開發案之環評報告書要求電鍍濃縮廢液應研究以專區專管方式處理，而依系爭開發契約第4條第2項規定，上開環評報告書亦為被告執行契約應遵循之規範，被告對於系爭污水處理廠之規劃設計未以專區專管方式為之，顯亦有過失。 2.系爭污水處理廠機械工程竣工至偷排廢水事件重複發生時期（自92年2月26日至97年3月31日）：系爭污水處理廠於95年3月31日移由交由系爭工業區服務中心（下略稱服務中心）接管前，由被告依系爭開發契約負操作維護暨填具水質異常通知單之義務，被告乃另與普春環保工程股份有公司（下稱普春公司）締結代操作維護工作契約。惟系爭污水處理廠於93年11月8日、94年第一季已顯示水質ph值異常、區內工廠偷排廢水情形嚴重，但普春公司於94年1月1日至95年3月 30日代操作期間內均未曾填具水質異常通知單，被告亦遲至94年11月15日始正式函知原告系爭污水處理廠進廠污水ph值過低一事，顯亦未依約執行。被告前開契約義務之違反造成系爭設備、管線損壞，致使原告另須支付新台幣（下同）3 億6112萬2590元（已扣除標售工程土方剩餘價值）辦理系爭污水處理廠修繕工程。因被告契約義務之違反與原告服務中心未能有效管制納管廠商廢水水質均為系爭設備、管線損壞之共同原因，爰以被告應負10%責任計算賠償金額，並請求被告給付原告3611萬2259元。㈢另依據系爭工業區環評承諾事項及經濟部的要求，系爭工業區需達50 %處理水回收再利用之目標，故中水道回收系統亦為系爭工業區必要設置之公共設施項目。又被告依系爭開發契約原負有施作自來水管線之義務，詎其同時施作中水管線與自來水管線卻未採取任何區別措施，管線、材質均相同，上方警示帶亦均為自來水管線警示帶，其差異僅在自來水管線管徑主要為200mm，中水管線管徑則為250mm或300mm。待原告要求被告提出中水管線移交資料，被告卻提出自來水工程設施移交清冊，原告始發覺被告係將施作之中水管線誤移交予訴外人台灣自來水公司第七區管理處，且已作為自來水管線使用。被告並未履行交付中水道回收系統之義務，致原告須重新辦理「中水道回收系統」工程招標，預計支出3191萬332元之工程費用。綜上，爰依債務不履行法律關係，請求被告賠償系爭設備、管線損壞之修復暨重新施作中水道回收系統之工程費用共6706萬2769元，並聲明：1.被告應給付原告6706萬2769元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5%計算之利息。2.願供擔保請准宣告假執行。二、被告則以：㈠針對系爭污水處理廠機械工程迄今未能完成正式驗收部分：被告之設計單位康城公司係依據78年中技社完成之各型產業廢水量調查報告、82環保署完成之水污染防治實施方案規劃手冊，推估系爭工業區之污水量，且上開設計成果並經前高雄縣政府、國立中央大學環境工程研究所審查確認，足見並無錯估而設計不當之情事。系爭污水處理廠機械工程無法完成試車驗收程序係因廠商偷排強酸性廢水造成管線、設備損壞，致正式驗收作業無法完成，要與污水量不足無涉。㈡針對系爭污水處理廠設備、管線損壞部分： 1.原告主張被告所提歷次環差報告均未記載產業類別放寬因應措施及差異分析：系爭工業區辦理環評之開發單位為原告，被告僅受原告指示提出環差報告，並將相關製作費用納入開發成本。原告就系爭工業區放寬不容許引進產業類別一事既未曾指示被告提出環差報告，自難以被告未主動提出環差報告即認有契約義務之違反。又被告提出之90年11月第2次環差報告縱未將系爭工業區容許引進產業類別放寬一事予以載明，惟於91年4月第3次環差報告中即就此檢附相關資料，環評委員仍未要求開發單位即原告於污水處理廠建置完成前變更廢污水處理流程，並予通過審查，足見被告並無規避環評審查之情事。 2.原告主張被告未針對引進不同產業類別進廠廢水性質將有所改變之特性，檢討改變處理流程：在工業區廢污水排放處理之規劃設計上，原可選擇由廠商自行進行前處理後依納管水值排放，或在污水處理廠設計時即納入前處理設施，兩者均能防止不符納管標準之廢水進廠，差異點僅在於廢污水處理之成本係由廠商或工業主管機關負擔。康城公司於規劃設計時選擇由廠商自行負擔廢污水之處理成本，廠商於申購土地時並應承諾自行前處理後按納管標準排放，此外，高雄縣政府在放寬進駐廠商產業類別後未對系爭污水處理廠設計內容提出異議，經濟部工業局審查意見亦謂：系爭工業區廢污水之水質應符合管理機構公告之下水道水質標準後始可排放，對水污染防治已有保障等語，而對放寬進駐廠商產業類別一事同意備查，均足見被告之規劃設計並無疏失。原告委託高雄市環境工程技師公會於100年5月製作之鑑定報告亦載明：「偷排低ph酸性水質不合格廢水違法廠商應為主要權責歸屬單位」，如進駐廠商均按納管標準排放污水，當不致有任何污染情事發生，是被告就系爭污水處理廠之規劃設計與系爭設備管線損壞之結果間，並無相當因果關係，原告未依工業區下水道使用管理規章之規定針對系爭設備、管線之損壞向廠商追償，反主張被告規劃設計有疏失，顯屬無據。又系爭污水處理廠依環評報告書固應設置化學混凝單元，惟於設計送審時，外審委員認已有進廠水質之納管標準限制，建議移除化學混凝單元，而移除化學混凝單元之設計，嗣納入90年11月環差報告，並經環保署審查通過，實質上已變更最初環評報告內容。且化學混凝單元之設置目的在去除污水中重金屬，而非在處理污水酸鹼之問題，系爭污水處理廠縱未設置化學混凝單元，亦與系爭設備與管線之損壞無關。至環評報告審查意見關於「本計畫有關電鍍濃縮廢液如業者無法回收、處理，可運往台中工業區處理，經濟部工業局應具體訂定執行計畫供電鍍業者遵循...並應研究以專區專管方式處理區內廢水」之記載可見，環評委員要求「應研究專區專管」之對象為經濟部工業局，並非原告，更非受原告委託辦理開發事宜之被告，原告據此認被告應檢討改變污水處理流程，實有誤會。 3.原告主張系爭污水處理廠於95年3月31日移交接管前，被告遇水質異常時均未填具水質異常通知單：原告並未證明系爭設備、管線損壞係發生於95年3月30日之前，則縱普春公司確有填寫水質異常通知單之義務，其未填寫之作為亦與系爭設備、管線之損壞無關。且服務中心於普春公司代操作期間已決定自行檢驗水質，自此，普春公司亦無填寫水質異常通知單之義務。況對於代操作廠商普春公司之監督管理，實際上係由服務中心全權負責，代操作費用之請領亦需經服務中心審核，被告並不負監督管理之責，至系爭污水處理廠在移交接管前之代操作維護合約雖由被告與普春公司簽訂，然此僅為使代操作維護費用納入系爭工業區之開發成本，原告徒以被告為締結代操作維護合約之當事人即要求被告負責，並無理由。實則，被告早自90年8月起即多次告知原告區內廠商偷排廢污水之情形，請求服務中心及原告加強取締，是原告主張被告遲至94年間始正式發文通知，亦有誤會。㈢針對原告所指被告未交付中水道回收系統部分：依系爭開發契約第7條第2項約定「乙方於辦理工程驗收結算後，造冊擇期會同甲方將土地及各項設施移交予甲方指定之管理機構接管，其移交接管紀錄並應報送甲方備查」，可知被告於系爭工業區內完成之各項工程，於完工辦理驗收結算後，各項設施之移交程序均由原告會同在場，並依原告指示移交予指定之管理機構。又中水道回收系統為本案主體工程之一部，被告已於92年7月31日隨同主體工程一併移交予高雄縣政府。況高雄縣政府於系爭工業區各項工程於92年間保固期滿辦理會勘時，對於中水道管線工程接管及使用情形亦未提出異議，足證高雄縣政府自始同意中水道管線工程由自來水公司使用，原告無從因現況係由自來水公司使用，即斷稱被告有何錯誤移交之情事。綜上，被告並無契約義務之違反，原告請求被告賠償6706萬2769元為無理由等語置辯，並聲明：1.原告之訴駁回。2.如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。三、兩造不爭執事項暨本件爭點（見卷六第117頁～第118頁）：㈠兩造不爭執事項： 1.高雄縣政府前於85年4月29日與被告簽訂系爭開發契約，委託被告代為辦理系爭工業區土地開發及銷售業務。依契約第2、3條約定，開發工程中即包含系爭污水處理廠興建工程之規劃、設計等事項；又依契約第4條第2項約定，被告接受委託開發工業區，應依經報奉核定之環評報告內容執行。而系爭工業區開發計畫於84年間進行之環評報告，要求污水處理廠之規劃應具備部分回收再利用之功能，故被告亦負有建置中水道回收系統之義務。 2.被告於87年9月委託康城公司辦理系爭污水處理廠規劃、設計及監造事宜。被告復於90年5月與普春公司、華盛營造工程有限公司（下稱華盛公司）簽訂「高雄縣岡山本洲工業區開發工程污水處理廠新建工程契約書」（下稱新建工程契約書），約定系爭污水處理廠之機械工程由普春公司施作，土建工程則由華盛公司施作。系爭污水處理廠機械工程於92年2月26日竣工；土建、機械工程嗣於95年3月30日分別正式及切結驗收。被告嗣與普春公司另簽訂系爭污水處理廠代操作維護工作契約書，自94年1月1日至95年3月30日由普春公司代操作維護系爭污水處理廠。 3.系爭工業區設廠用地所列不容許引進之產業類別原有26項，嗣因土地銷售不如預期，高雄縣政府於89年3月21日以89府建工字第041361號函將不容許引進產業類別限縮為16項並報請工業局核備，工業局土地或建築物租售審查小組於89年4 月第239次會議同意備查在案。 4.系爭工業區之廠商自90年間開始進駐生產，製造之廢污水先行儲存，待91年3月1日起泵送至永安工業區代處理。系爭污水處理廠雖於93年4月6日核定新建工程竣工後啟用，然廢污水僅暫存於廠內，直至被告與普春公司簽訂代操作維護契約，由普春公司自94年1月1日起代操作維護系爭污水處理廠後，廢污水始進廠處理。嗣系爭污水處理廠之機械、土建工程於95年3月31日驗收完畢後，移交由服務中心接管。 5.嗣因系爭工業區內具「金屬表面處理製程」之業者偷排酸性廢水，導致系爭污水處理廠閘門、機械攔污柵、原污水抽水站吊車等設施因進流水ph值太低而損壞（即稱系爭設備、管線損壞）。 6.92年1月1日高雄縣政府成立岡山本洲產業園區服務中心（即略稱服務中心，成立前為服務中心籌備處）。㈡本件爭點： 1.被告於系爭工業區放寬不容許引進產業類別後，是否有未主動就該項變動提出環差報告，且未檢討改變污水處理流程（包括更換管壁材質、增設化學混凝單元及規劃專區專管）之過失？又被告於普春公司代操作維護系爭污水處理廠期間，是否有未填具水質異常通知單之過失？被告上開過失與系爭設備、管線損壞是否具相當因果關係？ 2.系爭污水處理廠機械工程迄今未辦理驗收作業，是否可歸責於被告？又與系爭設備、管線之損壞是否具相當因果關係？3.被告是否已交付系爭中水道回收系統？原告依債務不履行法律關係請求被告負賠償責任，有無理由？四、本院之判斷：㈠被告於系爭工業區放寬不容許引進產業類別後，是否有未就該項變動主動提出環差報告，且未檢討改變污水處理流程（包括更換管壁材質、增設化學混凝單元及規劃專區專管）之過失？又被告於普春公司代操作維護系爭污水處理廠期間，是否有未填具水質異常通知單之過失？被告上開過失與系爭設備、管線損壞是否具相當因果關係？系爭工業區於89年間開放引進之10項產業類別，金屬表面處理業中具「金屬表面處理製程」之部分業者偷排酸性廢水，導致系爭污水處理廠閘門、機械攔污柵、原污水抽水站吊車等設施及管線因進流水ph值太低而腐蝕損壞，此為兩造所不爭執，並經原告委託之高雄市環境工程技師公會鑑定明確，有高雄市環境工程技師公會96年12月18日「岡山本洲工業區廢水處理廠設備故障原因鑑定報告」、100年5月「岡山本洲工業區污水處理廠設備故障、污水管線損壞原因鑑定暨權責釐清案」鑑定報告書（100年5月之鑑定報告下略稱為權責釐清鑑定報告）等件附卷可考（見訴卷二第3頁～第60頁），首堪認定。被告援引前開權責釐清鑑定報告，主張被告上開契約義務違反與原告服務中心未能有效管制納管廠商廢水水質均為系爭設備、管線損壞之共同原因，並認被告應就系爭設備、管線損壞負10%之責任（見卷六第295頁～第296頁言詞辯論筆錄；權責釐清鑑定報告附表8），惟此為被告所否認，茲分述如下： 1.原告主張被告依系爭開發契約第2條第2項第6款「乙方權責：協助甲方（按：即原告）及有關單位辦理本工業區開發有關事宜」、第4條第2項「乙方接受委託開發本工業區除法令另有規定或雙方研議修正外，應依報奉核定之環境影響評估及開發計畫可行性規劃報告之內容執行」等規定，負有主動就環評報告未及審查之「放寬不容許引進產業類別」對環境之影響，另提出環差報告以供環保主管機關進行監督審查之義務云云。惟查： ⑴環評法規範之對象為開發單位即原告，原告縱與被告締結系爭開發契約，由被告協助進行系爭工業區開發相關事宜，惟仍不影響原告立於開發主體之地位。尤以，縱認系爭工業區放寬不容許引進產業類別，已與原審查通過之環評報告有顯著差異而應使環保機關得進行審查監督，惟仍應由立於系爭工業區開發主體地位之原告，視對環境影響之強度，決定究依環評法施行細則第36條至第38條規定採以「備查」、「檢附變更內容對照表」、「提出環差報告」或「重新辦理環評」之方式辦理，換言之，提出環差報告並非唯一之選項，被告當無從逕為原告決定就放寬產業類別一事應提出環差報告。由此堪認被告固依系爭開發契約第2條第2項第6款規定協助辦理系爭工業區開發有關事宜，惟仍在原告認有提出環差報告必要性之前提下，始依原告指示製作，尚難據上開規定，逕認被告負有「主動」提出環差報告之義務。參以系爭工業區開發計畫自84年間環評審查通過後，歷次環差報告亦係原告擇定製作人選（如101年11月環差報告即指定中興工程顧問股份有限公司製作，參見訴卷四第153頁），非概由被告製作。據此，系爭工業區歷次環差報告之製作義務人已非必然為被告，要難認被告負有主動提出環差報告之義務。 ⑵至系爭開發契約第4條第2項之規定，係揭示被告辦理系爭工業區開發事宜應遵循之規範，文義上難認與被告是否負主動提出環差報告義務一事有關，是原告依系爭開發契約第2條第2項第6款、第4條第2項規定，主張被告就系爭工業區放寬引進廠商產業類別一事負有主動提出環差報告之義務，均非可採。 ⑶又被告製作90年11月環差報告中，所檢附之「本工業區設廠用地不容許引進產業類別一覽表」雖仍記載為26項（見訴卷四第96頁），與當時已放寬不容許引進產業類別為16項一情不符，惟被告嗣於91年4月環差報告中已檢附經濟部工業局放寬不容許引進產業類別之函文（見權責釐清鑑定報告書附件A4）而補正其上開疏失，是原告主張被告有蓄意隱匿產業類別放寬而規避審查云云，亦不可採。 2.原告另主張被告依系爭開發契約第2條第2項第1款「乙方權責：辦理本工業區相關工程之規劃、設計」規定，負有在系爭工業區放寬進駐廠商產業類別後，應檢討改變廢水處理流程（含增設化學混凝單元、更換管壁材質、針對區內電鍍濃縮廢液研究以專區專管方式處理）云云，惟查： ⑴被告關於系爭污水處理廠之設計規劃前經高雄縣政府及國立中央大學環境工程研究所審查，高雄縣政府並於89年9 月10日函覆被告謂：「有關『本縣岡山工業區污水處理廠新建工程100%設計報告及設計圖』乙案，經審功能符合要求」，有高雄縣政府89年9月10日88府建工字第171410號函附卷可憑（見卷一第164頁～第166頁），足見高雄縣政府係認可被告關於系爭污水處理廠之規劃設計。嗣因系爭工業區土地銷售不如預期，高雄縣政府乃於89年3月7日報請經濟部工業區將原所不容許引進產業類別26項調整放寬為16項，惟針對系爭污水處理廠規劃設計則未認有因應調整之必要而謂：「依據本工業區出售要點第三十四點規定：工廠所產生之廢（污）水應依規定申請納入工業區廢（污）水下軌道系統處理，其排放水質應符合岡山本洲工業區管理機構公告之下水道水值標準後始可排放。對放寬進駐廠商所產生之廢水進廠水質已有限制，因此對水污染防治已有保障」，並經經濟部工業局土地或建築物租售審查小組第239次會議同意備查在案（見卷二第61頁～第65頁），則堪認系爭污水處理廠於放寬不容許引進產業類別後，依原設計以納管標準（關於氫離子濃度標準5.0～9.5）控制進廠水質，廢水處理流程即無因應調整之必要一節，已在兩造間形成合意。又系爭污水處理廠新建工程於90年6月7日開工，嗣於93年4月6日核定竣工，污水處理廠機械工程、土建工程則於95年3月30日分別正式、切結驗收，95年3月31日並移交服務中心接管，此為兩造所不爭執，高雄縣政府於前開期間內均未曾指摘系爭污水處理廠在規劃上應增設化學混凝單元、更換管壁材質，或針對電鍍廢液設計專區專管，豈可事後因區內廠商偷排酸性廢水，即反指被告污水處理流程之規劃設計有疏失。 ⑵再者，經濟部工業局工業區環境保護中心106年5月26日工環稽字第1068001894號函謂：「收集管線之管材選定後，因管材均有其可容許之水質，故廠商若排放超過其容許之水質，則易造成管線損壞，這時必須要求廠商端之排放廢水必須符合下水水質標準，以免損壞收集管線。另加強廠內之前處理設備亦可避免因高濃度之水質進入而影響污水管線及設備。經考量污水廠處理效能及成本，爰以源頭管制處理（即以源頭管制要求區內廠商做好前處理設施並確實依法排放）」（見訴卷六第79頁），足見系爭污水處理廠在規劃上，選擇以納管標準控制進廠水質，而採以源頭管制之方式，亦為工業區廢污水處理流程所採，依此，被告辯稱在設計上廢污水由廠商自行進行前處理，或由污水處理廠進行處理，僅係處理成本由何人負擔之選擇問題等語，應可採信。從而被告基於使用者付費原則，要求廠商於申購土地時簽署「申購岡山本洲產業園區土地承諾書」、「岡山本洲產業園區土地污染防治說明書」等文件（見訴卷三第114頁～第143頁），承諾自行進行廢污水之前處理，即難認規劃設計上有何違反常規而構成契約義務違反之處。此外，系爭工業區與高雄臨海工業區、永安工業區金屬製品相關產業面積比例相近，納管標準ph值亦近似，有上開二工業區網站資料附卷可憑（見訴卷三第169頁～第184頁），可見系爭工業區所定水值納管標準符合一般行情標準，並無過於苛刻而不符實際之情形；至酸性廢水所採前處理係以添加鹼性藥劑中和之方式，有平和環保科技股份有限公司106年6月2日平環字0000000號函在卷可考（見訴卷六第89頁），原告謂：進駐廠商為符合系爭污水處理廠所訂之納管水值，需以56.9倍自來水稀釋之方式進行前處理，亦與事實不符，要不可採。 ⑶至權責釐清鑑定報告雖認「台開公司之設計單位未能針對引進不同產業類別進廠廢水性質將有所改變特性，檢討改變處理流程規劃，有缺失」，鑑定技師吳昭宏並於本院審理中證稱：系爭工業區開放的十個產業類別，大部分是會貢獻化學需氧量或懸浮固體物，但在開放之金屬或非金屬表面處理業，除了化學需氧量及懸浮固體物外，還會貢獻重金屬、酸鹼的污染，需要加入化學處理單元才能夠保證不會影響後段的污水處理。再者，偷排廢水這件事本身是不可能避免的，如果規劃分區並使用不同材質，就不會發生因酸而腐蝕管線設備的情形等語（見卷五第8頁～第10 頁）。惟斟酌吳昭宏亦證稱：我無法幫其他的設計者回答，如果就我而言，我會作分區分管，但是我相信也有其他的設計者不會作這樣的考量...因為偷排廢水這件事本身是不可能避免的，這是我個人的看法（見卷五第10頁），足見鑑定技師吳昭宏亦強調其基於偷排廢水難以完全杜絕的前提下，認系爭污水處理廠在89年間放寬不容許引進之產業類別後，即不得僅以納管標準控制進廠水質，而應檢討改變處理流程，為其個人的意見，未必為其他規劃設計者所採，斟酌其亦證稱：「（問：若服務中心嚴格管制進流水質，使區內所有廠商之進流廢污水均符合納管標準，完全沒有偷排，是否就不會發生污水處理廠設備、污水管線損壞之結果？）是」，益證在設計上以納管標準管制進廠水質，或檢討變更污水處理流程均可避免系爭設備、管線損壞之發生，而符合契約之要求，選擇「以納管標準控制進廠水質，而不調整系爭污水處理廠之規劃設計」，有降低規劃設計成本之利，惟相對即應提供管制查緝之成本。至鑑定技師吳昭宏基於「廢污水偷排實難避免」，而認「在放寬不容許引進產業類別後應直接變更廢水處理流程以為因應」，至多僅涉及以事後、第三人之觀點決定何種設計較佳之主觀判斷，然兩造既於系爭工業區進駐廠商產業類別變動後，仍合意以原設計之納管標準控制進廠水質，該項設計亦可避免系爭設備、管線損壞而符合契約之要求，即難僅以何種設計較周全，而認被告關於系爭污水處理廠之規劃設計有契約義務之違反。 ⑷又系爭工業區環評報告書固有規劃化學混凝單元，惟移除化學混凝單元之設計，業納入系爭工業區90年11月間之環差報告，並報經行政院環境保護署（下稱環保署）審查通過，實質上已變更最初環評報告之內容，環保署106年3月7日環署綜字第1060017315號函亦謂：「經檢視該環評報告定稿本P23及P24，即已說明原環評報告書規劃之廢水處理流程，且於P20圖示該次變更後之污水處理廠處理流程，該環差報告前於90年8月31日經本署環評委員會第87次會議審核修正通過」（見卷五第97頁），是被告依系爭開發契約並無於系爭污水處理廠規劃化學混凝單元之義務；再者，系爭工業區環評報告書審查結論雖提及「本計畫有關電鍍濃縮廢液如業者無法回收、處理，可運往台中工業區處理...並應研究以專區專管方式處理區內廢水」（見環評報告書附16-3），惟上開審查結論要求之對象為經濟部工業局，且審查結論內容最終亦未為系爭工業區環評報告所採，不構成被告依系爭開發契約第4條第2項開發本工業區執行應遵循之內容。況系爭工業區係採廠商自行前處理之方式使廢污水符合納管標準，並未有無法回收、處理之情事，自亦無研究以專區專管方式處理區內廢水之必要。遑論工業區採專區專管方式處理區內廢污水者，依原告所述僅有永康工業區，與系爭工業區金屬製品相關產業面積比例相近之臨海工業區、永安工業區均未規劃以專區專管方式處理廢污水，原告僅以被告於放寬容許引進產業類別後，未規劃設計採專區專管方式處理廢污水逕認被告有注意義務之違反，要不足採。 3.原告另主張被告依系爭開發契約第2條第2項第1款「乙方權責：辦理本工業區相關工程之測量、調查」、第3條第1項第2款「直接工程：㈡污水處理廠興建工程：以甲方為起造人，應於本區可售用地推出銷售後壹年內興建完成，並於適量之污水排入後第三個月內完成功能試運轉並於管理單位成立後辦理接管」、第2條第2項第6款「協助甲方及有關單位辦理本工業區開發有關事宜」規定，於警覺廠內有偷排廢水情形時，負填具水質異常通知單之義務，然被告遲至94年11月15日始函知原告系爭污水處理廠進廠污水ph值過低一事云云，經查： ⑴系爭污水處理廠於93年4月6日新建工程核定竣工後啟用，惟系爭污水處理廠土建工程、機械工程至95年3月30日始分別正式、切結驗收，並於95年3月31日移交高雄縣政府，由服務中心接管。而系爭工業區各項設施未移交管理機構接管前，由被告負責管理及維護，其所需費用納入開發成本，系爭開發契約第8條第2項定有明文。被告對其在系爭污水處理廠移交接管前，仍負有管理維護義務一情亦不爭執（見訴卷六第131頁言詞辯論筆錄），首堪認定。又系爭污水處理廠於95年3月31日移交由服務中心人員接管前，由被告與普春公司簽訂系爭污水處理廠代操作維護工作契約書（下略稱代操作維護契約），由普春公司自94年1月1日起至95年3月30日代操作維護系爭污水處理廠，普春公司依契約第4條規定並負有填具水質異常通知單之義務，此有代操作維護契約、代操作維護工作說明書等件附卷可考（見訴卷六第139頁～第142頁）。是被告依系爭開發契約雖負有管理及維護之義務，惟契約並未限制被告應以何種方式履行其管理維護義務，而「填具水質異常通知單」之相關規定既係源自於被告與普春公司簽訂之代操作維護契約，為普春公司對被告所負之義務，基於債之相對性，原告指被告對其負填具水質異常通知單之義務，即乏所據。 ⑵再者，被告係受託辦理系爭工業區開發事宜之民間單位，非公權力機關，其關於系爭污水處理廠水質異常一事，早於90年間、91年3月7日即函知服務中心籌備處：「本案調洪池遭受廠商偷排、倒廢水，因本公司為縣府委託開發單位，無公權力取締廠商偷排、倒廢水之行為，曾數次反應要求貴處及縣府嚴加查察並取締該違法行為，以維護環境生態及景觀，目前池水變色仍請貴處詳加調查偷排、倒廢水之廠商由其負責處理，以敬效尤」、「建請貴處確實管理區內廠商排放之水質，以期污水正常泵送及機器運轉」（見卷二第66頁、環境工程技師公會鑑定報告附件7），高雄縣政府及服務中心籌備處於獲悉後均未積極查緝或加強管制，即難認被告有未依約管理、維護之情事，原告依據被告94年11月15日94不動工管字第4346號函（見環境工程技師公會鑑定報告附件60），指稱被告遲至94年11月15日始通知其進廠污水ph值過低一事，顯與事實不符。遑論普春公司代操作期間，服務中心始為監督管理單位，相關費用之請領亦需經服務中心審核，此有93年3月9日系爭污水處理廠代操作案會議紀錄在卷可稽（見卷六第152頁），服務中心於監督管理期間就普春公司未填具水質異常通知一事均未予糾正指摘，豈有於系爭設備、管線損壞發生後，反追究被告未盡填具水質異常通知單義務之理。再者，權責釐清鑑定報告書中提及：「第二階段為本污水廠機械工程竣工至切結驗收時期（指92年2月26日～95年3月30日）：依所提資料95年3月30日本污水廠機械工程之設備、管線尚無故障、損壞之任何紀錄供查核，故無權責分數可供歸責」，鑑定技師吳昭宏於本院審理中並證稱：就前開第二階段，原告只有提出水質ph值的資料，並沒有提出損壞的資料，且第二階段為機械工程竣工至切結驗收時期，所看到的報告是切結驗收，則不管設備有沒有壞，既然都已經切結驗收，就代表壞了也修好了等語（見訴卷五第65頁～第66頁），由此，在原告未提出其他證據足資證明系爭設備、管線之損壞係在95年3月30日前已發生之前提下，被告縱有未盡管理維護義務，亦難認與系爭設備、管線之損壞有關。㈡系爭污水處理廠機械工程迄今未辦理驗收作業，是否可歸責於被告？又與系爭設備、管線之損壞是否具相當因果關係？按損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間，有相當因果關係為成立要件。故原告所主張損害賠償之債，如不合於此項成立要件者，即難謂有損害賠償請求權存在（最高法院48年台上字第481號民事判例意旨參照）。原告雖另主張被告依系爭開發契約第2條第2項第1款「乙方權責：辦理本工業區相關工程之驗收」、第7條第1項「工程結算、驗收及移交接管：一、各項工程完工後，由乙方依程序辦理驗收結算」負有辦理系爭污水處理廠驗收作業之義務，然系爭污水處理廠機械工程迄今仍未能完成試車等驗收作業，被告有契約義務之違反云云。惟查，原告已於本院審理中表示：不主張被告未辦理系爭污水處理廠機械工程驗收作業，與系爭污水處理廠管線、設備損壞有因果關係（見卷二第136頁、卷六第196頁），則縱系爭污水處理廠機械工程迄未驗收為可歸責被告，被告上開義務違反與損害間既未有因果關係，揆之首揭裁判意旨，即難認原告就系爭污水處理廠管線、設備之損壞對被告有賠償請求存在。是原告此部分請求為無理由，不應准許。㈢被告是否已交付系爭中水道回收系統？原告依債務不履行法律關係請求被告負賠償責任，有無理由？ 1.按系爭工業區各項工程完工後，應由被告辦理驗收結算，並於辦理驗收結算後，造冊擇期會同原告將土地及各項設施移交予原告指定之管理機構接管，系爭開發契約第7條定有明文。又被告並不爭執其依系爭開發契約第4條第2項「乙方...應依經報奉核定之環境影響評估及開發計畫可行性規劃報告之內容執行」、第3條第1項第6款「其他工程：依開發工作委員會之決議或實際需要由乙方適時辦理」等規定，負有依環評報告書之內容設置中水道回收系統之義務（見環評報告書5-42頁；卷六第199頁），惟辯稱其已將中水道回收系統交付原告或原告指示之自來水公司云云，則上開履約之事實，自應由被告就系爭中水道回收系統業已驗收合格，並完成移交等情負舉證之責。經查： ⑴被告未能提出中水道回收系統驗收及移交之紀錄，其辯稱已履行此部分契約義務，即難認可採。 ①被告依系爭開發契約第3條第1項第1款之規定負有施作系爭工業區自來水管線之義務，而自來水管線（輸送自來水；警示帶應標示「下方有自來水管線」）與中水管線（輸送回收再利用水；警示帶應標示「下方有中水管線」）管材相同，惟各成一套系統，基於系爭工業區內進駐廠商均有自來水之用水需求，惟僅部分廠商使用回收再利用水，故自來水管線與中水管線在系爭工業區之設置，於部分區段呈現併排分佈之情形，有中水管線系統平面圖、自來水管網圖在卷可憑（分別見卷六第188 頁、第283頁）。依自來水管線、中水管線之使用目的，前開管線於驗收後應分別移交自來水公司及原告使用。惟被告雖辯稱中水道回收系統與系爭開發契約第3條第1項第1款所指「主體工程」列舉之公共設施性質相通，故與主體工程一併於89年10月18日辦理驗收，並提出高雄縣政府89年10月18日八九工務字第七九九二號函文為憑（見卷六第321頁），惟觀之函文說明欄記載：「本工程訂10月18日驗收整地及道路工程，10月19日驗收停車場、路燈、號誌系統及照明系統工程，10月20日驗收排水、調洪池及污水管線工程」（見卷六第278頁背面、第304頁、第321頁），均未提及中水道回收系統，實難認中水回收系統工程亦隨同主體工程完成驗收。至被告另辯稱中水道回收系統已於92年7月31日與高雄縣政府會同辦理移交接管手續云云，惟觀之系爭工業區「開發工程主體暨綠化景觀工程公共設施移交清冊」（下略稱主體工程移交清冊）中並未列有中水道回收系統，且高雄縣政府於92年7月31日欲會同被告辦理移交接管之公共設施項目為「整地、道路、排水、調洪池、污水管線、停車場、路燈、景觀及綠化等工程」，即與上開驗收項目相同，亦未包含中水道回收系統，此有主體工程移交清冊及高雄縣政府92年6月23日府建工字第 0920108222號函附卷可考（見卷六第45頁～第64頁），被告既未能提出中水道回收系統驗收及移交接管之紀錄，其辯稱已履行此部分契約義務，即難認可採。 ②被告雖辯稱：中水管線相較於總計8億2000萬餘元之主體工程而言規模甚小，故移交清冊未將該項目明載云云，惟查，系爭中水管線預計施作數量共為4343公尺，與主體工程之排水工程中主幹道、邊界截流溝施作數量4661公尺、4610公尺相當，有系爭工業區環保科技園區設置計畫書附卷可考（見卷六第185頁背面），惟主體工程移交清冊中仍不乏有主幹道排水管涵、邊界截流管之記載，中水管線不應僅因規模不大即略而不載，遑論被告亦未能提出中水管線在歷經初驗、正式驗收後任何應調整改善抑或驗收合格之相關紀錄，是被告前揭所辯，礙難採信。又系爭中水管線未經驗收、交付，即無保固責任起算之問題（參系爭開發契約第8條第1項即明），換言之，中水管線應不在保固期滿會勘之標的範圍內，是被告縱提出92年12月17日系爭工業區開發工程保固期滿會勘紀錄（見卷三第67頁～第69頁），辯稱高雄縣政府於保固期滿會勘時，對於中水管線接管及使用情形亦未提出異議云云，仍無從解免被告關於交付中水管線之契約責任。至被告雖提出高雄縣政府92年2月28日南區環保科技園區設置計畫書中提及系爭工業區內設置之中水道系統為既有之公共設施（已完工），惟被告於系爭工業區內施作之各項工程應辦理驗收、移交等程序，此為系爭開發契約第7條所明訂，即不能以上開設置計畫書之記載取代驗收、移交程序，逕認被告已完成中水道系統之交付。 ⑵被告給付系爭中水道回收系統之契約義務，業已陷於給付不能。 ①依服務中心106年11月22日民事陳報狀謂：系爭工業區內並未設置中水道回收系統；103年5月13日服務中心人員會同參與中水管線加壓總站所進行之中水系統測試，當日一進行管線加壓送水，機房外部分路面下陷，水溢出後附近土壤即呈泥濘爛泥狀，故即停止測試等語（見卷六第260頁）。依上開測試結果可知，系爭污水處理廠雖設有中水管線加壓總站，但顯未連接中水管線，以致加壓送水後水未循管線流送，反而在加壓總站機房外溢出。此外，原告為修復系爭污水處理廠受損設備、管線所發包之管線改善工程，承攬廠商在工程施作前為釐清道路下方管線分佈情形，曾於102年間進行試挖，惟僅見地下埋設有管徑200mm、300mm自來水管（管線警示帶均標示「下方有自來水管」），而未有中水管線之分佈，此亦有管線試挖成果圖、104年1月5日中水回收系統建置（含確認中水管線埋設地點）現場勘查會議會議紀錄附卷可考（下略稱104年1月5日勘查會議，以上資料分見訴卷六第237頁～第250頁；訴卷二第231頁～第233頁），益證原告主張被告未履行交付中水管線義務等語，應可採信。至被告及中水管線之設計監造單位康城公司於104年1月5日勘查會議中說明：「1.當初中水管線與自來水管線是一起施作的，材質也都是一樣的，差別在於管徑，自來水管徑主要是200mm的，中水管徑是250mm或300mm的。2.依照杜風工程顧問公司（下略稱杜風公司）所提供的管線試挖成果圖確實有200mm及300mm的自來水管線，因當初自來水管只有施作一套系統，所以該成果圖上的300mm自來水管即是台開所施作的中水管」，康城公司106年11月16日康城（106）土開字第172號函亦謂：因高雄縣岡山工業區開發工程為自來水管線及中水管線各一套系統，故104年1月5日勘查會議中依照管線試挖成果圖確實有200mm及300mm的兩套系統管線，說明其分別為自來水管及中水管線系統等語（見卷二第232頁；卷六第258頁～第259頁），固堪認試挖結果圖上同時標示200mm、300mm自來水管之試挖地點，即為規劃設計上自來水與中水管線併排之處，基於系爭工業區之自來水管僅有一套系統，而可推判300mm管徑之自來水管應為原欲設置之中水管。然依據上開中水管警示帶標示「下方為自來水管」，且前開300mm之水管亦未與中水管線加壓總站相連接，業經認定如前，客觀上已難由原告作為中水管使用，是應認被告給付中水道回收系統之契約義務已陷於給付不能之狀態。 ②另台灣自來水股份有限公司第七區管理處雖謂：「經本處岡山服務所查察結果自來水用戶之配水管線，並無接管（使用）中水道管線」、「（主體工程中自來水工程）移交項目為地上及地下式消防栓、制水閥及電子螺旋水錶、竣工圖等，並無移交『中水道回收系統』」，有台灣自來水股份有限公司第七區管理處106年3月17日台水工七字第1060005845號函、106年11月24日台水七操字第1060026961號函在卷可憑（見卷六第283頁、第1頁），與原告主張中水道系統現已由自來水公司使用等語有所歧異。惟不論中水道回收系統現是否由自來水公司使用，斟酌上開上開警示帶標示「下方為自來水管」、管徑300mm之中水管線，客觀上已無從為中水管使用，已如前述，即無礙於被告交付中水道回收系統之契約義務已給付不能之認定。至被告雖以原告於本院審理時陳稱：「我們認為中水道建置在原本規劃的位置上，但是被使用為自來水管，並無發揮中水道之功能」等語（見卷六第201頁言詞辯論筆錄），係訴訟上自認中水道系統建置完成云云，惟斟酌原告上開所述係強調該建置之中水道系統並未發揮應有之功能，核與本院認定相符，並未有對己不利事實自認之意，被告前揭所辯，亦不足採。 ③被告另辯稱：原告102年間試挖管線及103年間進行中水系統測試，均未通知被告到場。又103年間中水系統測試在加壓送水後，會導致機房外路面下陷、水溢出之狀況，應該係測試時未將連接外面的開關打開所致，無從據以推斷中水管線未設置完成云云。惟查，102年間所進行之試挖係以施工前釐清道路下方管線分佈情形為目的，並非以找尋中水管線為目的，且管線試挖成果表為管線改善工程設計、監造單位杜風公司製作，為兩造以外之第三人，應無不實之虞，堪可採信，此認定不因被告當時未在場而有異。又倘系爭中水管線確有進行驗收移交，原告又豈有因不知如何操作加壓送水而遲未能尋獲中水管線之理，益證被告未履行交付中水管線之義務。㈣綜合前述，原告主張被告就系爭設備、管線損壞應負10%之責任，為無理由；惟原告主張被告未依約交付中水道回收系統，則屬有據，應可認定。五、按因可歸責於債務人之事由，致給付不能者，債權人得請求賠償損害，民法第226條第1項定有明文。被告就系爭中水道回收系統之施作暨交付義務既已陷於給付不能之狀態，原告自得請求被告負損害賠償責任。又中水道回收系統施作工程經原告以採購金額/預算金額3191萬332元公開招標，因無廠商投標而流標，有公開招標公告、開標流標紀錄等件附卷可憑（見卷一第16頁～第18頁；卷三第197頁～第199頁），原告據以主張被告未履行交付中水道回收系統義務，致原告重新招標施作而受有3191萬332元損害，爰請求被告給付3191 萬332元，並自起訴狀繕本送達翌日即104年10月20日（送達回證見卷一第79頁）起算，按週年利率5%計算之法定遲延利息，為有理由，逾此所為請求，則屬無據，應予駁回（按適用法律，係法官之職責，不受當事人所主張法律見解之拘束。因此辯論主義之範圍僅為判決基礎之事實及其所憑之證據，而不及於法律之適用，最高法院106年台上字第2055號裁判意旨可為參照。據此，原告雖主張被告誤將系爭中水管線移交自來水公司，而未履行交付中水道回收系統之義務，應依「給付遲延」或「不完全給付」之規定負損害賠償責任云云，惟本院仍得依原告主張之上開事實，適用給付不能之法律規定，判命被告於原告請求之金額範圍內負損害賠償責任，併此敘明）。至被告雖辯稱原告提出招標公告之標案名稱為「高雄市岡山本洲產業園區污水處理系統後續修復統包工程」無法看出與中水回收系統之關連性，又上開標案於104 年6月30日公告無法決標後，迄今未再發包，難認原告業已支出費用而生損害云云，惟查，依原告提出招標公告「標的分類」記載：「工程類-水管及排水設施鋪設工程」、「本案完成後所應達到之功能、效益、標準、品質或特性」欄位記載：「廢污水回收再利用」，堪認即指系爭中水道回收系統。又原告主張中水道回收系統之施作金額3191萬332元雖尚未實際發生，惟斟酌招標公告所載之預算金額具有估價之性質，被告復未指出上開金額有與工程行情明顯不符之處，即非不得採為認定原告所受損害之依據，是被告前揭所辯，亦不足採。六、本件原告勝訴部分，兩造分別陳明願供擔保聲請准予宣告假執行或免為假執行，核無不合，爰分別酌定相當之擔保金額，予以准許。至原告敗訴部分，其假執行之聲請失所附麗，應予駁回。七、本件事證已明，兩造其餘攻防及舉證，於判決結論不生影響，無庸逐一論述，附此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依民事訴訟法第79條、第390條第2項、第392條第2項，判決如主文中華民國 106 年 12 月 4 日民事第四庭法官王琁以上正本係照原本作成。兩造如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中華民國 106 年 12 月 4 日書記官鄭永媚

臺灣高雄地方法院105年度重訴字第43號

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