九十二年重訴字第一九○號｜民事：返還不當得利｜裁判日期：92 年 07 月 02 日

臺灣高雄地方法院民事裁定　九十二年重訴字第一九○號原　　　告　高雄市政府地政處法定代理人　李茂恭訴訟代理人　林瑩容律師被　　　告　福德木業股份有限公司　　　設高雄市鼓山區○○○路四０七號法定代理人　陳　延訴訟代理人　蔡東賢律師戴仲懋律師吳文淑律師被　　　告　唐榮鐵工廠股份有限公司　　設高雄市苓雅區○○○路二號法定代理人　劉憲同訴訟代理人　吳小燕律師被　　　告　財政部國有財產局臺灣南區辦事處　設高雄市新興區○○○路二五法定代理人　王禮賢被　　　告　台灣省高雄農田水利會　　　設高雄市左營區○○○路三三二號法定代理人　盧榮祥右　二　人訴訟代理人　黃祖裕律師右當事人返還不當得利事件，本院裁定如左：主文原告之訴及其假執行之聲請均駁回。訴訟費用由原告負擔。理由一、本件原告起訴略以：原告於民國八十五年間辦理高雄市區徵收，被告福德木業股份有限公司（下稱福德公司）所有坐落高雄市○○區○○段四小段第三三四、三三九、三四五、三四六號土地；被告唐榮鐵工廠股份有限公司（下稱唐榮公司）所有同段第三二０、三二一、三四二、三四七、三四八號土地；被告財政部國有財產局（下稱國有財產局）管領同段第三三二、三三三、三四九、三六０號土地；及被告台灣省高雄農田水利會（下稱高雄農田水利會）所有同段第三三０號之土地，均已完成徵收程序，歸原告所有。嗣後原告土地開發總隊於八十九年間進行農十六區段徵收工程，施作R4－57道路之排水溝箱涵時，在上開被告所有或管領而被徵收之土地內，開挖出大量建築廢棄物，原告乃於九十年十一月廿二日邀集被告召開系爭廢棄物處理會議，惟被告均未同意自行清除。嗣原告於九十一年四月廿六日進行現場會勘，被告唐榮公司、國有財產局及高雄農田水利會均有派員到場但均不予簽名。原告有鑑於此，乃委請大揚營造股份有限公司公司承攬系爭廢棄物之清除工作，總計原告所支出之工程費用共新臺幣（下同）二千五百十二萬五千三百五十四元，因原告現為系爭土地之所有權人，自得主張民法第七百六十七條之所有權妨害除去請求權，並因清除系爭廢棄物所支出之費用，得依無因管理或不當得利之規定向被告請求分擔返還。從而，爰聲明請求被告福德公司、被告唐榮公司、被告國有財產局及被告高雄農田水利會應分別給付原告一千二百九十二萬四千四百八十二元、八百五十二萬二千五百二十元、三百四十五萬九千七百六十一元、二十一萬八千五百九十一元，及分別自起訴狀繕本送達翌日起均至清償日止按年息百分之五計算之利息，並願供擔保請准宣告假執行等語。二、按「原告之訴不屬普通法院之權限者，法院應以裁定駁回之」，民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款定有明文。上開法條規定之意旨，乃因民事訴訟係審理私法上之權利義務或法律關係之訴訟程序，與行政訴訟係審理公法上之權利義務或法律關係等之訴訟程序，審判之目的及範疇均有不同。是若非民事訴訟所能處理之事件，自不宜由民事法院審判之，民事法院就非民事訴訟所能處理之事件，自無審判之權限。從而，一旦原告就非民事訴訟所能處理之事件誤向民事法院起訴，民事法院當僅能從程序上以裁定駁回之，而無遂行實體審判之權能。本件原告起訴主張之事實究屬民事訴訟事件，抑或屬行政訴訟事件，仍不無疑問。揆諸首揭法條規定與說明，此為本件得否由本院為實體審判之前提要件，自不無研求之餘地，而此亦為本件兩造之最大爭點所在，本院爰審酌如下：（一）按憲法第十六條規定，人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌案件之性質及既有訴訟制度功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判，因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院大法官會議釋字第四六六號解釋參照）。惟判斷一種事項為公權力行使，抑或私經濟活動之際，難有絕對周延之準則，仍須按個別情況，就行政作用之內容及外觀加以推求，藉以確定行政機關主觀上究欲採取公法行為或私法行為作為手段，如有懷疑，應推定行政機關之作為係行使公權力的性質，其理由有二：一係國家機關或其他行政主體行使公權力畢竟為正規之行為方式；二係公權力行政受較多之法律羈束，相對人亦受較多法律之保障也（參吳庚大法官著「行政法之理論與實用」增訂七版，第十五頁）。（二）次按公法上爭議，得依民國八十七年十月廿八日修正公布，於八十九年七月一日施行之行政訴訟法提起行政訴訟。所稱行政訴訟，指撤銷訴訟、確認訴訟、及給付訴訟，此觀諸行政訴訟法第二條及第三條之規定自明。而民事訴訴乃國家司法機關以解決當事人間之私法爭執為目的所實行之程序，與行政訴訟係解決行政機關與人民間之公法爭執為目的所實行之程序不同。而判斷事件究為公法爭議抑或私法爭執，並非全然以原告之請求權基礎為公法上之請求權或私法上之請求權為斷，故「如土地所有權人以政府核准並徵收其土地已失效力，請求確認土地所有權仍屬於己，並排除需用土地機關之侵害，即屬公法上之爭議，應循行政爭訟程序解決而非審理私權之普通法院之權限。」最高法院九十年度台抗字第一四二號裁定意旨可資參照。而本件原告之請求權基礎係因兩造進行區段徵收所生，則該區段徵收之公、私法性質自會影響本件請求權之屬性。故應審究者，乃兩造所進行之區段徵收係屬私法性質或公法性質？（三）經查，本件原告所屬機關高雄市政府曾於九十一年十月一日分別以高市府地發字第○九一○○四八○九二號函、第○九一○○四八○九三號函、第○九一○ ○四八○九五號函、第○九一○○四八○九七號函分別函予被告福德公司、國有財產局台灣南區辦事處、唐榮公司及高雄農田水利會，其主旨略謂：被告等人應負擔坐落本市鼓山區區徵收區域內，被告等人原所有或管領之上開土地其地下埋藏物之清除費用，並應限期繳納等語。且前揭公函說明第二項亦明載其函請被告負擔清除費用之依據為行政程序法第五十二條規定，又其說明三更稱：「如不服本府之處分，請自送達之次日起三十日內向內政部提起訴願。」此有各該公函附卷可稽。按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項分別定有明文；且「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」大法官會議釋字第四二三號解釋亦可資參照。故原告所屬機關高雄市政府通知被告之上開函文，雖未用行政處分書之名義為之，惟其既明示命負擔費用之依據為行政程序法第五十二條之規定，且亦告示被告等人如不服該處分，應自送達之次日起三十日內向內政部提起訴願等語，則揆諸上開訴願法第三條第一項、行政程序法第九十二條第一項之規定；及大法官會議釋字第四二三號解釋意旨，上開高雄市政府通知被告之函文，均可認定係公法上之行政處分無疑。從而，原告陳稱上開通知函文既代表民事之法律關係，亦可能代表公法上之行政處分云云（參本院九十二年五月二十九日言詞辯論筆錄），自屬不可採信。（四）矧被告於接獲上開處分書後，因不服處分，嗣經被告分別提起訴願，並經內政部於九十一年五月十五日以台內訴字第○九二○○○二八三五號訴願決定書（被告國有財產局部分）、同年五月間以台內訴字第○九二○○號訴願決定書（被告唐榮公司部分）及同年四月十六日以台內訴字第○九二○○○二八三四號訴願決定書（被告高雄農田水利會部分），分別將上開高雄市政府之原行政處分撤銷在案，此亦有被告提出之各該訴願決定書在卷可稽，且原告亦自承在訴願程序中並未主張本件係屬私法爭執，而不應由訴願機關管轄之事實（參本院九十二年五月二十九日言詞辯論筆錄）。益徵本件之爭執，不論自原告為徵收之初，嗣並為清除費用負擔之處分，乃至最後訴願機關之答辯，原告均未主張本件為私法爭執。且行政機關之行政作為，若非公權力行政即屬私經濟行政，實無一個行政作為兼具公法與私法性質之可能。則原告事後改稱上開高雄市政府通知被告之函文既代表民事之法律關係，亦可能代表公法上之行政處分云云，殊非可採。（五）末按「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對於人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。」（司法院大法官會議釋字第四二五號解釋參照）易言之，土地徵收乃國家基於其對於私有土地所保留的最高支配權之行使，而依強制取得私人所有權，而給予合理補償之公法行政行為。又「（一）公用徵收之性質與買賣有別，非屬繼承取得，乃係原始取得，被徵收者之權利非直接移轉於徵收者，而係徵收者依法律取得新權利，同時被徵收者之權利在與不能兩立之限度內無形歸於消滅。（二）公用徵收，國家為被徵收權之主體。」，最高行政法院廿四年判字第十八號亦著有判例可參。查區段徵收為土地徵收方式之一種，則揆諸上開說明，區段徵收乃係公法行為，關於被徵收土地，因徵收人原始取得所有權以前之土地廢棄物清理費用，究應由何人負擔發生爭議時，即屬公法之爭議，而應依行政訴訟程序解決，自非屬私權爭執。從而，被告等人辯稱：本件區段徵收之法律關係係屬公法之爭議等語，即屬有據。三、按本件之區段徵收既屬公法性質，則本件原告主張之請求權究係公法上之請求權，抑或係私法上之請求權？即有進一步審究之必要。經查，本件原告請求權基礎雖主張係本於所有權之法律關係，依民法第七百六十七條之所有權妨害除去請求權，並因清除系爭廢棄物所支出之費用，而依無因管理或不當得利之規定向被告請求分擔返還等語。惟按「本條例第五十五條之二（按即有關區段徵收之規定）之用詞涵義如左：‧‧‧二、公共設施費用：指工程費用、土地整理費用及貸款利息。三、開發總費用：指徵收私有地之現金補償地價、有償撥用公有地地價、無償撥用公有出租耕地補償承租人地價、公共設施費用及貸款利息等項之支出總額扣除原土地所有權人優先買回土地地價收入之餘額。」「前項第二款所稱工程費用，包括道路、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計費、施工費、材料費、工程管理費及整地費。所稱土地整理費用，包括土地改良物或墳墓拆遷補償費、動力及機械設備或人口搬遷補助費、營業損失補助費、自動拆遷獎勵金、加成補償金、地籍整理費、救濟金及辦理土地整理必要之業務費。」平均地權條例施行細則第七十八條之一第一項第二款、第三款及同條第二項分別定有明文。足徵所謂「土地整理費用」之範圍甚廣，而廢棄物之清除費用，即應屬上開平均地權條例施行細則第七十八條之一第一項第二款「公共設施費用」中之「土地整理費用」或同條項第三款所定之「開發總費用」。故原告主張之「清除費用負擔請求權」乃係本於區段徵收而生之法定請求權。是以，本件原告上開請求權均係本於土地區段徵收而依法取得，而本件之區段徵收又係具公法性質，如前所述，則本件原告之請求權當係公法上之請求權無疑。四、末查，本件原告請求權固係公法上之請求權，惟其是否得以提起行政訴訟，仍將左右本院是否予以實體審判。蓋原告就此公法上請求權若無從提起行政訴訟，從民事訴訟之謙抑觀點或法院係為人民而存在之此項論點言之，民事法院亦不得不受理原告就此公法上請求權之審判要求，否則將使原告無法得知應向何法院起訴請求，無法獲得司法救濟，即有違憲法上對原告訴訟權利之保障。然則，倘若原告可向行政法院起訴請求，基於民事法院不審判非民事案件之原則，自難寬認民事法院就原告之公法上請求權有審判之權限，依首揭法律之規定，當須以裁定駁回而無實體審酌之餘地。準此，原告得否向行政法院提起本件訴訟，亦須加以審究。按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起行政訴訟。」行政訴訟法第八條第一項定有明文。本件原告本於公法上之請求權，請求被告給付清除費用，自係屬因公法原因所發生之財產上請求權。是本件訴訟既屬公法上之爭議，且亦經訴願機關已為訴願決定，如上所述，則原告自可再循行政訴訟之途徑就該訴願決定提起行政訴訟（訴願法第九十條、行政訴訟法第一百零六條參照）；或依行政訴訟法第八條第一項之規定逕提起給付之訴（此時即無訴願前置原則之適用），行政法院均可以且必須受理。從而，原告自不得就本屬公法爭議之請求，而向本院起訴。五、綜上所述，本件請求權係屬公法上之請求權，不論依訴願法第九十條、行政訴訟法第一百零六條規定；或依行政訴訟法第八條第一項規定，原告均可直接提起行政訴訟請求之，本院自無實體審判之權限。原告既誤向本院起訴，且此係屬不得補正之事項，本院自應依首揭民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款規定，逕以裁定駁回之。六、依民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款、第九十五條、第七十八條，裁定如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十二　　年　　　七　　　月　　二　　日臺灣高雄地方法院民事第二庭~B法　　　官　楊富強右為正本係照原本作成。如對本裁定抗告須於裁定送達後十日內向本院提出抗告狀。中　　　華　　　民　　　國　　九十二　　年　　　七　　　月　　二　　日 ~B法院書記官　陳淑女

臺灣高雄地方法院九十二年重訴字第一九○號

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