臺灣高雄地方法院98年度訴字第247號

• 裁判案由: 返還押標金
• 案件類型: 民事
• 審判法院: 臺灣高雄地方法院
• 裁判日期: 98 年 04 月 23 日

臺灣高雄地方法院民事判決　　　　　　　 98年度訴字第247號原　　　告　鴻門營造有限公司
法定代理人　甲○○
訴訟代理人　蔡錫欽律師
複代理人　　許龍升律師
複代理人　　丙○○
被　　　告　高雄市政府工務局下水道工程處
法定代理人　丁○○
訴訟代理人　乙○○
戊○○
當事人間返還押標金事件，本院民國98年4月9日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：原告於民國96年6 月28日參加被告公開招標之「苓雅區四維大排（中山路至中華路）排水幹線改善工程」（下 稱系爭工程）採購案，以新臺幣（下同）11,250,000元得
標，並繳付押標金750,000 元（下稱系爭押標金），原告得標後發現各項工程材料價格大幅上漲，且據下包廠商於同年7 月9 日估價結果，工程費用共計12,734,090元，超過原告得標金額甚多，此項情事變更，非原告投標當時所得預料，且系爭工程投標須知第43條規定，遇物價波動時不得要求調整單價及物價補貼，則原告將來施工將因物價波動而虧損，簽約對原告顯失公平，故原告先以口頭告知被告無法承作，並於同年7 月13日以高市鴻字第00032 號函文向被告表明放棄承作權，原告不簽約有正當理由，兩造間承攬契約並未成立，被告受領押標金並無法律上原因，又原告放棄承作權後，被告於同年7 月25日重新公告招標，於同年8 月1 日由訴外人亞力山大營造有限公司（下稱亞力山大公司）以12,630,000 元 決標，足證原告決標時物價指數已上漲，且系爭工程既有其他廠商承作，被告並將原告先前之得標撤銷而不存在，被告自應將押標金返還，以符合政府採購法第6 條規定之公平合理原則，爰依民法不當得利之法律關係，請求被告返還系爭押標金，若認被告沒入系爭押標金有法律上原因，則系爭押標金屬違約金性質，被告全部沒入誠屬過高，應予酌減等語。並聲明：被告應給付原告750,000 元，及自97年8 月27日準備書狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、被告則以：原告以最低標且無標價偏低或不合理情形，故被告於開標當日即當場決標予原告，並無流標、廢標或撤銷決標情事，且原告於96年6 月28日決標，應以96年6 、7 月份之物價指數為比對依據，當時砂石及級配類並未上漲，水泥及其製品類從148.35元上漲至151.22元，上漲幅度不高，原告主張其決標後物價大幅上漲，與事實不符，況依系爭工程投標須知第7 點第2 項規定，原告於投標前即應謹慎詳實評估成本後再擬定標價，原告未詳實評估成本，係屬可歸責於原告之事由，原告拒絕訂約並無正當理由，原告於得標後拒不簽約，故被告於96年7 月19日以高市工水五字第0960012237號函以原告有政府採購法第101 條第1 項第7 款「得標後無正當理由而不訂約者」情事，將原告列為不良廠商，並依同法第31條第2 項第5 款、系爭工程投標須知第23 點 第4
款、高雄市政府工務局下水道工程處工程採購注意事項第2
點第7 款第5 目之規定，撤銷決標，沒入系爭押標金，乃於法有據。又系爭押標金雖屬違約金性質，然係經評估審定，未超過預算金額5%之上限，並無過高等語，資為抗辯。並聲明：請求駁回原告之訴。
三、兩造爭執及不爭執事項：
㈠不爭執部分：
⒈原告於96年6 月28日參加被告公開招標之系爭工程採購案，以11,250,000元得標，並已繳付系爭押標金，並有決標公告、開（決）標紀錄表、投標須知、採購注意事項等為證（見本院卷第20、35至47頁）。
⒉原告得標後，地下道施工材料價格上漲，並有營造工程物價指數表為證（見本院卷第17、18頁）。
⒊被告以原告有政府採購法第101 條第1 項第7 款「得標後無正當理由而不訂約者」之情事，於96年7 月19日以高市工水五字第0960012237號函通知原告，將原告列為不良廠商刊登政府採購公報，且依同法第31條第2 項第5 款、系爭工程投標須知第23點第4 款規定，撤銷決標，並沒入押標金，並有上開函文為證（見行政法院卷第11頁）。
⒋原告放棄承作權後，被告於96年7 月25日公告招標，於96年8 月1 日由訴外人亞力山大公司以12,630,000元決標，並有決標公告為證（見本院卷第21頁）。
⒌系爭押標金屬違約金性質。
㈡爭執部分：
1、原告得標後，兩造就系爭工程之承攬契約是否成立?
2、若系爭承攬契約成立，原告得否以情事變更或物價波動
為正當理由，拒絕履約？
3、被告沒入系爭押標金，是否有法律上原因？有無構成不
當得利？
4、如被告沒入系爭押標金有理由，其沒入金額是否過高？
四、原告得標後，兩造就系爭工程之承攬契約是否成立?
（一）原告主張：原告得標後，因招標並非要約，尚須簽立正式合約契約始成立，原告與被告未簽立承攬契約，則兩造系爭工程之承攬契約未成立等語，被告則抗辯：原告投標之行為係要約，公開招標程序中，當機關為決標之行為時，即為承諾，雙方就本採購案之意思表示已合致，兩造系爭工程之招標契約已成立等語。
（二）本件被告辦理之系爭採購案，係以公告方式邀請不特定廠商投標之公開招標，且以「經審查以合於招標文件規定且在底價以內之最低標廠商，且無價偏低，顯不何合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，為得標廠商。」作為決標方式等情，有被告公程採購注意事項四、決標作業（一）1 基本決標原則可憑（本院卷第45頁反面）。又查，系爭採購案參與投標之廠商共計有6 家，審標結果6 家符合招標文件規定，其中原告標價1125萬元為最低標，亦有被告採購開（決）標記錄表可證（本院卷第35頁）。又按公開招標之表示，究為要約抑或僅為要約之引誘，法律既無明文規定，自應按招標公告之內容仍而定，在招標人為自身保留締約決定權之情形下，應僅為「要約之引誘」；反之，招標公告如明示與出價最高之投標人訂約而無所保留，則招標人所為公開招標之意思表示應評價為「要約」，出價最低投標人（即得標人）所為之意思表示乃係「承諾」，且招標人與得標人於決標之際，即因意思表示合致而成立本約，雙方自均負有依招標公告所載內容履行契約之義務，並同受該公告中關於押標金抵繳、沒收等各該條款之拘束（最高法院32年永上字第378 號判例參照）。查被告就系爭工程公開招標，並於採購注意事項四決標作業第1 基本決標原則載明決標方式為以投標價最低且不低於底價者為得標人，足見該招標公告即屬被告之要約，嗣於96年6 月28日開標結果，原告以00000000元最低，在核定底價以內，且無標價偏低，經被告依政府採購法第52條第1 項第1 款規定宣布決標，並經被告於96年7 月19日公告，有決標公告可證（本院卷第29頁），復為兩造所不爭執，揆諸前開說明，兩造於系爭工程採購決標之際，即因雙方意思表示之合致而成立系爭工程之承攬契約，且原告於投標前已依被告之投標須知載明投標資格、投標開標、決標、簽約、繳款之程序，則上開投標須知之內容，自已成為兩造間預約之一部分，兩造均同受投標須知各該約款之拘束甚明。
五、若系爭承攬契約成立，原告得否以情事變更或物價波動為正當理由，拒絕簽約？
（一）原告主張：原告得標後發現各項工程材料價格大幅上漲，且據下包廠商於同年7 月9 日估價結果，工程費用共計12,734,090 元 ，超過原告得標金額甚多，此項情事變更，非原告投標當時所得預料，且系爭工程投標須知第43條規定，遇物價波動時不得要求調整單價及物價補貼，則原告將來施工將因物價波動而虧損，簽約對原告顯失公平，故原告先以口頭告知被告無法承作，並於同年7 月13日以高市鴻字第00032 號函文向被告表明放棄承作權，原告不簽約有正當理由，兩造間承攬契約並未成立，被告自應將系爭押標金返還等語，被告則抗辯：原告於得標後無正當理由拒不簽約，且原告於96年6 月28日決標，應以96年6、
7 月份之物價指數為比對依據，當時砂石及級配類並未上漲，水泥及其製品類從148.35元上漲至151.22元，上漲幅度不高，原告主張其決標後物價大幅上漲，與事實不符，況依系爭工程投標須知第7 點第2 項規定，原告於投標前即應謹慎詳實評估成本後再擬定標價，原告未詳實評估成本，係屬可歸責於原告之事由，原告拒絕訂約並無正當理由等語資為抗辯。
（二）按民法第227 條之2 所稱情事變更，係指債之關係成立後，其成立當時之環境或基礎有所變動而言。次查因情事變更而增、減其給付或變更其他原有之效果，應斟酌當事人因情事變更，一方所受不相當之損失，他方所得不預期之利益，及其他實際情形，為公平之裁量。又按因情事變更為增加給付之判決，非全以物價變動為根據，並應依客觀之公平標準，審酌一方因情事變更所受之損失，他方因情事變更所得之利益，及其他實際情形，以定其增加給付之適當數額。最高法院66年台上字第2975號判例參照。
（三）原告主張其得標後發現各項工程材料價格大幅上漲，且據下包廠商於同年7 月9 日估價結果，工程費用共計00000000元，超過原告得標金額甚多等情，固提出營造工程物價指數表、怡樺科技公司估價單為證（本院卷第17至19頁）。惟查，欲參與政府採購工程之招標業者，本應詳細審閱招標相關文件之內容，以便作出對自己最有利之決定，本件被告被告工程採購投標須知第7 點第2 項前段已表明：「投標廠商應依招標文件自行詳為估算其標價，」亦於同須知第43點載明：「儲招標文件另有規定者外，本工程如遇物價波動時，乙方（原告）不得因此要求調整單價及物價補貼，投標廠商應確實核算施工成本一併考量納如成本預估。」此有該投標須知附於本院卷第41頁），從而原告欲參與系爭工程招標案，對於招標內容之重要事項，如本件原告所爭執之物價波動部分，悠關原告盈虧甚巨，是原告自應持以審慎之態度加以調查。被告既於工程採購須知第7 點第2 項、第43點提醒投標廠商應確實估算物價波動時之施工成本一併考量納入成本預估等語，足見被告就該物價波動之因素，已善盡其告知義務而非原告所無法預料之情事。
（四）再查，依高雄市營造工程物價基本分類指數觀之，就96年6 月與同年7 月比較，物價總指數、砂石及級配類並未上漲，水泥及其製品類僅從148.35上升至151.22，計上張2.87等情，有被告所提前述指數附於本院卷可稽，可見所稱物價波動之事實並非驟然發生於此期間。縱原告所提出比較標準為96年6 月與同年12月，其漲幅雖屬劇烈，應非原告於96年7 月10日或12日通知被告放棄承作時所可預知，自不得作為拒絕履約之正當理由。況原告身為專業營造業者，衡情應仔細詳閱本件工程招標文件，並對於系爭採購案其投標之價格是否相當，應有預估之專業能力，其未能預估並審慎投標，亦屬可歸責於原告本身之事由，非因不可抗力之情事變更。且原告對於工程估價若有疑義，非不可依政府採購法第41條第1 項規定：「廠商對於招標內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。」及前揭投標須知第7 點第2 項訂定：「投標廠商應依招標文件自行詳為估算其標價，倘對招標文件內容有疑義者，應於等標期之四分之一期限前以書面送本機關請求釋疑，．．．。」準此，原告於開標前即應就物價波動等內容請求被告釋疑，原告捨此不為，卻於得標後，以物價波動過大，如履約將衍生工程契約爭訟為由，而放棄簽約，不啻影響政府採購秩序，亦不符公平原則，更與公共利益有違。是原告上開主張，顯無足採。從而，原告於得標後，並無正當理由不履約或簽約，被告乃依政法採購法第31條第2 項第5 款、系爭工程採購注意事項第2
點第7 款5 目之規定，沒入保證金，自有理由。
七、被告沒入系爭押標金，是否有法律上原因？有無構成不當得利？
原告得標後，並無正當理由不履約或簽約，且無情事變更之情況，已如前述，則原告於96年6 月28日被告決標後，於同年7 月13日以高市鴻字第00032 號函文向被告表明放棄承作權，拒不簽約，被告乃依據政府採購法第31條第2 項第5 款、系爭工程採購注意事項第2 點第7 款5 目、系爭工程採購投標須知第23點之規定，撤銷決標並不予發還原告已繳納之75萬元保證金，於法有據，並無不當得利之情事。
八、如被告沒入系爭押標金有理由，其沒入金額是否過高？
（一）原告主張：本件工程押標金之性質為違約金，不問係懲罰性違約金或損害賠償總額預定性之違約金，均有民法第252 條之適用，而違約金是否過高，須依一般客觀事實，社會經濟狀態及當事人所受損害以為酌定標準，並就債務人若能如期履行債務時，債權人可得享受之一切利益加以衡量，被告在96年8 月1 日將系爭工程再次決標，並如期完工，被告並未受有鉅額損害，僅有再次作業之程序費用而已，被告沒入原告75萬元之押標金，顯屬過高，請求酌減違約金至合理之金額。被告則抗辯：本案之押標金為75萬元，為懲罰性違約金，其約定並未逾預算金額1500萬元之百分之5 ，符合政府採購法及其相關規定，並無過高等語（二）當事人約定契約不履行之違約金過高者，法院固得依民法第252 條以職權減至相當之數額，惟是否相當仍須依一般客觀事實、社會經濟狀況及當事人所受損害情形，以為酌定標準。而約定違約金過高與否之事實，應由主張此項有利於己事實之債務人負舉證責任。
（三）查，系爭押標金係屬違約金之性質，為兩造不爭執，已如前述，又依系爭工程招標文件中注意事項第2 點11款規定，押標金依招標文件規定不予發還者，屬懲罰性之違約金。有該注意事項可證（本院卷第44頁反面），足見本件違約金係屬懲罰性之違約金，原告主張系爭工程不予發還之押標金係屬損害賠償總額預定之違約金，自不足採。又查，原告主張被告於96年8 月1 日將系爭工程再次決標，並如期完工，被告並未受有鉅額損害，僅有再次作業之程序費用而已，被告沒入原告75萬元之押標金，顯屬過高，請求酌減該違約金云云，而被告於96年8 月1 日將系爭工程再次公開招標，並由訴外人亞力山大公司以00000000元決標，固為兩造不爭執，並有決標公告可證（本院卷第21頁），惟原告主張系爭工程已如期完工，被告並未受有鉅額損害，僅有再次作業之程序費用而已一節，為被告所否認，且原告並未舉證證明，自不足採。參以行政院公共工程委員會訂定之「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第9
條規定：「押標金之額度，得為一定金額或標價之一定比率，由機關於招標文件中擇定之。前項一定金額，以不逾預算金額或預估採購總額之百分之5 為原則，一定比率，以不逾標價之百分之5 為原則。但不得逾新台幣5 千萬元。採單價決標之採購，押標金應為一定金額」。查本件工程之押標金為75萬元，其約定並未逾預算金額1500萬元之百分之5 ，且被告就系爭工程原決標予原告，其得標金額為00000000元，嗣因原告無正當理由拒不履約，經被告將原告之得標撤銷後，再將系爭工程公開招標，而由訴外人亞力山大公司以00000000元決標，則原告得標之金額與亞力山大公司得標之金額，差額已達138 萬元，此難謂非被告之損害，從而，被告沒入原告75萬元之押標金，尚屬恰適當，並無過高。
九、綜上，原告得標後，兩造就系爭工程之承攬契約即已成立，而原告主張以情事變更或物價波動為正當理由，拒絕履約即無理由，被告沒入系爭押標金，於法自屬有據，並無構成不當得利，且被告沒入系爭押標金75萬元，亦屬適當，並無過高，從而，原告依據不當得利之法律關係及民法第252 條之規定，請求返還押標金75萬元或酌減押標金，均無理由，應予駁回。
十、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　4 　　月　　23　　日民事第三庭法　官　朱玲瑤
正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後10日內補提上訴理由書（須附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　4 　　月　　23　　日書記官　曹德英