臺灣高等法院 高雄分院八十九年度上字第二二八號

臺灣高等法院高雄分院民事判決　　　八十九年度上字第二二八號

上訴人

丁○○

上訴人

甲○○

共同訴訟代理人

王義雄律師

被上訴人

高雄縣政府 設高雄縣鳳山市○○路○段一三二號

法定代理人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

訴訟代理人

戊○○

被上訴人

大崗農林有限公司 設高雄縣路竹鄉○○路一三０巷六號

法定代理人

己○○

訴訟代理人

施秉慧律師

　　　　　　　　　焦文城律師

　　　　　　　　　張清富律師

右當事人間請求確認租賃關係不存在事件，上訴人對於中華民國八十九年六月三十日

臺灣高雄地方法院八十八年訴字第二六八六號第一審判決提起上訴，本院判決如左：

主文

事實

甲、上訴人方面:

一、聲明：求為判決：㈠原判決廢棄。㈡確認被上訴人間於民國（下同）八十五年八月十日就坐落高雄縣田寮鄉○○○段六之一號地先台灣省國有區外保安林地、面積八０點一八八０公頃之土地（下稱系爭土地）租賃關係不存在。

二、陳述：除與原判決記載相同，茲予引用外，補稱：

㈠保安林未經清理、解除管制，不得放租。保安林之放租除受森林法第八條之限制外，亦應依台灣省省有林地清理放租作業要點第五條「省有林地依下列規定清理放租」：㈠實地已完成造林者，依『國有林解除地、原野及區外保安林解除地內宜林地出租實施要點』之規定辦理，由上開規定，區外保安林要放租，其程序為①清理②解除管制，始能對外放租，而本案系爭地都未經清理及解除管制，故不能對外放租，有七十三年十二月廿九日（七三）府農林字第一三七０九一號函及七十三年九月十四日（七三）農林字第九四二五六號高雄縣政府函及財政部國有財產局台灣南區辦事處七十四年一月十二日台財產南（３）字第八０五六號函等可資證明，故系爭地之放租除不符合森林法第八條及行政院於七十九年發布八十年修正台灣森林經營管理方案第十條之規定外，未經清理及解除管制便逕行放租，亦有違反台灣省有林地清理放租作業要點，故系爭地之放租顯與法未符。

㈡被上訴人顯有將「森林放租準則」與「森林經營準則」混合為一。查被上訴人於八十九年九月間所提準備書狀引用「保安林經營準則」及「台灣省國有林事業區出租造林管理辦法」主張系爭林地得放租，然該等辦法係指公有保安林及私有林地被劃入保安林和經合法放租後，有關保安林地經營及管理之準則及辦法，並非有關保安林地放租之準則，故被上訴人之主張顯有本末顛倒之嫌。

㈢系爭林地之放租不適用森林法第四十九條之規定。查森林法第四十九條「國有荒山、荒地，編為林業用地者，除保留供國有林經營外，得由中央主管機關劃定區域放租本國人造林」之規定，係指國有荒山、荒地，編為林業用地者，而系爭林地係自民國五年即日據時代既被編為水源涵養保安林地，並非荒山、荒地，故被上訴人顯引用錯誤。

三、證據：援用原審所提證據。

乙、被上訴人方面：

壹、被上訴人高雄縣政府部分：

一、聲明：求為判決：如主文所示。

二、陳述：除與原判決記載相同，茲予引用外，補稱：

㈠森林法第八條條文文字明定「得為出租」，係屬任意規定，且係就非供林業使用之情形「：：學校、醫院、公園或其他公共設施用地所必要者：：：」予以規範。而大崗公司承租目的在於復舊造林為林業使用，應不受上開規定之限制。且承租目的亦符合森林法第一條規定：「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效果，制定本法。」森林法之立法精神。

㈡系爭土地既供復舊造林使用，故符合森林法之發揮森林公益之立法精神，系爭租賃契約係依台灣省政府農林廳林務局六十三年八月二日林政字第三四三八七號函及台灣省政府七十五年十月十四日七五府農林字第七五五六三號函示予以換約續約，故並未違反台灣森林經營管理方案第十條：「國有林事業區之林地，除依森林法第八條規定辦理，配合政策之推行經行政院專案核准，及已出租林地另案檢討者外，不再放租解約或交換使用」之規定。

三、証據：援用原審所提証據。

貳、被上訴人大崗公司部分：

一、聲明：求為判決：如主文所示。

二、陳述：除與原判決記載相同，茲予引用外，補稱：

㈠森林法第八條明文為：「國有或公有林地有左列情形之一者，得為出租、讓與或撥用。」條文中既明定「得為出租」，而非「除有左列情形外，不得出租，」故顯非禁止規定，係屬任意規定。退萬步言，若為禁止規定（被上訴人否認），亦屬其中之「取締規定」，此觀森林法第八條所列四款係供作學校、醫院、公園、交通、公用事業或森林遊樂區等使用情形，其所禁止者，係森林經營利用之方式，而非森林經營管理之本身，故屬所謂之取締規定，揆諸前揭說明，本件租賃契約仍屬有效存在。況被上訴人承租系爭國有保安林地是為復舊造林（參該租約第四點即明），實為保護涵養系爭保安林所必須，完全符合森林法之立法目的，焉能認此經營管理方式有違森林法何種禁止規定？㈡按係爭區外保安林之經營管理，依森林法第二十四條之規定，不論所有權屬均以社會公益為目的。又依該條第二項訂定之「保安林經營準則」，其中第六條第二項明定：「公有保安林、私有保安林及國有經政府放租營造之保安林，．．」足見只要在不違背社會公益之目的下，保安林應可放租。又依台灣省國有林事業區出租造林地管理辦法，其中第一條明定：「台灣省政府為加強管理本省國有林事業區出租之造林地，特訂定本辦法。」又第二十一條明定：「已出租之保安林及試驗用林地之管理，除契約另有規定外，準用本辦法之規定。」亦見保安林可出租係屬無疑。本件租賃關係，被告承租國有區外保安林地，主要目的在於復舊造林，此從與高雄縣政府簽訂租造林契約可茲證明，完全合乎國土保安、森林保育之目標，亦不違反社會公益之目的，又高雄縣政府為管理經營機關，將係爭土地放租予大崗農林公司而林務局又核備在案，其適法性無庸置疑。

㈢上訴人主張丁○○、甲○○之父朱丑自日據時代已墾柤面積十四公頃，與事實不符。且該二人係「違法濫墾」，此有被上訴人提呈之高雄縣政府七三府農林字第一三七０九一號函、第九四二五六五號函要求二人停止濫墾、交還林地在案。被上訴人間之出租造林契約並非因林地讓售予台灣水泥公司而中斷，且經大崗公司申覆，高雄縣政府已撤原處分，繼續放租予大崗公司。

三、証據：援用原審所提証據。

理由

一、查上訴人起訴請求確認被上訴人間於八十五年八月十日就系爭土地租賃關係不存在，其租賃契約之標的，係對國有保安林地之造林，屬一般私法上之法律關係，並未以契約創設、變更或消滅公法上之法律關係，是以系爭租賃契約並非公法上契約，更不因契約當事人之一造為高雄縣政府，或租賃標的物係國有保安林地而變更其性質。本院就本件訴訟，自有審判權。被上訴人抗辯本件民事法院無審判權云云，洵不足採。

二、本件上訴人主張：被上訴人間就系爭國有保安林地，訂立租期為自八十五年八月十日起至九十四年八月九日止之租賃契約，惟系爭租約承租之土地係國有保安林地，依森林法第八條及台灣森林經營管理方案之規定，不得出租予私人造林，系爭租約既違反上開禁止規定，依民法第七十一條之規定，自屬無效等情，求為確認被上訴人間於八十五年八月十日所定系爭土地之租賃關係不存在之判決。

三、被上訴人則以：森林法第八條並非禁止規定，被上訴人大崗公司承租系爭土地之目的係為造林復舊，尚與森林法第二十四條所定社會公益之目的相符，況且依保安林經營準則、台灣省國有林事業區出租造林管理辦法，亦可見專供林業使用經營之出租，並不受森林法第八條之限制，系爭租約自屬有效等語，資為抗辯。

四、本件上訴人主張被上訴人大崗公司向被上訴人高雄縣政府承租系爭國有保安林地，租期為自八十五年八月十日起至九十四年八月九日止等情，業據提出台灣省國有林區外保安林出租造林契約書乙件為證（見原審卷一四至一六頁），並經被上訴人二人自認在卷屬實。則上訴人此部分主張，自堪信為真實。至上訴人主張系爭租約因違反森林法第八條及台灣森林經營管理方案等禁止規定而無效部分，則為被上訴人所否認，辯稱森林法第八條之規定並非禁止規定，且被上訴人大崗公司承租造林，亦非在該條文之禁止範圍內，系爭租約仍屬有效等語。

五、經查，系爭坐落高雄縣田寮鄉○○○段第六之一地先，係屬第二二０四號區外保安林，為涵養大崗山牛稠埔一帶耕地用水源，防止砂土崩壞，於元年二月二十二日以告示第十七號編入為水源涵養保安林，管理機關為高雄縣政府，經八十六年七月二十三日府農林字第０五七一七五號公告繼續存置為保安林之必要，此有行政院農業委員會林務局八十九年三月二十二日八十九林治字第八九一六０四四九二號函一件在卷可稽（見原審卷二二八至二二九頁）。次查，系爭租賃契約係約定由承租人即被上訴人大崗公司承租系爭國有保安林地以為復舊造林，此觀之該租約第四點約定「造林期限：自訂約之日起三年內全部完成復舊造林」等語即明。由上開各節，足見系爭租約係約定由私人承租系爭國有保安林地而為復舊造林。

六、按民法第七十一條規定，法律行為，違反強制或禁止規定者，無效。但其規定並不以之為無效者，不在此限。又按所謂強行法不問當事人之意思如何，必須適用之規定，但非有禁私法自治之旨趣者，仍為任意法。而何者為強行規定，何者非強行規定，在我國民法尚不能全依條文方式以為決定，應依條文之體裁及法律規定本身之目的以為決定。則森林法第八條是否屬禁止規定，自應先予究明。

㈠按森林法第八條第一項規定，國有或公有林地有左列情形之一者，得為出租、讓與或撥用：學校、醫院、公園或其他公共設施用地所必要者。國防、交通或水利用地所必要者。公用事業用地所必要者。國家公園、風景特定區或森林遊樂區內經核准用地所必要者。上開四款所定供作學校、交通、公用事業或森林遊樂區等用地使用之情形，固屬森林之經營管理行為，再對照森林法第十二條至第二十一條就森林之經營及利用設有專章規定，且就保安林之經營管理設置，同法第二十四條並有特別規定等法條結構，可見森林法第十二條至第二十一條始屬對森林之經營管理行為之原則性規定，至森林法第八條第一項所規定之情形，則有別於基於涵養保護森林之目的所為之經營利用，而係針對此外之經營管理行為所設置之特別限制規定。是以，森林法第八條第一項之立法目的，僅在規範國有或公有林地在何種情形下得為非森林涵養保護之目的之經營利用，至於為涵養保護森林所為之經營管理，管理機關自得為之，並非森林法第八條第一項規範目的所及，該條規範目的外之經營管理行為，自不受該條之限制，而應受森林法第十二條至第二十一條及第二十四條第一項等規定之規範。

㈡森林法第八條第一項僅在規範非基於森林涵養保護之目的所為之經營利用，已如前述，此外之經營利用行為，並非森林法第八條第一項所不許，則森林法第八條第一項之規定，實非禁止規定。

㈢查系爭租約之出租目的係由被上訴人大崗公司就系爭土地為造林復舊，並非由承租人以供作設施用地之方式而為使用收益，在該租約中亦無有關系爭保安林地將作何設施用地使用之約定，此均觀之卷附系爭租賃契約即明。則系爭租約既約定由被上訴人大崗公司在系爭土地造林復舊，而造林復舊又合於森林涵養保護之目的，是依前開所述，系爭租約並非在森林法第八條第一項之規範範圍內，則縱認森林法第八條第一項係禁止規定，系爭租約已無悖於該條規定之問題，更無無效之可言，遑論森林法第八條第一項並非禁止規定，系爭租約更不因此而無效。故上訴人主張系爭租約因違背森林法第八條第一項之禁止規定而無效云云，委不足取。

七、至就系爭國有保安林地所為造林復舊，與保護涵養森林之目的相符，已敘明如前。惟系爭租約有無違反前述森林法第十二條至第二十一條及第二十四條第一項之規定？

㈠按森林法第二十一條規定，主管機關對於水源地帶等林業用地，得指定森林所有人、利害關係人限期完成造林及必要之水土保持處理，以及同法第三十條第二項、第三項規定，主管機關對於保安林之所有人，得限制禁止其使用收益，或指定其經營及保護之方法；違反前二項規定，主管機關得命其造林或為其他必要之重建行為。次按森林法第二十四條第一項之規定，保安林之經營管理，不論所有權屬，均以社會公益為目的。各種保安林，應分別依其特性合理經營、撫育、更新，並以採伐為主。而依同法第二十四條第二項所訂定之保安林經營準則第九條更規定，保安林造林、撫育、保護、採伐，應依法令及施業方法適當經營，造林樹宜混合二種以上，造林整地應以橫坡與季節風成直角方向實施。由上開條文之規定，足見為保護保安林地，必須加以適當之經營，其中造林復舊更屬為法所許之經營方式。而系爭土地又係為涵養大崗山牛稠埔一帶耕地用水源，防止砂土崩壞而編定為水源涵養保安林，已如前述。則系爭租約所約定之由承租人即被上訴人大崗公司在一定期限內完成造林復舊，實有助於系爭水源涵養保安林之保護，堪認係經營保護系爭國有保安林地之適當方式，且與森林法第二十四條第一項所謂之社會公益，亦無不符之處。

㈡又依森林法第十二條之規定，國有林由中央主管機關劃分林區管理經營之，必要時得委託省（市）主管機關管理經營，或劃分地區委由區內國有林面積較大之省主管機關管理經營；公有林由所有機關或委託其他法人管理經營之；私有林由私人經營之。而被上訴人高雄縣政府係系爭國有保安林地之管理機關，已有前述行政院農委會林務局八十九年三月二十二日函在卷可查。則被上訴人高雄縣政府自得本於其管理權限為系爭國有保安林地之經營。系爭租約所定造林復舊之經營行為，並無違背森林法之相關規定，已如前述，而森林法又未規定管理機關必須親自實施該經營行為，則即使由管理機關即被上訴人高雄縣政府以外之人實施該經營行為，亦屬經營行為實施方式之問題，自得由被上訴人高雄縣政府本於其管理權限以為決定。至於管理機關以何種形式之基礎法律關係，使管理機關以外之人實施該經營行為，更非所問。是以，被上訴人高雄縣政府以與被上訴人大崗公司訂立租賃契約之方式，由被上訴人大崗公司就系爭國有保安林地為造林復舊之經營行為，與前述森林法有關經營管理之規定，亦無違背。是以，系爭租約更不生無效之問題。

八、至上訴人主張系爭租約違反台灣森林經營管理方案及台灣省省有林地清理放租作業要點等行政命令而無效部分云云，惟按民法第七十一條所謂強制禁止規定，並不包括行政命令。次按行政院於民國七十九年發布之台灣森林經營管理方案第十點規定：「國有林事業區之林地，除依森林法第八條規定辦理，配合政策之推行經行政院專案核准，及已出租林地另案檢討外，不再放租、解除或交換使用。」惟該方案第十點僅適用於國有『事業區』之林地，並不包括系爭國有『區外』保安林地。又保安林經營準則第六條第二項明定可以出租，而「保安林經營準則」對「台灣森林經營管理方案」就本件保安林為特別法，應優先適用。而本件租賃關係，被上訴人大崗公司承租國有區外保安林地，主要目的在於復舊造林，此從與高雄縣政府簽訂租地造林契約可茲證明，完全合乎國土保安、森林保育之目標，亦不違反社會公益之目的。況台灣森林經營管理方案僅係行政院於七十九年間針對森林經營所為之政策指示，此節亦有行政院農業委員會林務局八十九年五月十一日八十九林治字第八九一六０七三八九號函一件在卷可查（見原審卷二二六至二二七頁），益證前開行政命令並非強制禁止規定。是系爭租約有無違背前開行政命令，均對系爭租約之效力不生影響。至上訴人又主張被上訴人大崗公司利用特權，未實行造林復舊等語，縱認屬實，亦屬被上訴人大崗公司是否依系爭租約履行債務之問題，核與系爭租約之效力無關。另系爭租約訂立前，被上訴人間有無其他租約約定，及有無終止租約之問題，亦與系爭租約之效力無涉。

九、綜上所述，系爭租約並無違背強制禁止規定，已認定如前。而上訴人又未舉出其他證據證明系爭租約有何無效之情事，自無從認為系爭租約為無效。從而，上訴人訴請確認系爭租約無效，洵屬無據，不應准許。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨，指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。

十、據上論結：本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。

臺灣高等法院高雄分院民事第四庭~B1審判長法官　王錦村~B2法官　林紀元~B3法官　曾錦昌

附註： 民事訴訟法第四百六十六條之一：對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人，但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。

上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。