臺灣苗栗地方法院96年度國字第1號

• 裁判案由: 國家賠償
• 案件類型: 民事
• 審判法院: 臺灣苗栗地方法院
• 裁判日期: 96 年 06 月 15 日

臺灣苗栗地方法院民事判決　　　　　　 96年度國字第1號
原　　　告　乙○○
甲○○
共　　　同
訴訟代理人　陳淑芬律師
複　代理人　己○○
被　　　告　經濟部水利署
法定代理人　丁○○
訴訟代理人　戊○○
被　　　告　經濟部水利署第二河川局
法定代理人　丙○○
訴訟代理人　羅秉成律師
曾能煜律師
上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國96年6 月1 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣柒仟壹佰陸拾元由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、按賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第11條第1 項前段定有明文。本件原告主張被告經濟部水利署（下稱水利署）為賠償義務機關，乃於民國95年9 月11日提出國家賠償請求書，向該署請求國家賠償，被告水利署則以該案應由另一被告經濟部水利署第二河川局（下稱第二河川局）受理為由，遂將原告之國家賠償請求書送請第二河川局辦理，有被告水利署提出之函文可稽（見卷一第45頁）；又該2 被告對於原告之上開國家賠償請求，迄未開始協議之情，為被告所是認（見卷一第116 頁）。從而，原告依上開規定，提起本件損害賠償之訴，於法並無不合。
二、原告原僅以水利署為被告，嗣再追加第二河川局為被告，第二河川局並已提出實體之抗辯，核其追加並不甚礙被告之防禦及訴訟之終結，依民事訴訟法第255 條第1 項第7 款規定，應予准許。
貳、實體方面：
一、原告主張：
㈠坐落苗栗縣大湖鄉○○段15地號土地為原告甲○○所有，同段27地號土地為原告乙○○所有（以下統稱系爭土地）。詎被告水利署所屬第二河川局未經原告同意，竟於94年11月22日在上開2 筆土地上擅自施作駁坎（被告稱之為護岸，以下均以護岸稱之），將原告系爭土地之一小部份施作護岸，一大部分則作為河川地，供被告或他人採取砂石，侵害原告之財產權益，其執行職務行使公權力，顯然故意不法侵害原告對系爭土地之所有權、使用權及支配權。又因被告第二河川局逕取系爭土地上之砂石，作為臨時護岸之基材，致原告受有財產損失約新臺幣（下同）50萬元。爰依國家賠償法第 2條第2 項前段及第3 條第1 項規定，請求被告回復土地原狀；倘不能回復原狀，且無法估算原告所受之損害，則求為判決被告應向原告價購系爭土地。
㈡被告所屬之公務員，在原告土地所在之河川從無水患及緊急之情況下，未經原告同意，即在系爭土地上構築護岸，侵害原告對土地之使用，及對土地上土石之利用，顯係假搶修之名興建駁坎，而遂行採取土石之實，自屬故意或過失之侵權行為，被告應與其所屬公務員負侵權行為損害賠償責任。
㈢系爭臨時護岸之土地所有權人，有吳錦生、黃張和妹、甲○○、黃碧珠等3 人、廖阿成、張勝輝、乙○○、魏菊枝，此與被告提出之地主同意書名單有張益祥、黃碧珠、陳淵業、陳吳綢妹，兩相對照可知，僅有黃碧珠係護岸用地地主。又被告所稱業經徵得地主同意，先行使用土地興建護岸，俟將來興建四寮灣堤防延長工程時，再一併徵收臨時護岸所使用之土地，其所稱之地主究為何人不明，上開地主亦無代原告同意被告使用之權利。
㈣並聲明：⑴先位聲明：①被告2 人應將坐落於苗栗縣大湖鄉○○段15、27地號土地上之護岸，面積分別為266.48、60.45 平方公尺，拆除回復原狀，將土地騰空返還原告。②被告2 人應連帶給付原告50萬元，及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。⑵備位聲明：被告2 人應以系爭土地公告現值加5 成之價格，向原告2 人購買系爭土地。
二、被告水利署則以下列情詞為辯：
㈠被告固有收受原告提出之國家賠償請求書，惟已移由另一被告第二河川局辦理，並將副本送達原告在案。而第二河川局曾與原告協商，惟原告要求徵收系爭土地全部，第二河川局無法同意，原告始提起本訴。
㈡依「中央行政機關組織基準法」第3 條規定，機關係指就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令設立，行使公權力之組織。單位係指基於組織之業務分工，於機關內部設立之組織。次按依「經濟部水利署組織條例」第13條第1 項規定：本署視實際業務需要，得於重要地區或河川流域設各區水資源局或各河川局；其組織另以法律定之。「經濟部水利署各河川局組織通則」第2 條規定：「經濟部水利署設第一至第十河川局，掌理下列事項：‧‧三、河川、排水與海岸防護設施之檢查、維護管理及災害防救事項」，該通則第3 條以下並有相關之機關組織規定。據此足認第二河川局確屬獨立之機關無誤。
㈢系爭護岸工程，係由第二河川局依政府採購法辦理採購後，與廠商簽訂契約，並由該局為工程之驗收，則其依法執行職務行使公權力，倘有何損害原告利益之情事，原告亦應以該局為賠償義務機關，並以其為被告，始為正當。原告主張第二河川局僅為被告之執行單位云云，不足憑採。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
三、被告第二河川局則以下列各詞置辯：
㈠系爭土地位於後龍溪湖東橋左岸至四寮灣堤防河段間，屬於行水區域內之私有土地。而湖東橋左岸河段原即有護岸，惟因左岸屬凹岸，為水流直沖之處，歷經多次洪水沖刷後，既有護岸已遭沖毀，致河岸邊坡塌陷。岸邊地主之一黃碧珠即於94年6 月6 日向苗栗縣立法委員劉政鴻陳情急需興建臨時性護岸，經劉政鴻委員函轉被告第二河川局上情，第二河川局乃於94年7 月15日會同苗栗縣政府、大湖鄉公所及地主前往現場勘查。依會勘結論，上開左岸河段確有急需施作臨時性護岸之必要。因興建臨時性護岸需使用地主之私有土地，故併達成協議，由地主先行同意被告使用土地興建臨時性護岸，俟四寮灣堤防延長工程興建時，再行辦理徵收，苗栗縣政府及大湖鄉公所並同意向各個地主取得先行使用土地同意書。嗣海棠颱風於94年7 月中旬來襲，大量水流造成上開左岸河段旁之農田流失及房屋淹水，被告即向水利署提報因海棠颱風造成護岸流失之災後復建。後上開護岸工程於94年11月9 日開工，因大湖鄉長及建設課人員回電稱：土地使用同意書皆已由地主繳交至劉政鴻委員服務處，被告承辦人員以電話洽詢劉政鴻委員服務處，亦回覆稱土地使用同意書已取得。因本件係臨時、急迫性工程，且承辦人員尚兼辦其他工程，認為既有土地使用同意書即可，故未前往索取。
㈡嗣原告之父於施工期間前往工地，向承辦人員表示未繳交土地使用同意書，承辦人員除要求原告之父速提外，並告知承包商暫緩施工，且於94年11月24日上簽陳明「若工程因施工土地無法解決時，即取消臨時性護岸工程」，被告承辦人員並於94年11月28日邀地主（含原告及其父親）、鄉公所人員至施工現場勘查協商，提及若無法解決土地問題，臨時性護岸工程即予取消，其餘地主則同聲不可，要求被告繼續施工。因原告之父稱知悉系爭土地界址，被告承辦人員即請原告之父指界，依其指界結果，臨時護岸僅些微佔用系爭土地，為解決爭端，被告承辦人員認可退縮興建，如此既不佔用原告土地，亦不影響臨時護岸工程之施作，故於會勘當場與地主、鄉公所人員達成「不佔用指界界址及質床上之石料，繼續施工，無異議，故工程不取消」之結論（其後承辦人員始發現原告父親當時所指之界址為東湖段10地號土地，並非系爭15、27地號土地），並繼續施工，而於94年12月25日完工。是原告於工程完成後，始主張被告佔用其所有系爭土地，並請求國家賠償，自非有理。
㈢經被告於96年1 月4 日委請苗栗縣大湖地政事務所測繪結果，系爭臨時護岸確有佔用15、27地號土地之一部分。惟查，被告於94年7 月15日會勘協議時，即向地主表示「本件工程有急迫性，未及辦理需用地徵收補償，故以先行使用土地方式興建臨時護岸，待四寮灣堤防延長工程興建時，再行辦理徵收」等語，經與會地主一致同意，並先後簽署土地使用同意書交付劉政鴻委員。而原告雖未簽署土地使用同意書，惟原告及其父親於被告施作本件工程前後，已數度前往工地查看，對於臨時護岸佔用15、27地號土地一節，諒無不知之理，惟原告及其父親卻未向被告提及，顯已默示同意被告使用系爭土地興建臨時護岸，待四寮灣堤防延長工程興建時，再行辦理徵收，故兩造間已成立無償使用土地契約，原告自不得請求被告拆除臨時護岸。
㈣倘認本件須拆除佔用系爭土地之臨時護岸，則因拆除臨時護岸之一部後，該臨時護岸即完全失卻防洪功能，附近農田、房屋將因此遭受洪水侵襲，實有礙社會整體經濟功能。又因原告及其父親於被告興建臨時護岸前後，明知被告占用其所有15、27地號土地，竟故意不提及，待被告興建完成，再請求拆除護岸，或徵收其全部土地，顯屬權利濫用，依民法第148 條規定，原告亦不得請求被告拆除臨時護岸。
㈤系爭土地之地目雖為原、旱，使用地類別為農牧用地，惟系爭土地早在被告興建臨時護岸前即為河水行經地段，並劃為行水區，亦即系爭土地之地貌原為礫石、砂土，未種植任何作物。故原告指稱因被告興建臨時護岸，致其土地置於河水速流區，並非事實。再者，果因興建護岸之故，致挖掘系爭土地，而使系爭土地之地貌異於以前，亦非擅採其砂石，自無賠償原告50萬元損害之必要。原告請求鑑定其損害，並訴請被告賠償50萬元云云，均屬無據。
㈥原告備位聲明主張被告應以公告現值加5 成之價格購買系爭15、27地號土地，並無任何法律上理由，應予駁回。
㈦並聲明：原告之訴駁回。
四、查坐落苗栗縣大湖鄉○○段15地號土地為原告甲○○所有，同段27地號土地為原告乙○○所有；被告第二河川局未取得原告之同意，於94年11月9 日在上開2 筆土地上施作護岸，並已於94年12月25日竣工；經本院依職權囑託苗栗縣大湖地政事務所測量結果，上開護岸佔用15地號土地266.48平方公尺，佔用27地號土地60.45 平方公尺等事實，為兩造所不爭，並有原告提出之土地登記謄本（見卷一第21、22頁），及苗栗縣大湖地政事務所96年5 月2 製作之成果圖在卷可憑（見卷一第219 頁），自堪信為真實。
五、按系爭護岸工程係被告第二河川局發包予維順營造有限公司施工者，並由第二河川局與維順營造有限公司簽訂工程契約，且由第二河川局進行驗收，有被告水利署提出之工程契約及初勘紀錄、複驗紀錄在卷可參（見卷一第71、83、84頁），被告第二河川局對此亦為肯認。參以第二河川局係依「經濟部水利署組織條例」第13條第1 項之組織法律而設立，且有其法定之事務，並有決定並表示國家意思於外部之權力。依「中央行政機關組織基準法」第3 條之規定，自屬獨立之機關。而被告水利署及第二河川局，復均認第二河川局為獨立之機關，是以第二河川局為獨立之機關，有當事人能力，至堪認定。而原告自始至終自認系爭護岸係第二河川局所施作者，則原告本應以第二河川局為賠償義務機關，向其請求國家賠償，並於該局逾30日不開始協議時，以該局為被告提起本訴。茲原告僅以水利署為河川之管理機關，即逕以水利署為被告請求國家賠償，要非有據，應予駁回。
六、原告主張被告第二河川局未經原告同意，擅自於系爭土地施作護岸，致侵害原告對土地之使用權、支配權，且假施作護岸之名，行採取土石之實，致原告受有50萬元之損害，應依國家賠償法第2 條第2 項前段及第3 條第1 項規定，賠償原告損害一節，則為被告第二河川局所否認，並以前揭情詞置辯。是本件應審究者，為被告第二河川局未經原告同意，在系爭土地施作護岸之行為，是否構成國家賠償之事由？經查：
㈠按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3 條第1 項定有明文。所謂公共設施之設置有欠缺，係指公共設施建造之初，即存有瑕疵而言；管理有欠缺者，係指公共設施建造後未妥善保管，怠為修護致該物發生瑕疵而言，最高法院84年度台上字第1004號判決意旨可資參照。本件原告係主張第二河川局所屬之公務員，未經原告同意，即於系爭土地施作護岸，致侵害原告權利，並非主張系爭護岸之構造物本身於建造之初存有瑕疵或管理有欠缺，致其財產受損害，其與國家賠償法第3 條第1 項之要件，殊屬不合。原告依上開規定，請求被告賠償損害，實不足取。
㈡次按，國家賠償法第2 條第2 項前段所定之國家賠償責任，係以公務員於執行職務行使公權力時，有故意或過失不法侵害人民自由或權利之行為，致人民遭受損害，且該行為與損害之發生，有相當因果關係為要件。是國家是否應負損害賠償責任，請求權人應先證明其受有損害之事實，始足當之。如無法證明損害之存在，即與國家賠償之要件不合。本件第二河川局未經取得原告出具之同意書，即在系爭土地施作護岸之情，已如前述，惟查：
⑴系爭15、27地號均係位於河川區域線及治理計劃線內之土地，有鑑定人即經濟部水利署河川海岸組正工程師庚○○提出之後龍溪河川圖籍在卷可參（見卷一第211 頁）。參以上開土地在施作護岸前即未種植任何作物；且其中15地號土地（重測前為大湖段229 地號）絕大部份為河川中之大小砂石，部份甚至為河水流經；其中27地號土地則雜草叢生，土地下並佈滿河川礫石，有第二河川局提出之空照圖與地籍圖之合成圖在卷可考（見卷一第150 頁）。此外以第二河川局提出之系爭護岸施工前照片（見卷一第 145頁），與地籍圖兩相核對比照（見卷一第151 頁），可知施工前照片左上方呈三角形之土地即12地號，往右依序為14、15地號土地，此並經本院勘驗現場查明屬實，標明於本院所拍攝之照片在案（見卷一第153 頁）；而觀諸上開施工前照片，可知15地號土地全部位於河川行水區內，其上滿佈礫石，27地號土地雖雜草叢生，惟其土地下亦佈滿河川礫石，均無法種植，而無使用之利益。
⑵「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物。二、排注廢污水或引取用水。三、採取或堆置土石。四、種植植物。五、挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為。六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。七、其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為」，水利法第78條之1 定有明文，足見河川區域內私有土地之使用權受有相當之限制。本件原告所有系爭土地位於河川區域線及治理計劃線內，甚至位在行水區內，已如前述，則原告欲於系爭土地種植作物或採取土石，均須經許可。而以系爭土地距離湖東橋甚近之情況觀之，為維護湖東橋橋墩之安全，主管機關自不可能准許原告種植作物或採取砂石，此亦為系爭土地未為任何利用之緣由。是以縱第二河川局於施作護岸前，未請地政事務所派員施測，查明護岸所需用之私有土地，並取得全部地主之同意書後，始發包施工，其行政措施未足完備。然依上開說明，第二河川局施作護岸之結果，對於原告土地之利用實無影響，難認原告受有何損害。
⑶按權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法，民法第148 條定有明文；又權利之行使，是否以損害他人為主要目的，應就權利人因權利行使所能取得之利益，與他人及國家社會因其權利行使所受之損失，比較衡量以定之。倘其權利之行使，自己所得利益極少，而他人及國家社會所受之損失甚大者，非不得視為以損害他人為主要目的，此乃權利社會化之基本內涵所必然之解釋，最高法院71年台上字第737 號判例參照。本件觀諸前述施工前之照片，可知河川左岸高灘地之農田田埂下方河川邊坡堆置有部份大小石塊，堪認第二河川局辯稱該段原有既有之護岸，惟遭河水沖毀一節，應可採信。則第二河川局因岸邊地主之陳情，因而施作護岸，於情於理均無不合。況施作護岸之結果，加固高灘地上農田與河床間之邊坡，並加深高灘地農田與河床之落差，使農田免於洪水氾濫之危險，對於高灘地上農田、住家之生命財產安全多所助益。況依鑑定人庚○○之鑑定結果，亦認倘拆除佔用在系爭土地上之護岸，將使護岸形成2 個缺口，因該處屬凹岸，於洪水來襲時，水流將直沖該處，產生漩渦，並沖毀河岸，造成土地流失（見卷一第209 頁）。準此，原告請求拆除佔用在系爭土地上之護岸，其所得之利益極少，甚至全無，卻造成河岸高灘地之農田、住家極大之危險，其請求顯然損人不利己，足堪認定。其權利之行使顯係以損害他人及國家社會為主要目的，有違民法第148 條第1 項權利濫用禁止之規定，不應准許。
⑷次按，「河川區域內，禁止下列行為：‧‧二、毀損或變更河防建造物、設備」，水利法第78條第2 款定有明文。本件系爭臨時護岸係屬第二河川局因防汛需要所施作之河防建造物，依上開規定，自不得拆除。則原告訴請被告拆除佔用在系爭土地上之護岸，顯然違反公共利益，亦屬權利濫用之情形，不能准許。
⑸綜上，第二河川局施作護岸之行為，既未造成原告之損害，該行為即與國家賠償法第2 條第2 項前段之要件不合；況原告請求拆除佔用在系爭土地上之護岸，更屬權利濫用，均不能准許。是原告請求被告第二河川局拆除佔用在系爭土地上之護岸，回復土地原狀，洵非有據，應予駁回。⑹此外，原告亦無法舉證證明被告有擅採系爭土地上之砂石出賣，及以系爭土地上之砂石供作護岸基材之事實。是原告主張第二河川局假搶修之名興建護岸，行採取土石之實，且以系爭土地上之砂石作為護岸之基材，致其受有砂石減少之損害，因而請求賠償50萬元一節，亦不足採。
七、至原告備位聲明，請求被告2 人應以系爭土地公告現值加5
成之價格，向原告購買系爭土地一節，未據原告說明其請求權基礎為何，雖經本院數次闡明，原告仍無法說明，其請求自非有據，難以採取，且有濫訴之嫌，併此敘明。
八、從而，系爭護岸既係被告第二河川局所施作，第二河川局復為獨立之機關，有當事人能力，則原告以其為被告即可，茲原告僅以水利署為河川之管理機關，遽以之為被告，實屬無據，應予駁回。又系爭土地位於河川區域線及治理計劃線內，且位於行水區內，於施作護岸前，本即未作任何使用，其上佈滿河川礫石，亦無法為有效之利用，是系爭護岸之施作，並不致造成原告使用上之損害，與國家賠償之要件不合。況原告請求拆除護岸之一部分回復原狀，亦屬權利濫用，均非法之所許。另原告復未舉證證明被告第二河川局有擅採砂石出賣，或以系爭土地上之砂石作為護岸基材，致原告受有損害之事實，是原告併請求被告第二河川局賠償50萬元，亦非正當，均應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決結果不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
十、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。
中　　華　　民　　國　　96　　年　　6 　　月　　15　　日民事庭法 官 黃佩韻
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴狀（須附繕本）。
書記官 蔡健忠
中　　華　　民　　國　　96　　年　　6 　　月　　15　　日