九十一年度訴字第四四八號｜民事：損害賠償｜裁判日期：92 年 06 月 17 日

臺灣南投地方法院民事判決　九十一年度訴字第四四八號原　　　告　永利環保工程企業有限公司法定代理人　甲○○ 訴訟代理人　林志忠律師被　　　告　交通部觀光局日月潭國家風景區管理處設法定代理人　乙○○　　　住訴訟代理人　吳萬春律師右當事人間請求損害賠償事件，本院判決如左：主文被告應給付原告新台幣陸萬零伍佰元，及自民國九十一年九月十三日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由原告負擔十分之九，餘由被告負擔。本判決原告勝訴部分，於原告以新台幣貳萬壹仟元為被告供擔保後，得為假執行，但被告如於假執行程序實施前，以新台幣陸萬零伍佰元為原告預供擔保後，得免為假執行。原告其餘假執行之聲請駁回。事實甲、原告方面：一、聲明：㈠被告應給付原告新台幣（下同）一百八十六萬五千一百九十元，及自起訴狀繕本送達之翌日即民國九十一年九月十三日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。㈡願供擔保請准宣告假執行。二、陳述：㈠程序事項有關縮減起訴金額方面：本件原告於起訴時就所失利益部分之請求金額原為二百萬零五千元，嗣經鈞院向台灣省廢棄物清除處理商業同業公會聯合會函查後，關於倘由原告得標承作應支出之成本，其中人事費用即十七名清潔人員每人每月薪資應為一萬六千五百元，自九十一年三月起至同年十二月止共十個月，合計應為二百八十萬五千元（17 ×16500×10=0000000元）；各項雜支（包含油料費、清潔用品、器具消耗）每月約四萬五千元，自九十一年三月起至同年十二月止共十個月，合計應為四十五萬元（45000×10=450000元）；另經南投縣政府環保局提供被告所載運進場之廢棄物資料及上網紀錄，顯示本件得標廠商即訴外人正存有限公司（下簡稱正存公司）自九十一年三月起至同年十二月止，由被告所載運之廢棄物清理數量共計三萬零七十公斤，以每公頓處理費三千元計算，合計為九萬零二百十元（30.07× 3000=90210元）。從而，以標價減去人事費用、雜支及垃圾處理費，原告之所失利益部分之金額應為一百七十七萬九千七百九十元（計算式：0000000-0000000 -000000-90210= 0000000元）。此項所失利益金額加上原告已支出部分所受損害金額八萬五千四百元，總計為一百八十六萬五千一百九十元（0000000+85400 =0000000元）。原告所失利益金額部分既應減少，爰依民事訴訟法第二百五十五條第一項第三款減縮原告請求如訴之聲明第一項所載。㈡緣原告於九十一年二月間參加被告所辦理之「日月潭風景區遊憩據點、辦公廳舍環境清潔維護、垃圾分類及一般廢棄物清除」採購案招標之投標。原告填寫之標價為五百十二萬五千元整，本為最低標，且原告之資格、手續、文件均符合被告所公佈之招標規定，依法應由原告得標，然於開標當日即九十一年二月二十一日，被告竟以下述各種非法理由，認定原告為無效標，而宣佈由正存公司以五百三十八萬元得標。原告不服，依政府採購法第七十四條及第七十五條規定，於九十一年二月二十三日向被告提出異議，經被告於九十一年二月二十七日以觀潭管字第０九一０００七六六號函文表示：「編號１投標廠商（指原告）、、、所附標單未依本處規定填寫，不符投標須知補充說明第十五點第七目規定，所投標單無效」；並再於九十一年三月六日以觀潭管字第０九一０００七六七號函復原告：「依本案招標文件『投標須知補充說明』第十五條第二項第㈦款規定，標單未以中文大寫填寫總價者，所投標單無效。又本處為免投標者疏忽，特於標單『投標總標價』下款，載明『標價填寫應以中文大寫填入，空格金額應以零補上』，本案貴公司所投標單未符上開規定，自應依規定辦理，以示公元」。亦即，被告係以原告於投標單之「投標總標價」欄位填寫「新臺幣伍佰壹拾貳萬伍仟⊕佰⊕拾 ⊕元整」，未依招標文件「投標須知補充說明」第十五條第七款及標單「投標總標價」下款規定格式填寫為由，認定原告為無效標。嗣原告於九十一年三月十八日依法再向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會（下簡稱申訴會）提出申訴，請求被告應將原決標決定撤銷，應重新宣佈原告為得標廠商，並即刻簽約。申訴會於九十一年七月一日以工程訴字第０九一００二七三０七０號作出申訴審議判斷書，將原異議處理結果撤銷，其理由略以：「申訴廠商所填寫之投標總價除佰位、拾位、個位本應填入零字，而以⊕代替外，其他欄位皆填入中文大寫數字，此與前揭投標須知補充說明之規定『標單未以中文大寫填寫總價者』，尚屬有間。復查本案標單係由招標機關印製交由投標廠商使用，投標廠商僅須將實際標價按對應欄位填入中文大寫即可，其與不設欄位總標價填寫處空白而由廠商自行填寫之情形不同，故廠商如將原應填寫「零」字之部分以『⊕』、『Ⅰ』、『 ╳』或其他類似符號代之，實質上係表示該欄位並無數字，或不予填寫之意思，其結果即與填寫『零』字在意義上並無不同，招標機關雖於標單之投標總價底端載有空格金額應以『零』補上等文字，然依前開說明，其實質並無意義，從而，申訴廠商將投標總標價金額寫為新台幣伍佰壹拾貳萬伍仟⊕佰⊕拾⊕元整，依一般社會通念，應能辨認其金額為新台幣伍佰壹拾貳萬伍仟元整，是申訴廠商應無本案投標須知補充說明第十五條第㈦款所規定『未以中文大寫填寫總價』之情事，招標機關未查，遽認申訴廠商有該項條款規定之情事，尚有未合，原異議處理結果為相同之認定，亦有未洽，應予撤銷」等語。惟申訴會仍認：「雖申訴會得依政府採購法第八十二條第一、二項規定，『建議』招標機關處置方式及通知其暫停採購程序，係屬申訴會之職權，申訴廠商尚不得據以為請求之基礎」。故雖申訴會審議判斷已指明被告之招標程序違法，然依政府採購法第八十二條、八十四條第一項、及八十五條第一、二項之規定，申訴會所作之審議判斷對招標機關僅有訓示作用，而被告仍維持原決定，堅不撤銷原決標，更不為任何之處理，原告所受損害仍無法彌平，不得已乃提起本件訴訟，並向被告機關請求償付其準備投標、異議、及申訴所支出之必要費用。㈢又「故意以背於善良風俗之方法加損害於他人者，負損害賠償責任」、「違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負損害賠償責任」，民法第一百八十四條第一項後段及第二項定有明文。而依政府採購法第六條第一項規定：「機關辦理採購，對廠商不得為無正當理由之差別待遇」，又政府採購法第五十二條第一項第一款以低於底價以內之最低標作為決標原則，從而： ⒈被告除上述擅自以公函表示原告「標價未以中文大寫填入」而判定原告標單無效之情形外，於開標當日資格審查後進入價格標開標時，承辦人鄭君健課長開啟標單封後，當場宣佈原告標單中「單價分析表」未填寫詳實，逕宣佈原告喪失資格，並交由監標人簽署後，即呈主持人副處長核定原告為無效標，宣佈由次低標正存公司得標。之後，副處長才又檢視原告所投之標單，再表示原告標單標價空白處未填入中文大寫「零」「可能也不可以」云云，對原告公司百般刁難，且不給公平之待遇，使原告無法進入決標，致受有損害。此項事實，業據親自參與開標作業之證人張錫勳（即原告負責人之兒子）證稱：「資格標時他們（指被告招標機關）認為我們沒有附支票、無會員資格，以上我們都找出證明，鄭君健才認定後來進入決標，、、、。決標時先以單價分析表沒有寫清楚，鄭君健把我們的標單拿到旁邊，由正存及宇倉進入決標，並呈給副處長宣佈由正存公司得標，而不讓我們進入決標，副處長後來看到我們的標單，發現我們標單沒有寫零就說照他來看也不能過關，、、、我回公司時看標單的補充說明第十一點第一項，單價分析表僅供參考可不必裝入標單內，認為我們並非沒有資格，第二天就以公文寄給被告」等語，核與證人許本明（即許永洧）即另一參與投標之宇倉實業有限公司（下簡稱宇倉公司）職員結證稱：「、、、另三家就進入決標程序，其中一家是永利公司，因為單價分析表填的不詳細，所以有宣佈資格不符（無效標），、、、審標人看了單價分析表後才拿給監標人宣佈為無效標，之後監標人才說除了單價分析表未記載詳細以外還有總價金額沒有寫大寫也不符合規定、、、。對於單價分析表記載不詳細第一個詢問的對象是永利公司，有提到永利公司單價分析表不符合規定是由坐在中間的人，宣布由誰得標及資格不符的人是同一個人即坐在中間的人，、、、宣佈無效標及得標者中間有一段時間大約十五分左右」等語相符。雖證人鄭君健（本件投標承辦人）證稱本件於審標時有提到單價分析表上未填具，而原告稱單價分析表可以不用附，查證後也准許云云，另證人伍漢宸（監標人）亦證稱「主持人只講金額沒有寫大寫」云云，惟查證人鄭君健係本件招標作業承辦人，伍漢宸係監標人，就本件審標過程是否合法、有無掩護原承包商正存公司以較高價得標乙事，利害攸關，甚至關係自己是否應負行政上或刑事上責任，自難期其等為客觀真實之陳述，其等之各該供證實難採信。況原告於九十一年二月二十二日（即開標日翌日）即發函予被告申請再議，函中說明欄第二點載明：「開標中告知本公司第二項缺失為單價分析表未填寫確實」，倘開標日被告審標人或主持人未提及單價分析表未詳實記載而宣佈原告標單為無效標乙事，原告公司自無於上開信函中表示此事之理，且嗣後被告於回函中就此節並未有所澄清，更足認開標日被告審標人或主持人確曾提及單價分析表未詳實記載而宣佈原告標單為無效標乙事，應係真實。 ⒉由上說明，可知原告被判定無效標之事由，原係「單價分析表填寫未詳實」，而非「標單標價空白處未填入零」，然事後經原告詳閱原告所公佈之投標須知補充說明第十一點第一項係規定「招標文件所附單價分析表僅供參考用，投標時得免附於標封內」，亦即明示單價分析表僅供參考，非必要文件，今被告機關竟以此為由判定原告公司標單無效，顯示本件被告之承辦人及審標人員因個人觀點，擴大解釋無效標之適用範圍，實屬違法不當，此情節已涉嚴重行政疏失，更使原告無法進入決標，致原告權益受有嚴重損害。然被告事後回覆文件均隻字未提，避而不談此事由，改以主持人副處長會後一席話，即「原告標單空白處未依中文大寫零填寫」作為認定原告標單無效之理由，原告僅要求被告能予原告公司公平公正之合理待遇，然被告機關所為除行政疏失外，更涉及偏袒其他廠商之虞，足認被告顯有故意阻撓被告公司得標之情事，導致不公正之情況發生。本件原告之投標非無效標，竟遭被告以無正當理由之差別待遇對待，擅自判定原告公司標單無效，致原告無法進入決標程序，而受有損害（蓋原告為最低價標，如能進入決標程序，本應得標），被告有明顯限制被告公司參與公平競爭之機會，所為核與民法第一百八十四條第一項後段規定之情形相符，原告自得請求被告機關負損害賠償責任。 ⒊又被告所為已經申訴會判斷指明違反法令，原告既屬有效標，且原告為本標案底價低於底價最低價之廠商，被告自應將原決標決定撤銷，應重新宣佈原告為得標廠商，兩造即刻簽約，或將賠償原告所受之損害，然被告竟不為任何之處置，顯已違反政府採購法第五十二條第一項第一款，以低於底價內之最低標作為決標原則之決標條款規定，及同法第八十五條第一項「審議判斷明指原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置」之規定，被告所為已違反保護他人之法律，致生損害於原告，而應依民法第一百八十四條第二項規定，負損害賠償責任。 ⒋原告請求損害賠償之明細如下： ⑴所受損害：本件原告之投標既遭被告認定為無效標，採購契約即無從生效成立，原告除得依前述政府採購法第八十五條第三項及採購法施行細則第一百零六條規定，向招標機關即被告請求償付準備投標、異議、及申訴所支出之必要費用外；亦得依民法第二百十六條第一項前段規定，請求因採購契約無法有效成立，但原告已經為了投標而付出許多費用，此等費用因採購契約沒有締結成功而落空，自係原告之損害。包括： ①標單一份五百元及工資費用一千二百元，合計：一千七百元。 ②九十一年二月二十一日開標當日，派遺員工前往投標所應支付予員工之工資費用：一千二百元。 ③請律師申訴書諮詢撰寫及各類費用雜支：五萬元。 ④向申訴會申訴所須繳交之審議費：三萬元。 ⑤於九十一年五月十日派遺員工前往申訴會說明，所應支付予員工之工資及交通費：二千五百元。右列金額共計八萬五千四百元。 ⑵所失利益：依民法第二百十六條規定，原告尚得向被告請求依已定之計劃、設備，倘本件得標可得預期之利益。 ①被告原應支付原告之標價：五百一十二萬五千元 ②原告得標承作後所應支付之成本：三百三十四萬五千二百十元本工程自九十一年三月一日起至九十一年十二月三十日止，為期十個月。 人事費用：預計聘僱十七名清潔人員，每人月薪一萬六千五百元，十個月共二百八十萬五千元。 垃圾處理費：每公噸三千元，十個月處理量三十. ０七公噸，共九萬零二百十元。 各項雜支（油料、清潔用品、器具消耗）：每月四萬五千元，十個月共四十五萬元。右開費用三項合計為：三百三十四萬五千二百十元故可得預期之利益為：標價減去支出等於：一百七十七萬九千七百九十元。故⑴加⑵總計被告應賠償原告一百八十六萬五千一百九十元。三、證據：提出： ⒈標單一份。 ⒉異議書一份。 ⒊交通部觀光局日月潭國家風景區管理處九十一年二月二十七日觀潭管字第０九一０００七六六號函文一紙。 ⒋交通部觀光局日月潭國家風景區管理處九十一年三月六日觀潭管字第０九一０００七六七號函文一份。 ⒌申訴書一份。 ⒍行政院公共工程委員會申訴審議判斷書一份。 ⒎交通部觀光局日月潭國家風景區管理處辦理勞務採購投標須知補充說明一份。 ⒏行政院公共工程委員會函文一份。 ⒐行政院公共工程委員會開會通知單一紙。 ⒑損失明細表乙紙。 ⒒遊憩據點環境清潔勞務工作內容及地點明細表一份。 ⒓每月進場之廢棄物清理數量明細表一份。 ⒔聲請訊問證人鄭君健、張錫勳、許永洧。乙、被告方面： 聲明：原告之訴駁回。如受不利判決，願供擔保，請准宣告免予假執行。二、陳述：㈠按基於契約自由原則，招標機關為避免招標流弊之發生或基於行政管理之考量，得要求參與投標之廠商，依一定之格式或方法為之，並於招標文件內載明，投標廠商如有違反招標文件規定內所稱無效標情形，其所投標函即為無效。參與投標廠商依招標機關公告之投標須知文件參與投標，即有義務遵行及依其規定為投標行為，倘參與投標廠商之投標方法、書寫方式、應附書件及投遞時間等未符招標文件之規定，依投標須知規定係屬無效標函者，投標機關即得逕行認定其所投標函為無效。本件被告辦理招標時，為避免投標金額發生疑義及滋生弊端，乃於招標文件明文規定，標單內之投標總價應以中文大寫填寫，而所稱中文大寫，係指標金總價內之全部欄位均需以中文填寫，亦即總價欄位內不能有任何留白。被告機關除了於投標須知上載明前開意旨外，並於標單投標總價欄位下方補註標價填寫應以中文大寫填入，空格金額應以零補上，是以倘參與投標之廠商未依招標須知規定填寫標單，其所投標函依前揭規定即應認係屬無效標。原告所投標單並未依前揭投標須知補充說明及標單規定填寫，亦即原告並未在百位數、拾位數及個位數之空格內填寫零，而是以「⊕」記號取代，其非中文大寫至為明確，明顯違反被告機關招標文件之規定，被告機關辦理開標之承辦人員依投標須知補充說明及標單規定，認定原告所投標函無效，於法自無違誤。㈡申訴會撤銷被告機關原異議處理結果，無非是以原告於標單總價欄位填註「⊕」字，係表示該欄位並無數字或不予填寫，其結果即與填「零」字在意義上並無不同，依一般社會通念，應能辨認金額為五百一十二萬五千元為論據。惟一般行政機關於招標文件明文規定投標總金額應用中文大寫，並非單純僅係為了辨認而已，而係另有防弊及行政管理之功能，申訴會未經詳加審究即遽認原告填註之「⊕ 」，即等同以中文大寫書寫標金總價，而為不利於被告機關之判斷，所為判斷自難令人信服。蓋倘以申訴會之判斷意見為基準，即以是否可得辨識為認定是否為中文大寫之基礎，則投標人以阿拉伯數字或羅馬數字填寫，甚至以英文字為填寫，依一般人之社會通念，亦均無誤認之虞，似亦可認並無違背前開規定，其非合理自甚顯然。㈢復按審議判斷指明原採購行為違反法令者，廠商固得依政府採購法第八十五條第三項規定，請求招標機關償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。反之，如審議判斷並未指明原採購行為違反法令情事，原投標廠商即不得據以請求招標機關償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。原告所投標函之投標總價亦確有未全部以大寫書寫之情形，被告依前揭投標須知規定認定其所投標函為無效，於法自無違誤。而有關原告填寫之標單總價金額是否符合中文大寫之要件，及是否符合投標須知規定之無效標，其審認及判斷係屬被告之權責，被告所為原告標單無效之認定，亦無違背法令情事，原告並未具體指明被告機關究竟違背何法令，亦未見原告為必要之舉證，其主張即難認為真正。至於申訴會嗣後認定原告所投標函無違以中文大寫填寫標金總價情事並不妥當，鈞院基於審判獨立原則，自得本於事實調查結果獨立為判斷。倘鈞院認原告所投標函縱有前述未依規定填寫情事，亦不屬於未以中文大寫填寫投標總價之無效標函，仍不能認被告機關有關原告所投標函為無效標之認定行為違背法令。蓋被告機關係本於職權為認定，並無違背法令情事，當無政府採購法第八十五條第三項之適用。㈣若鈞院認原告得依前開法律規定請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，其請求之金額亦屬過多，茲說明如左： ⒈原告對於本件損害之發生，亦應共負重大過失責任，被告爰依民法第二百十七條第一項規定，主張減少或免除賠償金額。蓋被告業於投標總價下方註記「標價填寫應以中文大寫填入，空格金額應以『零』補上」等文字，被告只要稍加注意，即可避免本損害之發生，乃被告卻未為注意以致發生本件填寫錯誤。 ⒉員工薪資係屬平時即應支付之經常性支出，並非專用於投標之用，亦即不論有無派遣該員工前來從事投標工作，其應為支付之員工薪津並無增加情事，是以原告請求被告支付其員工拿取標函及參與開標之工資，即屬無據。況原告究竟派遣何一員工領取標函及參與開標程序，該員工之薪資為若干，又其所稱因此多支出之員工工資又如何計算，均未見原告陳明。 ⒊本件採購申訴案件，依政府採購法第八十三條規定視同訴願案件，依律師法規定，即僅執業律師及相關執業技師得為收費受任代為處理其申訴案件，是以本件原告指稱委任第三人鄧棠煜代擬申訴相關文件，即屬違背法令，而不得採認。且依南投律師公會章程第三十三條第一項第五款規定：「撰擬函件每件不宜逾一萬元」、第十一款規定：「撰寫民刑第一審書狀每件不宜逾一萬五千元，但聲請書不宜逾約定每件書狀酬金之五分之一」，同章程第三十三條規定：「辦理非訟、民事執行、和解、訴願、、、準用前條分收酬金或總收酬金之規定」。鄧棠煜僅代為書寫異議及申訴書，收取之酬金五萬元，即非相當，被告自亦不能接受。且原告縱有支出委任專業代理人處理申訴案件之必要，亦應本於善良管理人之注意義務，委任合法執業之專業人士，並探查合理之收費標準，而為合理之委任行為，始得主張及請求被告償付該部分之費用。殊不得任意違法委任一般非專業人士，並交付超過合理行情之費用後，要求被告為償付。㈤民法第一百八十四條第二項所謂保護他人之法律，係指保護他人為目的之法律，亦即一般防止危害他人權益或禁止侵害他人權益之法律。政府採購法第五十二條第一項為有關決標原則之規定，規定之決標原則包含最低標、合理標及最有利標等，該一規定純屬規範行政機關得為採行之決標方式，揆諸最高法院七十七年度台上字第一五八二號民事判決意旨，應認非屬民法第一百八十四條第二項所稱之保護他人之法律。且被告機關審查各投標廠商之標函是否符合規定完全一視同仁，並無任何以不同標準對待不同廠商之行為。亦即投標廠商倘有投標總金額未以中文大寫書寫或空格未填上「零」或填註其他符號情事，被告機關亦均會一視同仁的認定為無效標函，被告並無差別待遇之情形。又原告未具體指明被告機關有何故意違背善良風俗之行為，更未舉證證明被告機關確有上開侵害其權利之行為。且原告所投標單，並未依被告機關規定之格式填寫，其所投標函既有違反投標須知之情形，依民法第一百六十六條規定，即難認其已完成投標程序，被告機關辦理本件招標案件之承辦人員，基於投標須知規定，認定原告所投標函為無效標，即應認並不違背契約自由原則，當然亦無原告所稱故意以違反善良風俗之方法侵害其權利情事。㈥被告僅係消極不與原告締結清潔承攬契約，而無積極侵害行為，自亦無從對原告發生侵害權利之結果。縱認被告未與原告締約之行為，致生原告權利受到損害之結果，依民法第二百十三條第一項規定，原告亦僅能請求回復原狀，亦即回復損害發生前之狀態。亦即原告至多僅受有準備投標所花費之金錢，至於原告所請求之履約利益損失，尚非當時已存在之權利及利益，蓋當時既未締約，即無從發生履行契約之利益。㈦倘鈞院認原告得依侵權行為之法律關係請求被告賠償，其請求之金額亦屬過高，茲說明如左： ⒈系爭採購合約之各景點常駐人力合計固為十七人，惟其工作係屬全天候且包含全部之例假日期間，原告雇用之人員絕無可能全年無休，每天全天候工作而不休假，復需調派人手從事垃圾清運至最終處理場之工作，因此原告公司絕無可能僅雇用十七個人，即足以應付全部之工作，更何況原告公司進用前開工作人力之後，尚需管理人員從事領導、管理及查核，相關後勤工作如會計、人事等工作亦均需人力處理，原告指稱倘承攬系爭清潔僅需工作人力十七人，即與事實不符。 ⒉再如上述，原告為因應員工例假日增加雇用之人力，以每一個人一星期依法休假二日為標準，依十七個人計算，則每週缺乏之人力達三十四工作天，每個月以三十天計，每月缺工數達一百四十五個工作天，亦即應增加四人始足以勝任本件清潔合約工作。另從事本件工作亦需管理人員一人、會計人員一人，運送垃圾之卡車司機一人，合計應為二十四人始為合理。又原告指稱雇用一個人每月之成本僅為一萬六千元，亦與事實不符，此從原告提出之單價分析表上所載人力成本，除每月薪資一萬六千元外，尚包括勞、健意外保險費一千零七十五元、例假日出勤加班費五百五十元、獎金一千一百元、退休準備金一千一百元，合計每一人力成本每月應為一萬九千八百二十五元。是以原告承攬本件清潔合約之人力成本，依二十四人計算，應為四百七十五萬八千元，而非原告指稱之二百七十二萬元。 ⒊另有關垃圾之處理，除最終之垃圾處理場費用每公噸三千元外，尚包括垃圾之運送成本，倘原告係自行運送，則需負擔車輛之採購費用、車輛之折舊費、維修成本、保險費及油料費用等，亦未見原告予以盧列，自亦足徵原告有關承作系爭清潔合約工作成本之主張與事實不符。 ⒋依原告提出之估價單總表第九項觀察，原告承攬系爭清潔合約取得之報酬，尚有部分應支付稅金，部分為管理費，兩項合計為六十一萬一千二百五十元，原告既未為承作系爭清潔工作，即無所謂依法應繳稅之報酬收入。又被告既未為承作系爭清潔工作，當然也無需調派人手從事管理工作，自亦無理由請求被告支付該部分費用，是以應認原告並無該部分即六十一萬一千二百五十元之所失利益損害存在。縱認前揭金額仍屬所失利益之損失，則原告因未承作系爭清潔工作取得承攬報酬，而得免為支付稅金及支出費用進用人員從事管理工作，即屬因而受有利益，原告爰依民法第二百十六條之一規定，主張扣除原告前開所受利益。三、證據：提出投標須知補充說明及標單、單價分析表、估價單總表各一份為證，並聲請訊問證人伍漢宸。丙、本院依職權查閱政府採購法施行細則部分條文修正對照表。理由一、程序事項：本件原告於起訴時原請求被告給付之金額為二百零九萬零四百元，嗣減縮為一百八十六萬五千一百九十元，依民事訴訟法第二百五十五條第一項第三款規定自應准許，先予敘明。二、雙方不爭執之事實：㈠原告於九十一年二月間參與被告辦理之「日月潭風景區遊憩據點、辦公廳舍環境清潔維護、垃圾分類及一般廢棄物清除」採購案投標。原告填寫之標價為五百十二萬五千元，於九十一年二月二十一日開標當日，被告認定原告為無效標，而宣佈由訴外人正存公司以五百三十八萬元得標。㈡原告不服上開決定，於九十一年二月二十三日向被告提出異議，經被告於九十一年二月二十七日以觀潭管字第０九一０００七六六號函文表示：「編號１投標廠商（指原告）、、、所附標單未依本處規定填寫，不符投標須知補充說明第十五點第七目規定，所投標單無效」；並再於九十一年三月六日以觀潭管字第０九一０００七六七號函復原告：「依本案招標文件『投標須知補充說明』第十五條第二項第㈦款規定，標單未以中文大寫填寫總價者，所投標單無效。又本處為免投標者疏忽，特於標單『投標總標價』下款，載明『標價填寫應以中文大寫填入，空格金額應以零補上』，本案貴公司所投標單未符上開規定，自應依規定辦理，以示公允」。㈢原告仍不服被告上開函示，於九十一年三月十八日向申訴會提出申訴，申訴會於九十一年七月一日以工程訴字第０九一００二七三０七０號作出申訴審議判斷書，將原異議處理結果撤銷，其理由以：「申訴廠商所填寫之投標總價除佰位、拾位、個位本應填入零字，而以⊕代替外，其他欄位皆填入中文大寫數字，此與前揭投標須知補充說明之規定『標單未以中文大寫填寫總價者』，尚屬有間。復查本案標單係由招標機關印製交由投標廠商使用，投標廠商僅須將實際標價按對應欄位填入中文大寫即可，其與不設欄位總標價填寫處空白而由廠商自行填寫之情形不同，故廠商如將原應填寫「零」字之部分以『⊕』、『Ⅰ』、『╳』或其他類似符號代之，實質上係表示該欄位並無數字，或不予填寫之意思，其結果即與填寫『零』字在意義上並無不同，招標機關雖於標單之投標總價底端載有空格金額應以『零』補上等文字，然依前開說明，其實質並無意義，從而，申訴廠商將投標總標價金額寫為新台幣伍佰壹拾貳萬伍仟⊕佰⊕拾⊕元整，依一般社會通念，應能辨認其金額為新台幣伍佰壹拾貳萬伍仟元整，是申訴廠商應無本案投標須知補充說明第十五條第㈦款所規定『未以中文大寫填寫總價』之情事，招標機關未查，遽認申訴廠商有該項條款規定之情事，尚有未合，原異議處理結果為相同之認定，亦有未洽，應予撤銷」。另申訴會表示：「雖申訴會得依政府採購法第八十二條第一、二項規定，『建議』招標機關處置方式及通知其暫停採購程序，係屬申訴會之職權，申訴廠商尚不得據以為請求之基礎」。三、本件爭點：㈠被告前述採購行為有無違反法令？應否賠償原告因投標、異議、申訴所支出之必要費用？其金額多少？㈡被告應否賠償原告本件工程因未能得標所失之利益？四、本院之判斷：㈠被告前述採購行為有違反法令之情事，應賠償原告因投標、異議、申訴所支出之必要費用六萬零五百元： ⒈按審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。招標機關不依採購申訴審議委員會之建議辦理者，應報請上級機關核定並由上級機關以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。第一項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議、及申訴所支出之必要費用；又廠商依本法第八十五條第三項規定向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。其有爭議者，得循民事程序解決，政府採購法第八十五條、政府採購法施行細則第一百零六條分別定有明文。政府採購法施行細則第一百零六條雖業於九十一年十一月二十七日修正時刪除，惟修正說明第二點係謂：「行政訴訟法已增設『給付之訴』，有關申訴廠商依本法第八十五條第三項之規定，向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，應循行政訴訟或民事訴訟途徑解決，涉及司法審判權劃分，不宜於本細則訂定，爰予刪除」，此有政府採購法施行細則部分條文修正對照表一份在卷可憑。亦即，非謂該條刪除後，關於上揭爭議即應由行政法院管轄，而應由職司審判之機關依其法律確信適用之。按最高行政法院五十五年判字第二０五號判例意旨略以：「原告承辦嘉義市果菜批發市場腳踏車保管事務，不問其與該市場間係何種契約關係，要屬私法上之關係。其後該市場另行招標由他人承辦，原告出而爭執，仍屬關於私權之紛爭。而被告官署通知嘉義市農會應公開招標，則為主管官署本於監督權對自治團體所為之指示，既非對原告為之，尤非官署對人民之處分，原告對之，實無提起行政爭訟之餘地。原告初對該場提起民事訴訟，第一審受敗訴之判決後，不提起上訴以求救濟，而竟就無行政處分存在之事件，一再提起訴願，自非法之所許」，依此，行政機關因招標與人民產生之糾紛，應屬私權紛爭，而非國家機關行使統治權之公法行為。又依法務部八十八年八月二日八十八法律字第０二九七四二號函就政府採購事項有無行政程序法適用之問題，亦函示稱：「按『行政程序法』之規範範圍，係以行政機關行使公權力之行為為限（行政程序法第二條第一項、第三條第一項及行政院函送立法院該法草案總說明參、立法原則參照）。而「政府採購法」則係以政府機關、公立學校、公營事業辦理工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等私經濟行政為適用範圍（該法第二條、第三條及其立法說明參照），有關此等採購事項，應依政府採購法及其子法之規定判斷之，似不生行政程序法之適用問題」，顯亦係認為，國家機關辦理政府採購並非行使公權力之行為，則本件依上開見解，其審判權應屬普通民事法院，本院則因審判權之地域劃分而取得管轄權，先予敘明。 ⒉經查，本件被告於九十一年二月二十七日以觀潭管字第０九一０００七六六號函及於同年三月六日以觀潭管字第０九一０００七六七號函駁回原告之異議後，原告再於九十一年三月十八日依法再向申訴會提出申訴，該會則於九十一年七月一日以工程訴字第０九一００二七三０七０號作出申訴審議判斷書，將原異議處理結果撤銷，其理由略以：「申訴廠商所填寫之投標總價除佰位、拾位、個位本應填入零字，而以⊕代替外，其他欄位皆填入中文大寫數字，此與前揭投標須知補充說明之規定『標單未以中文大寫填寫總價者』，尚屬有間。復查本案標單係由招標機關印製交由投標廠商使用，投標廠商僅須將實際標價按對應欄位填入中文大寫即可，其與不設欄位總標價填寫處空白而由廠商自行填寫之情形不同，故廠商如將原應填寫「零」字之部分以『⊕』、『Ⅰ』、『╳ 』或其他類似符號代之，實質上係表示該欄位並無數字，或不予填寫之意思，其結果即與填寫『零』字在意義上並無不同，招標機關雖於標單之投標總價底端載有空格金額應以『零』補上等文字，然依前開說明，其實質並無意義，從而，申訴廠商將投標總標價金額寫為新台幣伍佰壹拾貳萬伍仟⊕佰⊕拾⊕元整，依一般社會通念，應能辨認其金額為新台幣伍佰壹拾貳萬伍仟元整，是申訴廠商應無本案投標須知補充說明第十五條第㈦款所規定『未以中文大寫填寫總價』之情事，招標機關未查，遽認申訴廠商有該項條款規定之情事，尚有未合，原異議處理結果為相同之認定，亦有未洽，應予撤銷」等語，此為兩造所不爭執，復有上開函文及審議判斷書附卷足憑，堪信為真實。兩造對於被告係以原告在應填寫「零」字部分以「⊕」符號替代為由，認違反投標須知補充說明第十五條第㈦款規定並無爭執，本院判斷結果，亦認原告在空白處填寫「⊕」符號後，該處即無法再填寫其他文字或符號，依社會通念亦足以代表「零」，且無誤解之虞，是原告並未違反投標須知補充說明第十五條第㈦款之規定，申訴會審議之判斷並無違誤之處。被告雖辯稱，若上開解釋可採，則填寫阿拉伯數字是否亦無不可？惟查，阿拉伯數字因筆畫特性關係，遭變造之可能性大，例如「1」可改成「4」「9」「5」、「3」「6」「9」可改成「8」、、、等等，情況不一而足，而本件如前所述，以「⊕」代「零」除無變造之可能外，亦無誤解之虞，被告以此類比資為抗辯，並無理由。按審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。招標機關不依採購申訴審議委員會之建議辦理者，應報請上級機關核定並由上級機關以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。第一項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議、及申訴所支出之必要費用。政府採購法第八十五條定有明文，審議判斷既已指明被告認定原告為無效標之行為「尚有未合」，其義即指被告之行為違反投標須知補充說明第十五條第㈦款之解釋範圍，自屬「違反法『令』」，從而，原告主張依政府採購法第八十五條之規定，請求被告返還其準備投標、異議、及申訴所支出之必要費用為有理由。 ⒊以下分項審酌原告主張之各項費用支出： ⑴標單一份五百元及工資費用一千二百元，合計一千七百元部分：就標單費用五百元部分，被告並不爭執，堪信為真實，應予准許。至於領取標單之工資費用一千二百元部分，原告並未提出任何單據舉證以實，尚難採信，且員工薪資係屬經常性支出，並非專用於投標之用，亦即不論有無派遣該員工前來從事投標工作，原告均應支付，是原告請求工資費用一千二百元部分不應准許，應予駁回。是此部分原告得請求五百元。 ⑵九十一年二月二十一日開標當日，原告派遺員工前往投標所應支付予員工之工資費用一千二百元部分：此部分亦不應准許，理由同上。 ⑶請律師申訴書諮詢撰寫及各類費用雜支五萬元部分：此部分固據原告提出具領人鄧棠煜出具之領具一份在卷可查，惟南投律師公會章程第三十三條第一項第五款規定：「撰擬函件每件不宜逾一萬元」、第十一款規定：「撰寫民刑第一審書狀每件不宜逾一萬五千元，但聲請書不宜逾約定每件書狀酬金之五分之一」，同章程第三十三條規定：「辦理非訟、民事執行、和解、訴願、、、準用前條分收酬金或總收酬金之規定」，此有該章程在卷足憑。經核本件原告支付予鄧棠煜費用部分除異議書及申訴書為被告所不爭執並有上開書類在卷可查外，原告並未說明並舉證鄧棠煜尚代原告書寫如何函件、書類，是依上開規定，應以每件一萬五千元核計為當，總計被告應給付原告三萬元，超過部分請求則無理由，應予駁回。被告雖另辯稱，鄧棠煜不具律師資格，原告不得請求此部分金額云云，惟查，即便事實如被告所述，此亦僅鄧棠煜另涉行政或刑事規制之問題，並不因此影響原告民事上之請求，併予敘明。 ⑷向申訴會申訴所繳交之審議費三萬元部分：此部分業據原告提出行政院公共工程委員會九十一年三月二十五日工程訴字第九一０一０五九七號函附卷足稽，並為被告所不爭執，應予准許。 ⑸於九十一年五月十日派遺員工前往申訴會說明，所應支付予員工之工資及交通費二千五百元部分：關於工資部分本院不能准許，理由業如前述。至於交通費二千五百元部分，原告固提出行政院公共工程委員會九十一年五月十日工程訴字第九一０一九二六二號函，證明原告需至台北市○○區○○路三號九樓開會，惟原告並未說明共有幾人前去參加，亦未附任何支出交通費用之單據供本院審酌，是此部分主張，亦不能准許。 ⑹總計原告依政府採購法第八十五條之規定，得請求被告返還其準備投標、異議、及申訴所支出之必要費用為六萬零五百元。被告固另抗辯本件有民法第二百十七條第一項過失相抵規定之適用云云，惟查本件原告之標單填載方式，並無如何不符社會常情部分業如前述，難謂其對損害之發生或擴大與有過失，被告此部分抗辯並無理由，不足採信。㈡原告不得請求被告賠償本件工程因未能得標所失之利益：原告另主張，被告係故意以背於善良風俗之方法，加損害於伊，並違反保護他人之法律，致伊受有損害，是其得依民法第一百八十四條第一項後段及同條第二項規定請求被告賠償損害，依同法第二百十六條法定損害賠償範圍之規定，並得請求被告賠償所失之利益等語，本院審酌如下： ⒈經查，就開標當日之情況，證人鄭君健證稱：「我是當天的審標人員，我們審標有一定的程序，我們有資格審查，永利公司資格評鑑是沒有附押標金，有口頭詢問有沒有附押標金，我們後來有找到，我們覺得原告所附的公會會員證，是南投縣舊貨商業同業公會，中間有詢問，後來我們也認可，所以進入價格標，第一家是永利公司，第二家是宗彥公司資格不符，因為未出具清除許可證及最終處理機構進場同意資格不符，所以沒有進入價格標，審標人會陳給主任，審標時第一家永利公司，有提到單價表上沒有填具，而原告說單價分析表可以不用附，但查證後也准許，投標單上金額空白處沒有填寫，投標須知有規定，空格應以零補上，所以認為不符。第二家資格標不符所以沒有進入價格標，第三家正存公司，第四家是宇倉公司，他們空白部分有填寫零，所以符合規定進入價格標」等語（見本院九十二年二月二十四日準備程序筆錄）；證人張錫勳證稱：「資格標時他們認為我們沒有附支票、無會員資格，以上我們都找出證明，鄭君健才認定後來進入決標，還有一家宗彥公司在資格標時就被刷掉。決標時先以單價分析表沒有寫清楚，鄭君健把我們的標單拿到旁邊，由正存及宇倉進入決標，並呈給副處長宣佈由正存公司得標，而不讓我們進入決標，副處長後來看到我們的標單，發現我們標單沒有寫零就說照他來看也不能過關，沒有得標後，我拿回標金，我回公司時看標單的補充說明第十一點第一項，單價分析表僅供參考可不必裝入標單內，認為我們並非沒有資格，第二天就以公文寄給被告公司」等語（同上開筆錄）；證人許永洧證稱：「我是宇倉實業有限公司的職員，當天開標是下午五時多開的，有四家但有一家在資格審時就被刷掉，資格不符，另三家就進入決標程序，其中有一家是永利公司因為單價分析表填的不詳細，所以有宣佈資格不符（為無效標），監標人宣佈，有經過其他審標人審查，才能給監標人宣佈，審標人看了單價分析表後才拿給監標人（主持人之誤）宣佈為無效標，之後監標人才說除了單價分析表未記載詳細以外，還有總價金額沒有寫大寫也不符合規定，我也有在場表示大寫沒寫零就不符合規定，審標人也有說明，他們對所有投標的人口氣並不是很好。資格審時審查人有提到永利公司有些文件沒有附，也有提到他們沒有參加公會的事，我有反應說南投縣沒有這種公會，所以永利公司沒有辦法參加公會，只有相關公會的證書，審查時被告於招標須知內有規定要有處理每月十公頓垃圾的能力，當時被告有沒有對原告質疑我忘記了」等語（見本院九十二年三月十日準備程序筆錄）；證人伍漢宸則證稱：「九十一年二月二十一日開標時我是在現場，當時承辦人員有向永利公司詢問，但內容已記不起來，詢問之後我們認為沒有問題就讓原告進入價格標，最後主持人有說明（依投標須知）因金額沒有大寫為無效標，若系未付單價分析表根本無法進入價格標，如果前面沒有過就不會進入價格標，主持人只講金額沒有寫大寫」等語（見本院九十二年三月二十四日準備程序筆錄）。綜合上開證人之證言，開標當日之情況當係：參與投標者除原告外尚有宗彥公司、正存公司及宇倉公司，於資格標審查時，審標人員即證人鄭君健曾質疑原告未附押標金及公會會員證，嗣後則認尚無不符而進入價格標，而宗彥公司則因未出具清除許可證及最終處理機構進場同意書在此階段即不合格未能進入價格標，是進入價格標者僅剩原告及正存、宇倉三家公司。進入價格標審查時，審標人曾質疑原告未填寫價格分析表，而認原告應屬無效標，即未將原告標單列入決標名額內，並將原告標單交給主持人，主持人則稱原告之標單未以中文大寫零字，亦不符合規定，而宣佈原告之投標為無效標。再佐以原告提出標單上左下角係記載「未依規定以中文大寫填入，空格應以『零』補上，與補充需知第十五點第二、七款不符」等情以觀，顯見被告係以原告之標單不符補充需知之規定，作為認定原告之投標為無效之正式理由。此由原告於開標翌日即九十一年二月二十二日發函予被告申請再議之函中說明欄第二點載明：「開標中告知本公司第二項缺失為單價分析表未填寫確實」等語亦可說明。蓋若被告係以原告未附價格分析表作為原告投標無效之主要理由，則原告應將之列為「第一項缺失」或「主要缺失」，而不致將之列為「第二項缺失」。是原告主張被告係以原告未附價格分析表作為原告投標無效之理由，尚與事實有間。 ⒉原告主張被告故意以背於善良風俗之方法，加損害於伊，依民法第一百八十四條後段規定，應負損害賠償責任等語。然所謂善良風俗，係指國民之一般道德觀念。違背善良風俗，僅為不當，尚非不法，須與故意之加害結合，自法律全體之目的精神統觀，始具違法性（見史尚寬著，債法總論，七十九年八月台北七刷版，第一二六頁），綜合學者與實務之見解，認為下開型態案例符合前揭要件：①一村之內僅有一家麵包店，無正當理由而拒絕供給麵包；獨家經營之電力公司，無正當理由而拒絕供應電力（見前揭書同頁）；②勞動爭議中，使用不當罷工或封廠等爭議手段抗爭、女子故秘其與他人性交受孕而結婚（見鄭玉波著，民法債篇總論，八十二年十月第十四版，第一五四頁）；③明知甲已受所有權之移轉，乘其未經登記，唆使乙更行移轉於自己而為登記（最高法院三十一年上字第八九一號判例）；④明知為有夫之婦而與之通姦（最高法院四十一年台上字第二七八號判例）。可知所謂違背善良風俗誠屬高度之不確定法律概念，其判斷亦屬不易。本件被告依上開情節，確實就原告之參與投標多有質疑之行為，然其最後正式否決原告投標之有效性，仍係根據投標補充需知第十五條第二項第七款之規定。雖其就該規定之解釋過苛，並非妥當，業如前述，然其於行為當時，既非毫無根據否決原告之投標，即尚難將之評價為係以「故意違背善良風俗之方法」致原告生損害，是原告此部分主張，本院尚難憑採。 ⒊原告復主張被告之行為，違反保護他人之法律，致生損害於伊，依民法第一百八十四條第二項本文，亦應負損害賠償責任等語。然何謂保護他人之法律？最高法院七十七年度台上字第一五八二號民事判決及八十六年度台上字第三０七六號判決認為所謂保護他人之法律，係指保護他人為目的之法律，亦即一般防止危害他人權益或禁止侵害他人權益之法律。惟此解釋仍嫌抽象，通說認為，道路交通安全法規、勞動基準法有關保護勞工安全之規定均屬之。然由於福利國家理念之落實，此類法規已然多如牛毛，且發展快速，若廣泛納入違反保護法規類型，則侵權行為勢必將朝全面推定過失化發展，此在現階段而言尚非妥適。台灣高等法院八十九年度上易字第四九九號判決即認為，民法第一百八十四條第二項所謂之「保護他人之法律」乃指以保護個人或特定範圍之人為其規範目的之法律而言；若專以保護國家公益或社會秩序為目的者，則不包括在內。學者並進一步認為，保護他人之法律固包括公法與私法在內，惟若公法法規之目的係在維持社會秩序，而個人不過由其反射作用，享受利益時，則不在此限（見鄭玉波著，前揭書，第一五四頁），並有認為，須審酌保護法律之規範目的，於該規範目的所直接保護之人員及法益，其被害人始得主張適用違反保護法律類型（見邱聰智著，新訂民法債篇通則，上冊，八十九年九月新訂一版一刷，第一八六頁），本院亦認如此適用本條規定較為適當。原告係主張被告所為已經申訴會判斷指明違反法令，原告既屬有效標，且原告為本標案底價低於底價最低價之廠商，被告自應將原決標決定撤銷，重新宣佈原告為得標廠商並即刻簽約，或將賠償原告所受之損害，然被告竟不為任何之處置，顯已違反政府採購法第五十二條第一項第一款，以低於底價內之最低標作為決標原則之決標條款規定，及同法第八十五條第一項「審議判斷明指原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置」之規定，被告所為已違反保護他人之法律，致生損害於原告等語。惟查，政府採購法係屬公法，而其第五十二條第一項第一款與同法第八十五條第一項之規定，旨在使政府能以最低價獲得締約機會，以維持政府以致於全民之利益，並維護政府招標程序之公平性，原告縱然因此受有利益，亦僅屬上開利益之反射利益而已，是原告據此主張，依前開分析，已難謂有據。況最高法院四十六年度台上字第四九一號判決復認，民法第一百八十四條第二項所謂保護他人之法律，係指違反預防損害發生之法律而言，而公司法第一百九十五條第二項僅載公司資產顯有不足抵償債務時，董事應即聲請宣告破產，至不為此項聲請致公司之債權人受損害時，該董事對於債權人應否負責，在公司法既無規定，則上開公司法第一百九十五條第二項即難認為與民法第一百八十四條第二項所謂保護他人之法律相當。本件原告因被告認定招標補充需知第十五條第二項第七款之標準失之過苛固如前述，惟原告亦僅得依政府採購法第八十五條第三項之規定請求被告返還其準備投標、異議、及申訴所支出之必要費用，則其欲依上開規定請求被告賠償「所失利益」亦難謂有理由，應予駁回。㈢綜上所述，原告依政府採購法第八十五條第三項規定，請求被告返還其準備投標、異議、及申訴所支出之必要費用六萬零五百元及自起訴狀繕本送達被告之翌日即九十一年九月十三日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息部分，為有理由，應予准許。逾此範圍之請求，為無理由，應予駁回。㈣雙方陳明願供擔保，聲請宣告假執行或免為假執行，就原告勝訴部分，合於法律規定，爰各酌定相當擔保金額，併准許之。至於原告敗訴部分，其假執行之聲請即失所附麗，應予駁回。五、本件事證已臻明確，雙方其餘主張或陳述，於本件判決結果並無影響，不再一一論述。六、結論：原告之訴為一部有理由，一部無理由，依民事訴訟法第七十九條但書、第三百九十條第二項、第三百九十二條，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十二　　年　　　六　　　月　　十七　　日台灣南投地方法院民事庭審判長法　　　官　張國忠法官　謝慧敏法　　　官　廖健男右為正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判送達後二十日內向本院提出上訴狀中　　　華　　　民　　　國　　九十二　　年　　　六　　　月　　十七　　日書　記　官　盧懿娟

臺灣南投地方法院九十一年度訴字第四四八號

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