93年度重國字第2號｜民事：國家賠償｜裁判日期：96 年 08 月 31 日

臺灣南投地方法院民事判決　　　　　　　 93年度重國字第2號原　　　告　弘道企業股份有限公司法定代理人　甲○○ 訴訟代理人　陳居亮律師複代理人　　丙○○ 被　　　告　南投縣政府法定代理人　乙○○ 訴訟代理人　林政德律師複代理人　　丁○○ 上當事人間請求國家賠償事件，本院於民國96年8月21日言詞辯論終結，判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、原告之聲明：㈠被告應給付原告新臺幣（下同）44,518,035元暨自起訴狀繕本送達翌日（即93年12月10日）起至清償日止按週年利率百分之5計算之利息。㈡訴訟費用由被告負擔。二、事實摘要：㈠、原告起訴主張： ⑴、原告前計劃於南投縣埔里鎮○○段839之1地號設置瀝青混凝土廠（以下簡稱瀝青廠），因瀝青廠係屬行院環境保護署（以下簡稱環保署）公告之第二批「公私場所應申請設置、變更及操作許可之空氣固定污染源」，須先獲所在地主管機關核准始可，原告乃於88年12月28日向被告提出固定污染源設置許可（以下簡稱設置許可）之申請，嗣經被告所屬機關環保局於89年2月24日以89投府環二字第89035236號函核發「設置許可證」。嗣於同年4月24日及91年2月19日原告分別提出該設置許可證第一次及第二次異動申請，經被告於89年4 月28日及91年3月29日核准變更設置許可證。惟於89年3月10日首次爆發原告設廠地點周邊部分居民抗爭事件後，原告於同年5月4日向被告申請工廠登記證，案經被告於同年5月22 日以89投府建工字第089000130號函核准，並經被告於同年4月20日核發工廠登記證在案，因領有「設置許可證」後，尚須取得固定污染源操作許可（以下簡稱操作許可）始得營運，原告復於90年4月24日提出操作許可之申請，經被告3次責請原告補正，並據以完成書面審查後乃通知原告進行排放空氣污染物檢測作業，續經原告進行4次補正並於91年5月24日將檢測報告書報經被告進行實體審查，審查結果符合空氣污染物排放標準，惟被告因前揭居民之抗爭，竟未依照固定污染源設置與操作許可證管理辦理法第17條第3款之規定於「 14日」內核發「操作許可證」，並以原告於申請文件「公私場所固定空氣污染源設置許可申請資料」中就「用地總面積」填載為「2,203平方公尺」，就「作業用地總面積」及「作業總樓板面積」均填載為「1,540平方公尺」，有虛偽不實為由拒絕核發操作許可證。 ⑵、惟原告於申請時，即已提出原告向訴外人林震榮先生承租南投縣埔里鎮○○段839之1地號丁種建地面積913.03平方公尺，同段839地號甲種建地856平方公尺及839之2地號甲種建地面積766.61平方公尺之資料，上開三筆土地總面積2,535平方公尺，原告以其中之2,203平方公尺為「用地總面積」，包括車輛進出通路、停車場及作業用地總面積。至於「作業用地總面積」及「作業總樓板面積」則填寫為1,540平方公尺，其中包括廠房、堆置場、處理場，以及辦公室等。原告之主要製程及旋轉式乾燥爐、振動篩、熱料倉、拌點機、旋風集塵機、袋式集塵機等防制設備，均座落在系爭636.565 平方公尺之土地範圍內，被告認原告所填載面積「顯不敷使用」，係胡亂猜測之詞，被告於93年5月7日撤銷設置許可證者，顯然於法有違。 ⑶、原告就被告上開違法之事實向監察院檢舉，監察院於92年5 月9日函文之調查報告內明白認定：⒈「．．．㈠南投縣政府宥於設廠地點周邊部分居民反對設置瀝青混凝土廠，遲未按法定時間核發弘道企業股份有限公司固定污染源操作許可證，其雖有避免抗爭擴大之考量，惟渠之抗爭並非依法不得發證之理由，今若無依法令規定不得發證之原因，縣府自應依法辦理，又縣府對於弘道公司92年1月20日、同年2月19日、同年3月13日之3度陳情事項，延宕至92年3月25日始函復，此期間復未召集兩造協調化解歧異，縣府處置本案態度過於消極，顯有違失．．．」；⒉「．．．㈢前揭規定，縣府應於收到空氣污染物排放檢測報告後15日內完成審查，經審查符合空氣污染排放標準者，應於完成審查後十四日內通知領取固定污染源操作許可證（以下簡稱操作許可證），卷查本案弘道企業股份有限公司（以下簡稱弘道公司）係依上開規定向縣府申請操作許可證，並於91年5月24日檢送試車時之空氣污染物排放檢測報告，『經環保局於同年6月6日完成審核，結果符合空氣污染物排放標準』，惟縣府宥於設廠地點周邊部分居民（以下簡稱居民）反對設置瀝青混凝土廠（以下簡稱瀝青廠），遲未依上開規定核發操作許可證．．．」；⒊「．．．㈣弘道公司因遲未獲核准操作許可，乃於92年1月20日、同年2月19日、同年3月13日三度向縣府陳情，縣府卻遲至92年3月25日始函復：『鑒於地方民眾抗爭激烈，建請儘速與地方協調取得同意後再辦理發證』，縣府以非法定事項，作為是否准駁發證之理由，已屬不當。迨陳訴人為解決困境，乃於92年3月28日前往環保局洽商解決對策，惟該局未指導陳訴人循體制內管道解決問題，亦未出面邀請爭議雙方協談、溝通、懇談，答覆以：『自行想辦法。』，且於同年4月10日行文弘道公司請依3月25日之函示：『鑒於地方民眾抗爭激烈，建請儘速與地方協調取得同意後再辦理發證』辦理，顯見推託之一般．．．」。 ⑷、國家賠償法第2條第2項前段規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」查原告申請固定污染源操作許可證，於91年5月24日完成實體審查，結果符合空氣污染物排放標準已如前述。次查：固定污染源設置與操作許可證管理辦法第17條第3款規定：「主管機關或中央主管機關委託之其他政府機關應於『收到前款檢測報告後15日內完成審查』，經審查符合排放標準者，主管機關或中央主管機關委託之其他政府機關應於『完成審查後14日內』通知公私場所領取操作許可證。」按固定污染源操作許可證之核發屬公權力行政之範圍，南投縣政府所屬公務員係依法令從事於公務之人員，其宥於居民抗爭，故意違法不核發操作許可證，致原告無法營業，且監察院已認定被告違法，原告於93年6月2日對被告提出國家賠償請求書，惟經被告於93年8月9日表示拒絕賠償。 ⑸、損害賠償之範圍：「國家損害賠償，除依本法規定外適用民法規定。」國家賠償法第5條定有明文。「損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限。」「依通常情形，或依已定之計劃、設備或其他特別情事，所得預期之利益，視為所失之利益。」民法第216條第1、2項定有明文。 ①、本件原告所受損害合計22,630,035元，其細目如下：⒈土地租金：4,060,000元。⒉員工薪資：2,855,000元。⒊機具費：合計7,840,000元。按：機具費係依據「固定資產耐用年數表」第16項編號3161「耐用年數5年」之規定，以4年折舊百分之80計算之。⒋電力公司規費：527,940元。⒌動力用電廠內施作費：757,638元。⒍電費總計：1,714,685 元。 ⒎噪音處理設備：500,000元。⒏機具基座施作費：1,415,848元。⒐土木基作及雜項：503,424元。⒑其他雜項支出：1,140,232 元。⒒勞健保費：152,191元。⒓檢測費用：1,012,955元。⒔燃料費：150,122元。 ②、原告所失利益部分合計21,888,000元，其細目如下：⒈依被告核發之固定污染源設置許可證內容所示，原告每年生產瀝青混凝土114,000公噸，又中部地區瀝青混凝土每公噸銷售價格1,200元，再依財政部頒92年度「營利事業各業所得額及同業利潤標準」所示，原告屬標準代號0000000「未分類其他石油及煤製品製造業」，其同業利潤標準之淨利率為每年百分之8。⒉則自91年6月21日起算（註：依監察院調查報告內容所示，被告於91年6月6日完成審查，則至遲應於14日內即91年6月20日核發操作許可證），至今已逾2年的時間。是故原告2年所失利益共為21,888,000元，其計算式如下： 1200×114000×8%×2=00000000。合計原告所受損害22,630 ,035 元及所失利益21,888,000元，則總計被告應賠償原告44,518,035元。 ⑹、縱使最高行政法院最終判決認定原告申請文件內容有所不實，然撤銷證照乃不利處分，參酌固定污染源設置與操作許可證管理辦法第30條規定稱「申請文件有虛偽不實」，依照文義解釋，當指故意虛偽不實為其責任條件，惟於行政訴訟中，最高行政法院均未就此點為斟酌，且亦未敘明其不採納之理由，原告自是難以甘服。㈡、被告則以： ⑴、原告於88年12月18日以訴外人林震榮所有坐落南投縣埔里鎮○○段第839之1號，可供工業設施使用之丁種建築用地向被告申請瀝青混凝土固定污染源設置許可證，於其申請文件中公私場所申請資料表「用地總面積」欄填載面積為「2,203 平方公尺」，「作業用地總面積」、「作業總樓板面積」均填載面積為「1,540平方公尺」，更依此繪製「公私場所平面配置圖」檢附於其申請文件內。惟查，訴外人林震榮所有上開地號土地面積僅913.03平方公尺，有該地號土地登記謄本附於其申請文件中可稽，再扣減該地號土地內已供作木材工廠使用之面積276.46平方公尺，該地號土地內僅餘面積636.565平方公尺之土地可供系爭瀝青混凝廠使用，則其申請文件「用地總面積」欄所填載面積「2,203平方公尺」，及「作業總面積」欄所填載面積「1,540平方公尺」，即均與其申請可供使用之面積不符，且據此而繪製之「公私場所平面配置圖」亦非僅在上揭地號土地內，而顯係跨連周圍毗鄰土地，堪以認定。而上開周圍相毗鄰土地分為同段839號、同段839之2號土地，其使用分區類別均屬特定農業區甲種建築用地，依「非都市土地使用管制規則」規定，非得供作工業設施使用，顯見原告明知可用作設置瀝青混凝土廠之土地僅同段839之1號土地之部分，其面積僅636.565平方公尺，竟於其申請文件「用地總面積」、「作業用地總面積」欄內分別虛偽不實登載為2,203平方公尺及1,540平方公尺，被告機關未注及此，於89年2月24日審查通過，以投府環二設證字第M0101-00准予設置許可，嗣鑒於民眾抗爭，為建立雙方協調機制並依監察院之意見指導，於92年6月11日於南投縣政府環保局召開協調會，會中埔里鎮籃城里里長蔡榮耀提出「設廠土地及面積大小」一事，同年月30日復接獲該里長之陳情書，因而進行查察，果然發現上情，旋即迭次去函要求原告說明、陳述意見，雖原告曾提出說明，惟仍與申請文件不符，被告於93年5月7日以府授環空字第09300898750號函，依「固定污染源設置及操作許可證管理辦法」第30條規定撤銷府授空設證字第M0101-02號固定污染源設置許可證，於法並無不合。 ⑵、再者，原告申請得使用之土地面積僅636.565平方公尺，其主要製程及旋轉式乾燥爐、振動篩、熱料倉、拌點機、旋風集塵機、袋式集塵機等防制設備所占用之土地面積，依常情上開636.565平方公尺之土地顯不敷使用，又如「砂堆置場」尚須使用100平方公尺土地、「石堆置場」尚須使用150平方公尺、「石粉桶」、「重油儲槽」、「瀝青儲槽」等設備均須占用上開636.565平方公尺之土地，若非使用鄰地，在上開636.565平方公尺之土地空間內已無空間放置，原告據此而提出之空氣污染防制計劃亦屬虛偽不實。 ⑶、原告申報文件內容須實在，為行政程序法第119條第2款、固定污染源設置及操作許可證管理辦法第30條第1項所明文。被告於審查操作許可證程序中發現設置許可證之申請文件虛偽不實，而有得撤銷設置許可證行政處分之情事者，鑒於操作許可證之核發以有合法之設置許可證為前提之定則，被告於92年12月30日以府授環空字第09202404330號函先行駁回原告操作許可證之申請，嗣於民國93年5月7日以府授環空字第09300898750號函依首開法文規定撤銷原民國91年3月26日府授環空設證字第M0101-02號設置許可證，於法並無不合。⑷、按受益行政處分之受益人對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分，行政機關得以受益人之信賴不值得保護為由，撤銷前授予利益之違法行政處分，行政程序法第119條第2款定有明文。據此，即無行政法上信賴保護原則之適用，更無須比較撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維持之公益是否大於受益人之信賴利益，此自行政程序法第117條第2款之反面解釋即可推知。基此，原告本於申報不實之文件據以取得固定污染源設置許可證，因而依許可證內容進行設置或變更所支出之費用，依上所述，為行政機關之被告非但無庸依行政程序法第120條第1款規定補償原告財產上之損失，且在上開駁回操作許可申請及撤銷設置許可等二行政處分均合法之情況下，亦難認被告機關公務員於行使上開駁回、撤銷之行政裁量權時有何不法情事，是原告依國家賠償法第2條第2項前段規定訴請賠償其財產上之損失若干，難認有理。並聲明求為判決：㈠原告之訴駁回。㈡訴訟費用由原告負擔。三、法院之判斷：㈠、原告主張於88年12月18日向被告申請瀝青混凝土廠固定汙染源設置許可證，被告於89年2月24日審查通過，核發瀝青混凝土製造程序設置許可證，原告於91年2月19日提出設置許可異動申請，被告於91年3月29日核准原告之申請，並核發瀝青拌合程序設置許可證，被告後於93年5月7日以原告瀝青混凝土拌合程序設置許可證申請文件不實，依固定汙染源設置及操作許可證管理辦法第30條撤銷已核發予原告之固定污染源設置許可證，此為被告所不爭執，原告上開主張堪信為真實。本件兩造有爭執者，為被告駁回原告操作許可之聲請是否符合國家賠償法第2條第2項之要件，而應負賠償責任。㈡、按政府機關基於公權力行使之行政行為，不構成民法上之侵權行為，凡因該項行政行為遭受損害之人民，殊無依民法之規定，請求損害賠償之餘地（最高法院71年台上字第789號、78年台再字第30號判決參照）；即若行政處分確係有效存在，雖內容有不當或違法，而在上級官署未依訴願程序撤銷前，司法機關亦不能否認其效力（最高法院52年台上字第694號判例參照）。經查，本件原告依國家賠償法第2條第2項前段請求被告賠償之理由，係以被告故意違法不核發操作許可證，嗣後並駁回原告操作許可證之申請為由。惟依上開最高法院判決意旨，原告向被告申請操作許可證之核發，既經被告駁回且經訴願及行政訴訟均經駁回，被告就駁回原告操作請之行政處分業已確定，在被告上開駁回原告操作許可證申請確定之行政處分未經撤銷前，即應推定為有效之行政處分，本院自不得否定其效力，被告之行政處分既屬有效之行政處分，而屬政府機關基於公權力行使之行政行為，並不構成民法上之侵權行為，原告自無請求損害賠償餘地。至原告主張告所持駁回理由係以原告提出文件有虛偽不實與事實不符等語，因此係構成行政處分之一部分，行政處分既經認定合法有效，本院自無需，亦不能就申請書有無不實部分進行審查。㈢、原告另以監察院已認定被告未於審查原告試車結果符合排放標準後14日內核發取操作許可證，認被告所屬公務員行使公權力時，故意不核發操作許可證，不法侵害原告權利，被告自應負損害賠償責任等語。惟查修正前固定污染源設置與操作許可證管理辦法第14條第1項第3款規定（92年1月22日修正後為同法第17條第1項第3款）：「主管機關或中央主管機關委託之其他政府機關應於收到前款檢測報告後15日內完成審查，經審查符合排放標準者，主管機關或中央主管機關委託之其他政府機關應於完成審查後14日內通知公私場所領取操作許可證。」上開管理辦法固於各階段均定完成之期間，惟此應非強制規定，而屬於訓示或督促行政機關，儘量於上開規定期間內完成，以維護申請人權益，惟並非一旦逾上開期間即屬侵害人民權益，此因行政機關審核人民申請事項，於法律規定之範圍內有裁量餘地，除需審核法律規定之要件外，並應兼顧公共利益之維護，因此，行政處分於一定條件下尚有自行更正或撤銷行政處分之規定，此係繫於行政處分之機動性及自主性，相較於司法機關之被動性顯非相同。本件被告固未於審查原告試車結果符合排放標準後14日內核發取操作許可證，然嗣後經原告提出訴願，訴願機關命被告應於收受訴願書後2個月內為准駁之決定，被告於審查時發現原告檢送之固定污染源設置許可及操作許可申請文件中所填申請面積及空氣污染防制計畫中之「廠場設施平面配置圖說」不實，因設置許可證之核發為操作許可證核發之前階段行政處分，被告於發現前已核發之設置許可證有不應核發情事，而駁回後階段之操作許可證申請，自無違法之處，況嗣後被告亦進一步撤銷已核發與原告之設置許可證，設置許可證一經撤銷，原告申請核發操作許可證之基礎亦已失其存在，被告駁回原告關於操作許可證之申請，難認有何不法及侵害原告權利。㈣、綜上，被告行政處分既經認定合法有效，自無不法及侵害原告權利可言，從而，原告本於國家賠償法第2條第2項前段，訴請被告賠償44,518,035元暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率百分之5計算之利息，為無理由，應予駁回。四、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦之方法，經本院斟酌後，認均不足以影響本判決之結果，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條判決如主文。中　　華　　民　　國　　96　　年　　8 　　月　　31　　日民事庭法　官　李立傑以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀中　　華　　民　　國　　96　　年　　9 　　月　　3 　　日書記官

臺灣南投地方法院93年度重國字第2號

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