臺灣新北地方法院101年度簡字第28號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣新北地方法院
• 裁判日期: 101 年 12 月 24 日

臺灣板橋地方法院行政訴訟判決　　　　　 101年度簡字第28號原　　　告　蘇彩雲
被　　　告　新北市政府城鄉發展局
代　表　人　張璠（局長）
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服新北市政府民國101年4月24日北府訴決字第0000000000號訴願決定（案號0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於處罰原告罰鍰新臺幣陸萬元部分均撤銷。訴訟費用新台幣貳仟元由被告負擔。
事實及理由
一、程序方面：
㈠本件原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分涉訟（本件裁處罰鍰金額為6 萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2 款規定應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序。又本件簡易訴訟程序事件於民國101年6月23日繫屬於臺北高等行政法院，於同年9月6日修正行政訴訟法施行後尚未終結，且被告所在地為新北市板橋區，嗣臺北高等行政法院依行政訴訟法第229條第1項、行政訴訟法施行法第3條第1項第1 款規定，於同年月14日以101年度簡字第449號裁定移送本院行政訴訟庭，合先敘明。
㈡被告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
原告提供所有新北市00區00路493 之4 號2 樓建築物（基地為同區00段782 地號土地），屬新店都市計畫之乙種工業區（下稱系爭建物），出租於訴外人黃淑玲即喜上喜商行，訴外人黃淑玲經營視聽歌唱業店名：蝴蝶花卡拉OK，業已違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項規定，系爭建物前經被告於100 年4 月22日以北城開字第0000000000號函通知違規行為人黃淑玲立即停止違規行為，並通知系爭建物所有權人即原告請善盡「都市計畫法」第79條規定課予系爭建物所有權人（管理者）應維持合法使用土地之法律義務，如未停止違規行為再經查獲者，將依都市計畫法第79條之規定處6 萬元以上30萬元以下罰鍰；後經新北市政府聯合稽查小組（下稱稽查小組）於同年6 月16日再次稽查認定系爭建物現場仍違規使用，並經被告於同年月月21日以北經商字第00
00000000號函認定經營視聽歌唱業，被告於同年月29日以北城開字第0000000000號函處罰違規行為人黃淑玲6 萬元罰鍰在案，並再次通知原告應維持合法使用土地之法律義務，如續有違規之情事將依都市計畫法第79條查處，後經稽查小組於同年10月12日再次稽查認定系爭建物現場仍違規使用，被告爰於同年12月23日以北城開字第0000000000號裁罰（同時裁罰違規人訴外人黃淑玲）原告（即系爭建物所有權人）6
萬元罰鍰，並命其應立即停止使用在案（下稱原處分），原告對原處分不服，於101 年1 月20日提起訴願，經新北市政府於101 年4 月24日以北府訴決字第0000000000號決定駁回訴願（案號0000000000號），原告僅就訴願決定及原處分其中有關罰鍰部分聲明不服，而提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：
㈠原告將系爭建物出租予黃淑玲，在租賃契約書內已約明承租人不得為違法之營業行為，且承租人黃淑玲為違法之使用、營業行為並非原告所明知；又原告於100年5月初收受被告100年4月22日北城開字第0000000000號函後，即以電話告知黃淑玲，請其停止為視聽歌唱業之違法行為，黃淑玲答稱：其並未接獲被告上開函文，因此原告乃將上開函文影印告知黃淑玲，並請其當場簽收後，黃淑玲併告知原告稱：違規事項將立即改善，顯然原告已盡土地所有人維持土地合法使用之義務。訴願決定對原告此重要之防禦方法，未為斟酌，而不利於原告之決定，訴願決定即有不適用法規之違法。
㈡依舉證責任分配原則，被告及訴願決定機關應就原告之故意過失行為負舉證責任。
㈢行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰為例外，大法官會議第275 號解釋，係針對行為人之處罰而言，不包括行為人以外之第三人，本件行為人為承租人黃淑玲，並非出租人即原告，易言之，出租人即原告並非系爭建物之使用人，被告引用大法官會議第275 號解釋處罰原告即出租人，認事用法，實有違誤。
㈣依都市計畫法第79條條文中規定處罰之對象為土地或建築物所有權人、使用人或管理人，其文字為「或」字，意即行政機關究應處罰建築物所有權人、使用人或管理人，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或全部皆予處罰。又行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰為例外。故行政機關於法律對於處罰之對象得為適當裁量之情形，如需對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，否則有悖於禁止恣意原則。本件被告處罰原告顯然未具備充分、合理及適當之理由，顯有悖於禁止恣意原則。
㈤原告係住自居台北市承德路，並未住居租賃物之處所新店區，對承租人之如何使用租賃物，並非出租人原告蘇彩雲所知悉，原告將租賃物出租於承租人，承租人依民法第421 條之規定其對租賃物有使用收益之權限，承租人之行為並非原告所能掌控，且承租人黃淑玲承租該房屋作為經營視聽歌唱業之用，並非原告事先所明知，且原告已善盡建築物所有權人責任維護建物合法使用之法律義務，行為人黃淑玲之違規行為，不可歸責於出租人原告。被告以原告未善盡建築物所有權人責任維護建物合法使用之法律義務，依舉證責任分配原則，被告應就原告未善盡建築物所有權人責任維護建物合法使用之法律義務之事實負舉證責任。被告未詳加查明和舉證，率認原告違規予以處罰，顯未審酌系爭建物存有租賃關係，原告於出租期間不具使用收益權限，被告恣意以原告為處罰對象，不符合都市計畫法行政目的之必要裁量與負舉證責任分配原則，原處分自有違誤。
㈥行政機關究竟應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合都市計畫法之立法目的為必要裁量，並非容許行政機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰或兩者皆予處罰。又行政罰係以行為人為其處罰對象之原則，對行為人以外之人科處行政罰為例外。行政機關如對行為人處罰已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。本件原告進行裁罰時，應以裁罰能否達到行政目的為考量重點，則其處罰對象，如未予裁量而將原告率納入一併處罰之對象，即有裁量權濫用之違法。
㈦本件行為人黃淑玲為處罰之對象，而行為人黃淑玲與原告間存有民法上租賃關係，行為人黃淑玲違法行為並非原告所為，行為人黃淑玲之違法行為，不可歸責於原告，且被告已對行為人黃淑玲處罰，被告一併對原告亦加以處罰，顯然已違反行政法上之「一事不二罰」之原則。
㈧原告於100 年12月27日收受原處分，而原告與承租人終止租賃契約係於100 年11月19日，為在原告收受原處分之前，原告終止租賃契約之時間既已在收受原行政處分機關行政處分之前，難謂原告未盡土地所有人維持土地合法使用之義務，原訴願決定對原告此重要之防禦方法，認為屬事後改善行為，而不利於訴願人之決定，該訴願決定認事用法即有違誤。㈨原告起訴之聲明：訴願決定及原處分關於處罰原告罰鍰六萬元部分撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告則辯稱：
㈠工業區經營視聽歌唱業係已違反都市計畫法令：
按都市計畫法第79條規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，....違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，....前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行....。」。又都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1 項規定：「乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施，及工業發展有關設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。但公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限....」。再者，依內政部98年12月22日台內民字第0000000000號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。
㈡建物所有權人提供建物違規使用仍得對之進行裁罰處分：
司法院大法官會議第275號解釋：「...但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰....。」。又按內政部91年11月21日台內營字第0000000000號解釋：「主旨：關於都市計畫法第79條第1項規定之處罰對象執行疑義...，說明：二、為免旨揭規定執行產生疑義並減少類似爭訟，請貴府參酌本部88年7 月16日台88內營字第0000000 號函有關建築法第90條規定之執行方式略以：『....為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之』辦理。」。
㈢原告已知其應負維持土地合法使用之法律義務：
本件原告即建物所有權人擅自提供於新店都市計畫之工業區土地違規經營視聽歌唱業，業已違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項規定，該址前經被告100年4 月22日北城開字第0000000000號函通知違規人立即停止違規行為並通知建物所有權人即原告請善盡「都市計畫法」第79條規定課予建物所有權人(管理者)應維持合法使用土地之法律義務，如未停止違規行為再經查獲者，將依都市計畫法第79條之規定處6萬元以上30萬元以下罰鍰；後經稽查小組於同年6月16日再次稽查認定現場仍違規使用，並經新北市政府經濟發展局同年月21日北經商字第0000000000號函認定經營視聽歌唱業，被告爰以100年6月29日北城開字第0000000000號函處以違規人6 萬元罰鍰在案，並再次通知建物所有權人即原告應維持合法使用土地之法律義務，如續有違規之情事將依都市計畫法第79條查處，後經稽查小組於同年10月12日再次稽查認定現場仍違規使用，被告爰以原處分處以違規人及建物所有權人即原告各6 萬元罰鍰在案，被告行政處分係依都市計畫法及相關法令所為，並無不妥之處。
㈣被告答辯之聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」，都市計畫法第79條第1 項定有明文。次按「乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施及工業發展有關設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。但公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限：....」、「前項所稱工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，指下列設施：....四、一般商業設施：㈠一般零售業、一般服務業及餐飲業....」，復為都市計畫法臺灣省施行細則第18條第1項、第2項第4款第4目所規定。又依內政部98年12月22日臺內民字第0000000000號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用（見被告答辯卷附件11）。
㈡按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」，都市計畫法第4條定有明文。再查新北市政府100年1 月19日北府城開字第0000000000號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」，此有卷附該函在卷可稽（見被告答辯卷附件10）。從而，被告即屬有權機關得依都市計畫法規定而為行政處分。
㈢本件兩造並未爭執如事實概要欄所述之事實，並有新北市政府101年4月24日北府訴決字第0000000000號函、被告100年4月22日北城開字第0000000000號函、同年6 月29日北城開字第0000000000 號函、被告同年12月23日北城開字第0000000000號函及送達證書、新北市政府工務局同月7日北工使字第0000000000號函暨同年10月12日新北市政府稽查商業活動現場紀錄表和現場照片、新北市政府同年1 月19日北府城開字第0000000000號公告在卷可稽（見被告答辯卷附件4、6 至8、10），自堪認為真實。惟原告主張：原告已有盡系爭建物所有權人維持系爭建物合法使用之義務；被告以原告為處罰對象，不符合都市計畫法行政目的之必要裁量；被告併處罰原告不具備充分、合理及適當之理由，而有悖於禁止恣意原則等語。被告則辯稱：系爭建物違章使用，被告已通知原告應善盡所有權人維持合法使用之法律義務，且告知如未停止違規行為再經查獲者，將依法處罰，嗣經被告再度查獲系爭建物違章使用，被告自得依法處罰原告等語。是本件主要之爭執點，在於：
⑴被告處罰原告是否未具備充分、合理及適當之理由，而有悖於禁止恣意原則？
⑵被告對原告進行裁罰時，是否應以裁罰能否達到行政目的為考量重點，如未予裁量而將原告一併處罰，是否有裁量濫用之違法？
⑶原告通知承租人不得違章使用、終止系爭租賃契約、解除系爭租賃契約、已取回系爭建物，是否顯示原告已有盡系爭建物所有權人維持系爭建物合法使用之義務？
經查：
⑴原告所有系爭建物，位於新店都市計畫乙種工業區範圍內之工業區，不得經營視聽歌唱業。因原告將系爭建物出租予訴外人黃淑玲經營視聽歌唱業（店名：蝴蝶花卡拉OK），前經被告分別以100年4月22日北城開字第0000000000號函及同年6 月29日北城開字第0000000000號函，副知原告應善盡維持合法使用系爭建物之法律義務，嗣稽查小組於同年10月12日現場稽查，仍有訴外人黃淑玲違規經營視聽歌唱業之事實，被告認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定，乃依都市計畫法第79條第1 項規定對原告裁罰如原處分，固非無見。
⑵惟依都市計畫法第79條第1 項規定，受裁處之對象包括建築物所有權人、使用人或管理人，是以非僅以處罰行為人為限，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」；「行為責任」係指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態責任」則指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務，因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計畫法規，常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對所有權人處罰（最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議意旨及同院91年度判字第23號判決意旨參照）。因此都市計畫法第79條第1 項對於裁處對象之規定，實即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量，而行政機關已對行為人處罰，仍不足達成行政目的時，始得對所有權人處罰。是以本件被告選擇對系爭建物所有權人即原告為裁罰，自應就此裁罰符合都市計畫法之立法目的，為必要性之裁量，並應具備充分、合理及適當之理由。
⑶本件稽報小組於100 年10月12日再次稽查發現系爭建物現場仍違規使用經營視聽歌唱業，新北市政府工務局乃函送被告依法處理，被告於同年12月23日北城開字第0000000000號除對行為人即訴外人黃淑玲裁處6 萬元罰鍰，並命其應立即停止使用外，同時對原告處罰如原處分（見被告答辯卷附件8 ）。揆諸上開說明，被告自應就裁罰原告，說明其已對行為人即承租人黃淑玲裁罰，仍不足達成其行政目的，而有另行處罰原告即所有權人之必要，以符合都市計畫法之立法目的，並具充分、合理及適當之理由。且行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」。本件依原告提出系爭建物出租予黃淑玲，且經公證之租賃契約第12條第1 款明文約定：承租人（即訴外人黃淑玲）不得經營違法....或其他違法行為（見訴願卷第9 至14頁）。可見原告應有考量注意使承租人就系爭建物不得違法使用，尚難認原告有故意或過失之情。又原告於（100年5月初）接獲被告上開函文通知後，即促請承租人黃淑玲改善，並將被告100年4月22日北城開字第0000000000號函文影印一份交由承租人黃淑玲簽收，此有原告提出系爭建物租約及訴外人簽收函等影本為證（見本院卷第21頁）。顯示原告亦確有積極督促要求承租人終止系爭建物違規使用之事實。甚者，原告已於100 年11月與訴外人黃淑玲終止系爭建物租約等情，此有終止租約1件可稽（見訴願卷第112頁），可知原告應有積極請求承租人黃淑玲終止違規行為之事實。準此原告上開作為，得否認原告係未善盡其督促行為人改善及維持系爭建物合法使用之法律義務？又系爭建物未維持合法使用之狀態，係出於原告之故意或過失而必須受罰？已非無疑。甚者，原告自100年5月初收受被告上開通知時起，迄至同年11月原告與承租人終止租約止約6 個月有餘，而一般就終止租約請求返還租賃物糾紛，固得由出租人以口頭或書面請求承租人返還，或聲請調解程序解決，惟此均需出租人與承租人雙方合意，始得達成解決租賃契約糾紛，而本件被告機關一再處罰承租人，但承租人並未即時停止違規使用，得否因出租人以口頭或書面請求承租人返還，或聲請調解程序即得以解決停止違規使用之情，尚難逕認有期待可能性，出租人欲終局解決系爭建物停止違規使用之情，無非係以提起民事訴訟訴請返還，則就民事訴訟所需進行期間，依各級法院辦案期限實施要點規定，第一、二、三審審判案件之期限分別為1年4月、2年、1年，合計審理期限約需4年4月，甚者於出租人取得勝訴判決確定後，尚需聲請強制執行，始得確實取回系爭建物而終止系爭建物違規行為，則比較結果，原告經過約於6 個月餘解決承租人之租賃契約問題，較之循訴訟途徑所需訴訟期間，可知原告應有積極請求承租人黃淑玲終止違規行為之事實。反之，原告就處罰承租人黃淑玲之行政處分，包含命令應立即停止使用，且黃淑玲並未就此行政處分聲明不服或提起行政救濟，被告如欲儘速確實達成系爭建物停止違規使用之行政目的，除繼續處罰承租人黃淑玲，以促使承租人黃淑玲停止繼續違規使用之外，亦得以強制執行方式使承租人黃淑玲停止繼續違規使用，均可達其行政目的，殊無就被告怠於對行為人即承租人黃淑玲為可儘速達成被告機關行政目的之行政作用義務，反而以裁罰原告作為為達其行政目的之方法，顯有失比例原則。況被告除處罰行為人外，尚必須再選擇對所有權人即原告為處罰，始足以達成都市計畫法之立法目的等節，並未見被告予以說明，自不能認被告已有充分、合理及適當之裁量。
⑷被告雖辯稱：依內政部88年7月16日台88內營字第0000000號函有關建築法第90條規定之執行方式略以：『....為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之』辦理。」云云。但按行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」，是其共同實施違反行政法上之義務之行為者，始得處罰之。本件系爭建物係承租人黃淑玲違規使用之行為人，原告並非違規使用之行為人，又原告於租約約明承租人不得違規使用，且於受被告之通告有違規使用後，亦通知承租人，及未經承租人改進停止違規使用後，即與承租人終止租約等情，已如前述，準此情事，得否認定原告與承租人有故意共同實施違反行政法上之義務之行為，顯有疑義，且被告就何以原告有故意與承租人共同實施違反行政法上義務之行為，亦未確實舉證以實其說，自難徒憑上開內政部函釋，即得逕認原告與承租人黃淑玲有故意共同實施違反都市計畫法第79條第1 項之行為事實，是被告此部分所辯，殊難為有利於被告之認定。
⑸再按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」，行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」，又依同法第236條適用第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」。準此可知，行政處分如有裁量怠惰、裁量濫用等裁量瑕疵之情事，行政法院自得以之為違法，予以撤銷。本件被告並未充分、合理及適當說明其除處罰行為人之外，必須再選擇對所有權人即原告為處罰，始足以達成都市計畫法立法目的之裁量理由，即以原處分有關裁處原告6 萬元罰鍰，核有裁量怠惰及裁量濫用之違誤，訴願決定就此未予糾正，亦有未洽。
㈣綜上所述，本件原處分及訴願決定關於處罰原告罰鍰6 萬元既有違誤，則原告提起本件撤銷訴訟，聲明請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰6萬元部分，為有理由，應予准許。
㈤本件原告僅就訴願決定及原處分有關罰鍰6 萬元部分不服，提起本件訴訟，從而本院自僅得就原處分有關罰鍰6 萬元部分審判，併此指明。
六、本件第一審裁判費為2 千元，應由敗訴之被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘爭執點、攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第 104條、第98條第1項前段、民事訴訟法第87條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 12 月 24 日行政訴訟庭 法 官 李行一
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。併應繳納上訴費新台幣3千元。
書記官 林怡君
中 華 民 國 101 年 12 月 24 日