臺灣新北地方法院106年度簡字第23號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣新北地方法院
• 裁判日期: 106 年 04 月 27 日

臺灣新北地方法院行政訴訟判決
106年度簡字第23號106年4 月13日辯論終結原　　　告　飛茂通運有限公司
代　表　人　林榮清
訴訟代理人　呂紹宏　律師
黃仕翰　律師
上一人
複代理人　　廖乃慶　律師
被　　　告　新北市新莊區公所
代　表　人　李政勳（區長）
訴訟代理人　簡睿聰
陳毓軒
陳淑琪
上列當事人間政府採購法事件，原告不服新北市政府中華民國105 年10月26日104 購申23024 號申訴審議判斷，誤向臺北高等行政法院提起行政訴訟，嗣經臺北高等行政法院以105 年度訴字第1900號裁定移送本院管轄確定，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
本件原告因不服被告所為追繳新臺幣（下同）40萬元以下押標金（29萬元）而涉訟，依行政訴訟法第229 條第2 項第3
款之規定，應適用簡易訴訟程序。
貳、實體事項：
一、事實概要：
緣原告參與「102 年度僱用醫療專車中型客車（20人座）3,250 班次」採購案（於招標文件〈即「投標須知」〉中已載明：「投標廠商有下列情形之一者，其所繳交之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．8 、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」）。嗣經臺灣臺北地方法院於105 年1 月27日以104 年度訴字第590 號刑事判決認定原告之代表人甲○○、原告之業務人員江美慈為避免標案未達3 家合格廠商參與而流標，竟商請2 家無投標意願廠商（即太豐觀光交通股份有限公司及千里達通運有限公司）參與投標，使開標發生不正確結果，乃判處原告之代表人甲○○、原告之業務人員江美慈「共同犯政府採購法第八十七條第三項之妨害投標罪，各處有期徒刑二月，如易科罰金，均以新臺幣壹仟元折算壹日。」暨判處原告「廠商之代表人、受雇人因執行業務犯政府採購法第八十七條第三項之罪，科罰金新臺幣伍萬元。」（分別於105 年2 月13日、105 年2 月24日、105 年2 月15日判決確定），被告因之認原告有政府採購法第31條第2 項第8 款所規定之情形（即「其他經主機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」），遂以105 年3 月21日新北莊秘字第1052060075號函追繳已發還之押標金29萬元（於105 年3 月22日送達原告，下稱原處分），原告就此不服，向被告提出異議，惟被告仍以105 年4 月8 日新北莊秘字第1052063003號函維持原處分，原告遂向新北市政府提出申訴，經審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告作成追繳押標金處分，其所依據之工程企字第89000318號函釋係未生效力之法規命令，原處分違悖法律保留原則，於法未合：
1、按，「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第31條第2 項定有明文。
2、次按，「政府採購法第31條第2 項第8 款『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1 款至第7 款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（最高行政法院103 年度7 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150 條第1 項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1 月1 日起施行之行政程序法第157 條第3
項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。行政院公共工程委員會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函，將機關辦理採購，發現廠商有本法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，僅在網站上公告，未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」，此有最高行政法院104 年度4 月份第1 次庭長法官聯席會議㈠決議文供參酌。
3、經查，政府採購法第31條第2 項第8 款係規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，是一抽象規範，待行政機關依法補充之。然，相對人係依據行政院公共工程委員會（下簡稱「公共工程會」或「工程會」）89年1 月19日之工程企字第89000318號函釋，認定申訴人有影響採購公正之行為，援引作成追繳押標金處分。然系爭函釋乃行政程序法第150 條法規命令，其發布應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之法定生效要件，且政府公報或新聞紙係屬文書等紙本，惟，網際網路絕非文書紙本，自非屬政府公報或新聞紙，系爭函釋卻僅登載於公共工程會網站頁面上而非以紙本公告（htttp ：plan3.pcc.gov.tw/gplet/mixac.aspnum=1023），自始屬於未生效力之法規命令，行政機關不得援引作為補充認定之依據，該追繳處分顯屬違法。
4、綜上，本件系爭89年1 月19日函卻未依據行政程序法，揭刊登政府公報或新聞紙，僅登載於公共工程會網站，依據前開最高行政法院104 年度4 月份第1 次庭長法官聯席會議（一）決議文意旨，系爭函因不具生效要件而未生效力，相對人援引系爭函所作成之押標金追繳處分，自屬違法處分，應予以撤銷。
（二）被告作成押標金追繳處分之原因事實業經刑事法院判決、處罰，該追繳處分違反一行為不二罰之憲法原則，應依刑事法律處罰之，該處分應屬違法，應予撤銷：
1、按「納稅義務人違反作為義務而被處行為罰，僅須其有違反作為義務之行為即應受處罰；而逃漏稅捐之被處漏稅罰者，事實方得為之。二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。是違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。本院釋字第三五六號解釋，應予補充。」，釋字第503 號解釋在案。
2、經查，被告於105 年3 月21日作成之新北莊秘字第1052060075號追繳押標金處分，係因原告於臺灣臺北地方法院104 年度訴字第590 號刑事判決內容作成，又該刑事判決亦已科罰金5 萬元，是同一違反作為義務之行為業經處罰在案，該追繳處分又針對同一違反作為義務作成處分，是違悖一行為不二罰之憲法原則。
3、是以，被告作成押標金追繳處分違悖一行為不二罰之原則，依法應依刑事法律處罰之，自不得重複處罰，該處分應屬違法，應予撤銷。
（三）本件採購締約於101 年底，後續原告依法履約完畢，亦完成解除保證金作業，是原告合理信賴本件採購並無任何不法，卻於105 年被追繳押標金，實已侵害原告之合理信賴，洵屬違法，應予撤銷：
1、按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8 條定有明文。
2、經查，本件採購締約時點係於101 年底，原告亦依法全部履約完畢，後續業已完成解除保證金作業，被告依法作成保證金解除函件並交付原告。是被告作成解除函件等行為係行政機關表現在外具有法效性之決策，足以構成原告合理信賴之基礎，被告卻遲至105 年指摘本件採購案違法並追繳押標金，實已侵害原告之合理信賴，違反行政程序法第8 條，洵屬違法，應予撤銷。
（四）綜上所述，被告所為追繳該押標金29萬之行政處分，違反法律保留原則及一行為不二罰原則，嚴重侵害原告之合理信賴。是以，被告所為之行政處分與異議處理結果應予撤銷。又新北市申訴審議委員會針對本案所為之審議判斷，亦忽略被告所為之行政處分已違反上開法律規範，該審議判斷亦一併予以撤銷。職此，請判決如訴之聲明，以匡法紀，並維權益。
（五）原告並聲明：
1、採購申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯：
（一）按政府採購法第31條第2 項第8 款規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，係因立法者對於投標廠商影響採購公正之違反法令行為，無從預先鉅細靡遺加以規定，為了樹立有效之行政管制，乃授權主管機關公共工程會得據以補充認定同條項第1 款至第7
款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」之類型。又廠商有何種情形（或行為），其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，乃涉及人民財產權利之限制，應由法律加以明定，或以法律具體明確授權主管機關發布命令為補充規定，不得發布規範行政體系內部事項之行政規則替代，倘法律並無轉委任之授權，即不得再授權其他機關逕為補充規定，且該補充規定須係人民於行為時所能預見（司法院釋字第443 號、第524 號解釋意旨參照）。故其他「有影響採購公正之違反法令行為」，應事先經主管機關公共工程會一般性認定其行為類型，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商何種行為係屬影響採購公正之違反法令行為。換言之，本法第31條第2
項第8 款規定本身僅有部分構成要件行為及法律效果，尚待主管機關公共工程會補充其空白部分構成要件行為後，方成為完整構成要件之法規範，且該用以補充認定其他「有影響採購公正之違反法令行為」類型之行政命令性質，應屬法規命令，僅能自發布日起依規定向後發生效力，始可保障人民對法安定性之信賴，俾符合法治國家原則（參照最高行政法院104 年判字第639 號判決）。再按公共工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函釋說明二：「……廠商有本法第48條第1 項第2 款或第50條第1
項第3 款至5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳」。第按最高行政法院103 年7 月份庭長法官聯席會議決議：「依政府採購法第9 條第1 項前段規定，行政院公共工程委員會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2 項第8 款之授權，得補充認定該條項第1 款至第7 款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經公共工程會依上開規定，以89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳」，及最高行政法院104 年度4
月份第1 次庭長法官聯席會議（一）決議前段：「政府採購法第31條第2 項第8 款『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1 款至第7 款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（本院103 年度7 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150 條第1 項），具有法規命令之性質。……」之意旨，亦認原告得依本法第31條第2 項第8 款授權公共工程會補充認定之89年1 月19日（89) 工程企字第89000318號函「法規命令」向原告追繳押標金。
（二）查本案原告起訴主張所述理由，業經新北市政府申訴會105 年10月26日104 購申字23024 號申訴審議判斷，其等所為主張均無理由甚明。被告謹依法逐一再予敘明如下：
1、有關被告指摘原處分所依據公共工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函係未生效力之法規命令，原處分違反法律保留原則云云部分：
⑴查最高行政法院104 年度4 月份第1 次庭長法官聯席會議（一）決議後段為：「……而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1 月1 日起施行之行政程序法第157 條第3 項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。行政院公共工程委員會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函，將機關辦理採購，發現廠商有本法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，依本法第31條第2 項第8
款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，僅在網站上公告，未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」；惟原告竟據前揭決議後段意旨，逕認本案原處分之依據公共工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函亦一併不具生效要件而未生效力，被告援引該函釋作為原處分之依據自屬違法云云，顯屬率斷。蓋該決議後段指涉之對象乃公共工程會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函，惟公共工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函並未遭最高行政法院宣告尚未發生效力，故原告援引該決議，指摘原處分依據公共工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函係未生效力之法規命令，似有拿張飛打岳飛、涵攝錯誤之嫌。
⑵再者，公共工程會89年1 月19日函作成時，行政程序法尚未施行，公共工程會將上開函釋於該會網站公告，使一般不特定人得上網查悉，行政機關利用網際網路公布資訊，自亦屬主動公開行政資訊方式，應認已踐行中央法規標準法第7 條規定之發布程序。準此，公共工程會89年1 月19日函係於行政程序法90年1 月1 日施行前之函釋，依中央法規標準法第13條規定，以公布或發布為生效要件，本件函釋業經公共工程會依法發布，其已依法生效，對於該函釋於89年發布生效後發生之具體案件，均有適用（最高行政法院105 年判字第577 號判決意旨參照）。又按，「公共工程會89年1 月19日函釋係該會答覆行政院衛生署中醫藥委員會函詢事項所制作，其制作發布時間為89年1 月19日，早於90年1 月1 日行政程序法施行前，自無行政程序法第157 條第3 項：『法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙』規定之適用。系爭公共工程會89年1 月19日函經公共工程會公布後，隨即登入於公共工程會網站（網址：http://plan3.pcc.gov.tw/gplet/mixac.aspnum=1023
），可供公眾查詢，自應認系爭公共工程會89年1 月19日函之發布已踐行中央法規標準法第7 條規定之發布程序，已生法規命令效力。是被上訴人援引上開函釋追繳上訴人押標金，乃屬有據，原判決據此認同被上訴人之主張，亦無違誤，上訴人此部分之指摘，自無理由」（最高行政法院105 年判字第492 號判決意旨參照，最高行政法院105
年判字第444 號判決、105 年判字第414 號判決同此意旨）。綜上，公共工程會89年1 月19日函釋，為行政程序法90年1 月1 日施行前所公布，業經公共工程會依法發布，自已生效，並無本院104 年度4 月份第1 次庭長法官聯席會議（一）決議之適用（最高行政法院105 年裁字第456
號裁定意旨參照）。
⑶觀乎上開最高行政法院實務見解，均再再肯認公共工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函為一法規命令亦早已生效，原告指摘原處分違背法律保留原則之適用，應予撤銷等語，顯無理由。
2、有關原告主張原處分之原因事實業經刑事法院判決、處罰，原處分追繳押標金違悖一行為不二罰之憲法原則，應依刑事法律處罰之，該處分應屬違法云云部分：
⑴按最高行政法院102 年11月份第1 次庭長法官聯席會議：「一、依政府採購法第30條第1 項本文、第31條第1 項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131 條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」認追繳押標金之公法上請求權時效應適用行政程序法第131 條第1 項：5 年，且應自「可合理期待機關得為追繳時」起算，本案無論自判決確定時或本採購案決標時起算，皆未罹於5 年時效，合先敘明。
⑵再按，「行政罰法第1 條規定，行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰而言。而同法第2 條所規定之『裁罰性之不利處分』係以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件（立法理由參照）；若行政機關基於管制之目的，對人民作成限制或剝奪權利之行政處分者，其目的既非制裁人民違反行政法上義務之行為，即非行政罰。又觀諸政府採購法第30條第1 項前段及第31條第2 項第8 款規定，暨押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。從而，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於『管制性不利處分』，此與行政罰法所稱之『裁罰性不利處分』係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。是以，被上訴人對上訴人所為追繳押標金之處分，固為不利之行政處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無行政罰法第26條第3 項之適用。」業經最高行政法院105
年度判字第444 號判決意旨闡釋在案（最高行政法院105
年判字第414 號判決、102 年判字第236 號判決同此意旨）。是以，原告主張同一行為既經刑事法院判決、處罰，被告再對其追繳押標金，有違一事不二罰之規定云云，顯係誤解，洵非可採。
3、有關原告主張本件採購案締約於101 年底，後續原告依法履行完畢，亦完成解除保證金作業，是原告合理信賴本件採購並無任何不法，卻於105 年被追繳押標金，實已侵害原告之合理信賴云云部分：
⑴按信賴保護原則之要件，必須具備信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護等三要件始得主張之，合先敘明。
⑵本件即使認被告前曾發還29萬元整押標金予原告之事實行為構成本案之信賴基礎（假設語氣），惟純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴表現，亦不在保護範圍之內（司法院釋字第525 號解釋參照）。
⑶退萬步言，縱認本案原告具備信賴基礎及信賴表現，然其信賴亦不值得保護。蓋依據司法院釋字第525 號解釋及考量行政程序法第119 條之精神，原告及其代表人乃以詐欺等不法方式參與本件採購案，致使招標機關（即被告）作出不正確判斷而返還系爭押標金予原告，且原告及其代表人亦明知該行為乃係違反政府採購法第87條第3 項妨礙投標罪之行為，故其信賴亦加不值得保護。
⑷另查，本案投標須知一般條款第3 條第3 項第8 款明訂：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：... （八）其他經政府採購法主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」即應優先適用此特別規定，且本件原告既參與系爭採購案之投標，應認其已同意遵守上開投標須知之規定，自難指被告向其追繳已發還之押標金，俾違反信賴保護原則，併此敘明。
（三）卷查本案，原告影響採購公正甚明，系爭違反法令行為並經檢調及司法機關查證屬實，判決有罪確定在案，被告依據前揭相關規定意旨，向原告追繳已發還之押標金，於法有據。
（四）綜上所述，本件被告原處分及新北市政府申訴會針對本案之採購申訴審議判斷均無違誤，係屬合法，本件原告之訴為無理由。
（五）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告參與「102 年度僱用醫療專車中型客車（20人座）3,250 班次」採購案（於招標文件〈即「投標須知」〉中已載明：「投標廠商有下列情形之一者，其所繳交之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．8 、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」）。嗣經臺灣臺北地方法院於105 年1 月27日以104 年度訴字第590 號刑事判決認定原告之代表人甲○○、原告之業務人員江美慈為避免標案未達3 家合格廠商參與而流標，竟商請2 家無投標意願廠商（即太豐觀光交通股份有限公司及千里達通運有限公司）參與投標，使開標發生不正確結果，乃判處原告之代表人甲○○、原告之業務人員江美慈「共同犯政府採購法第八十七條第三項之妨害投標罪，各處有期徒刑二月，如易科罰金，均以新臺幣壹仟元折算壹日。」暨判處原告「廠商之代表人、受雇人因執行業務犯政府採購法第八十七條第三項之罪，科罰金新臺幣伍萬元。」（分別於105 年2 月13日、105 年2 月24日、105 年2 月15日判決確定），被告乃認原告有政府採購法第31條第2 項第8 款所之規定之情形（即「其他經主機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」），遂以原處分追繳已發還之押標金29萬元（於105 年3 月22日送達原告）等情，業為二造所不爭執，且有決標公告影本1 份、臺灣臺北地方法院104 年度訴字第590 號刑事判決影本1 份、新北市新莊區公所勞務採購契約書影本1 份、新莊區公所決標紀錄影本1 紙、標單影本1 紙、估價單影本1 紙、投標廠商聲明書影本1 紙、招標規範影本1 份、投標須知影本1 份、原處分影本1 紙、送達證書影本1 紙、前案明細資料3 紙（見本院卷第69頁至第94頁、第96頁至114 頁、第136 頁至第138 頁）附卷可稽，是此等事實自堪認定；則二造之爭點厥係：（一）公共工程會89年01月19日（89）工程企字第89000318號函文是否已踐行中央法規標準第7 條規定之「發布」程序而屬為有效之「法規命令」？（二）原告因其代表人、受雇人因執行業務犯政府採購法第87條第3 項之罪，前經臺灣臺北地方法院於105 年1 月27日以104 年度訴字第590 號刑事判決判處罰金5 萬元，則被告以原處分追繳已發還之押標金，是否有原告所指違反「一事不二罰原則」之情事？（三）原告主張原處分侵害原告之合理信賴而違反行政程序法第8 條之規定，是否可採？
五、本院之判斷：
（一）按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。」，政府採購法第31條第2 項第8 款、第87條第3 項分別定有明文。而系爭採購案投標須知第13條第8 款亦明定「投標廠商有下列情形之一者，其所繳交之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」；次按公共工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函說明二：「……廠商有本法第48條第1
項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款（按：此函釋所述政府採購法第50條第1 項第5 款『影響採購公正之違反法令行為』，已於91年2 月6 日修正為『其他影響採購公正之違反法令行為』並移列為第50條第1 項第7 款）情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」，又最高行政法院103 年7 月份第1 次庭長法官聯席會議決議：「依政府採購法第9 條第1 項前段規定，行政院公共工程委員會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2 項第8
款之授權，得補充認定該條項第1 款至第7 款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經公共工程會依上開規定，以89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」；再者，「工程會89年1 月19日函作成時，行政程序法尚未施行，工程會將上開函釋於該會網站公告，使一般不特定人得上網查悉，行政機關利用網際網路公布資訊，自亦屬主動公開行政資訊方式，應認已踐行中央法規標準法第7 條規定之發布程序。準此，工程會89年1
月19日函係於行政程序法90年1 月1 日施行前之函釋，依中央法規標準法第13條規定，以公布或發布為生效要件，本件函釋業經工程會依法發布，其已依法生效，對於該函釋於89年發布生效後發生之具體案件，均有適用。」（參照最高行政法院105 年度判字第577 號判決及最高行政法院105 年度判字第525 號、第524 號、第492 號、第444
號判決意旨）；再按「依行政罰法第1 條規定，行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰而言。而同法第2 條所規定之「裁罰性之不利處分」係以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件（立法理由參照）；若行政機關基於管制之目的，對人民作成限制或剝奪權利之行政處分者，其目的既非制裁人民違反行政法上義務之行為，即非行政罰。又觀諸政府採購法第30條第1 項前段及第31條第2 項第8 款規定，暨押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。從而，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。是以，被上訴人對上訴人所為追繳押標金之處分，固為不利之行政處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無行政罰法第26條第3 項之適用（按：該事件所涉刑事部分係經緩起訴處分確定）。」（參照最高行法院105 年度判字第444 號判決及最高行法院105 年度判字第414 號、第253 號判決意旨）。
（二）經查：
1、本件原告參與「102 年度僱用醫療專車中型客車（20人座）3,250 班次」採購案（於招標文件〈即「投標須知」〉中已載明：「投標廠商有下列情形之一者，其所繳交之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．8 、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」）。嗣經臺灣臺北地方法院於105 年1 月27日以104 年度訴字第590 號刑事判決認定原告之代表人甲○○、原告之業務人員江美慈為避免標案未達3 家合格廠商參與而流標，竟商請2 家無投標意願廠商（即太豐觀光交通股份有限公司及千里達通運有限公司）參與投標，使開標發生不正確結果，乃判處原告之代表人甲○○、原告之業務人員江美慈「共同犯政府採購法第八十七條第三項之妨害投標罪，各處有期徒刑二月，如易科罰金，均以新臺幣壹仟元折算壹日。」暨判處原告「廠商之代表人、受雇人因執行業務犯政府採購法第八十七條第三項之罪，科罰金新臺幣伍萬元。」（分別於105 年2 月13日、105 年2 月24日、105 年2 月15日判決確定）等情，業如前述，是原告即有其人員涉犯政府採購法第87條之罪之情事，是被告據之而認原告有政府採購法第31條第8 款所規定之經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為，乃以原處分追繳已發還原告之押標金（29萬元），揆諸前開規定，依法洵屬有據。
2、雖原告執前揭情詞而為主張；惟查：
⑴最高行政法院104 年度4 月份第1 次庭長法官聯席會議（一）固決議：「政府採購法（下稱本法）第31條第2 項第8 款『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1 款至第7 款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（本院103 年度7 月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150 條第1
項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1 月1 日起施行之行政程序法第157 條第3 項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。行政院公共工程委員會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函，將機關辦理採購，發現廠商有本法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，僅在網站上公告，未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」；由此決議內容觀之，其係針對90年1 月1 日行政程序法施行後之公共工程會92年11月6 日函釋，認應依行政程序法第157 條第3 項之規定刊登公報始生效力所為之決議，然前揭公共工程會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函既作成於行政程序法施行日（90年1 月1 日）之前，則依中央法規標準法第13條規定，以公布或發布為生效要件，故本件函釋業經公共工程會依中央法規標準法第7 條之規定而發布（於該會網站公告），自已依法生效，已如前述，此核與最高行政法院104 年度4 月份第1 次庭長法官聯席會議（一）之決議並無違背，是原告援引此一決議而主張公共工程委員會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函未經紙本公告故未生效力云云，當無足採。
⑵行政罰法第26條第1 項前段固規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」，而原告因其代表人、受雇人因執行業務犯政府採購法第87條第3 項之罪，前經臺灣臺北地方法院於105 年1 月27日以104 年度訴字第590 號刑事判決判處罰金5 萬元亦屬無訛；然就原處分追繳已發還之押標金之性質而言，其乃係「管制性之不利處分」而非「裁罰性之不利處分」，且因屬「管制性之不利處分」故無行政罰法之適用，均已如前述，是原告就此主張原告違反「一事不二罰原則」云云，亦屬無據。
⑶按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應『保護人民正當合理之信賴』。」，行政程序法第8 條固有明定，而所謂信賴保護原則，係指人民因信賴行政機關之特定行為，而為不可逆轉之財產或其他權利之處置者，如其信賴值得保護，行政機關之行為縱然違法，原則上亦不得予以撤銷，如因公益而予以撤銷時，亦須補償人民因此所受之損失而言，是信賴保護之構成要件，須符合：①信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。②信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」。③信賴在客觀上值得保護等要件。查原告就此所為主張無非係以本件採購締約於101
年底，後續原告依法履約完畢，被告已作成保證金解除函並交付原告，足以構成合理信賴之基礎云云；惟本件原告所參與之「102 年度僱用醫療專車中型客車（20人座）
3,250 班次」採購案，於招標文件（即「投標須知」）中既已載明：「投標廠商有下列情形之一者，其所繳交之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．8 、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」，則原告當知若有發生「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，則其所繳交之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，此要與其是否履約完畢或履約保證金是否已解除，核屬二事，自不因之而得謂有「合理信賴」之情事；再者，原告亦未說明有何因信賴行政機關之特定行為，而為不可逆轉之財產或其他權利之處置（即信賴表現）；況且，本件係因原告因其代表人、受雇人因執行業務犯政府採購法第87條第3 項之罪而依法應予追繳已發還之押標金，則客觀上又豈有值得保護之信賴存在？凡此，顯見原告就此為主張，實無足採。
六、綜上所述，原告起訴所為主張核屬無據，是被告認原告有政府採購法第31條第2 項第8 款所之規定之情形（即「其他經主機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」），乃以105 年3 月21日新北莊秘字第1052060075號函追繳已發還之押標金29萬元，其認事用法，均核無違誤，異議處理結果、申訴審議判斷遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法（含原告尚請求函詢公共工程會以調查公共工程會89年1 月19日〈89〉工程企字第89000318號函是否有登公報暨詢問證人杜明豐以證明原告具有合理信賴基礎及無信賴不值得保護之情形）及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述及再予調查之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 27 日行政訴訟庭 法 官 陳鴻清
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並繳納上訴費新臺幣3,000 元。
書記官 彭姿靜
中 華 民 國 106 年 4 月 27 日