臺灣新北地方法院108年度簡字第143號

• 裁判案由: 菸害防制法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣新北地方法院
• 裁判日期: 109 年 02 月 24 日

臺灣新北地方法院行政訴訟判決　　　　　108年度簡字第143號109年2月10日辯論終結原　　　告　楊翔宇
被　　　告　新北市政府

代　表　人　侯友宜
訴訟代理人　陳文章
林銘濱

上列當事人間菸害防制法事件，原告不服衛生福利部中華民國108年12月2日衛部法字第1080023504號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額1萬元），依行政訴訟法第229條第2 項第2款規定應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
被告所屬衛生局接獲財政部關務署臺北關民國108年5月30日函示查獲原告委由捷豐國際物流股份有限公司於同月13日向財政部關務署臺北關報運進口快遞貨物一批(進口報單第CE/08/OH4/S8073號；主提單號碼：000-00000000；分提單號碼：OH4S8073 )，原申報貨名為「Props/配飾」，經查驗結果，實際來貨為「SMOK nord kit 」之電子煙（下稱系爭物品），查其使用方式形同菸品，核屬違反菸害防制法第14條規定，爰依同法第30條第1項規定，以108年6 月27日新北府衛健字第1081142744號行政處分，裁處原告罰鍰1 萬元（下稱原處分）。原告不服提起訴願，經訴願機關衛生福利部決定駁回，因而提起本件行政訴訟撤銷之訴。
二、原告主張要領及聲明：
㈠主張要領略以：
⒈系爭物品之電子加熱器外觀與菸害防制法所定義之菸品之形狀明顯不同，亦不具菸品形狀之重要特徵，且須與精油等物搭配，無法單獨供吸用；我國亦未依本法禁止管制諸如菸斗、雪茄剪、濾嘴紙、菸紙等等諸多與同法第2條第1款中所指標的搭配使用之物品，要難認系爭物品係同法第14條規定之管制標的。現行相關法律條文並無禁止系爭物品輸入、販賣等，原告進口系爭物品之行為，不應受限制、處罰。法條使用之法律概念，有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法之文義可能之範園。司法院釋字第586號解釋意旨參照。
⒉國健署函釋，均屬上級機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，而訂頒之解釋性規定，性質上應屬行政規則而非立法文件。主管機關本於法定職權就相關法律所為之闡釋，應遵守憲法及相關法律所為闡釋，應遵守憲法及相關法律，依據一般法律解釋方法而為，如逾越法律解釋之範園，自行增加法律所無之規範，從而損害人民自由，自與憲法第23條之法律保留原則有違。上開函示明顯超越主管機關之法律解釋範圍，曲解菸害防制法第14條之原意，自行擴大、增加條文中未有紀載之內容。
⒊高雄行政法院105 年度簡上字第45號判決「參諸上訴人所認定之違章事實，業已載明被上訴人之違章行為態樣，係販售菸品形狀之系爭物品」，可見該判決之關鍵意旨遭被告與國健署斷章取義，謊稱該判決稱『其使用方式形同菸品，具有可實用性或賞玩使用之性質，即符合本法第14條規定』，被告對判決書之曲解，實不符該判決之原意。
⒋被告於答辯狀中稱根據『小兒科期刊云云』與之持相反意見之論文亦多不勝數…，可見於醫學界對相關產品之全面影響尚無定論，僅了解到相關產品對人體的傷害低於傳統菸草，非如該答辯書所捏造之言論....，答辯書中所指之Pediatrics為一期刊，所刊載論文之皆有其著作人，非該期刊所執行之研究，該答辯書刻意隱瞞作者與文章名稱等資料....相關部會之官員已於立法院會議中表示，即使民眾使用含尼古丁之電子煙，其危害亦低於傳統紙菸之傷害。
⒌系爭物品明顯不符菸害防制法之要件，白不得引用該法做出行政裁處，原處分應予以撤銷。
㈡聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯要領及聲明：
㈠答辯要領：
⒈依衛生福利部國民健康署106年7月19日國健教字第1060700788號函釋(略以)：「…電子煙零件於組成後，係供吸食電子煙之載具使用，可知電子煙業者係利用化整為零方式進口，以企圖規避菸害防制法第14條之適用，若將本法第14條之適用，限於『完整電子煙』，而不包括『電子煙零件』，如此無異助長以脫法行為規避法律規範，與本法條之立法目的係在避免未成年人提早接觸真正菸品之意旨相悖，故電子煙零件仍屬實質違反本法第14條之規定。…若查獲拆分製造、輸入或販賣之電子煙零件或電子煙液，該等零件若客觀上可組裝出相當於菸品形狀之電子煙且業者主觀上係為規避主管機關稽查者，得依本法第14條、第30條規定予以處罰。又依108年3月12日國健教字第1089901578號函釋(略以)：「查高雄高等行政法院105 年度簡上字第45號判決略以，菸害防制法第14條『菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品』所稱之『其他任何物品』，係指其他所有足以吸引20歲以下年齡層之未成年人之物品，且該物品除形同菸品形狀外，並具有可食用性或賞玩使用性之特徵而言。次查高雄高等行政法院105年訴字第497號判決略以，菸害防制法第14條規定之具『菸品形狀之其他任何物品』要件，尚不以物品之長度、寬度、體積、重量、質感、裝飾與菸品完全等同為必要。綜上所述，電子煙若使用方式形同菸品，具有可食用性或賞玩使用性之特徵，即合於本法第14條規定菸品形狀之要件，尚不以物品之長度、寬度、體積、重量、質感、裝飾與菸品完全等同為必要。」。再依108年8月21日國健教字第1080700971號函釋(略以)：「查臺灣臺南地方法院108年度簡更一字第3號行政訴訟判決略以，按『菸品形狀』之糖果、點心、玩具或其他任何物品，只要其外觀形狀與『菸品之核心概念』（以菸草或其代用品為原料，製成可供吸用、嚼用、含用、聞用或以其他方式使用之紙菸、菸絲、雪茄及其他菸品），縱其長度、寬度、體積、重量、質感、氣味與菸品未盡相同，亦不影響系爭物品應屬菸品形狀所得涵蓋之文義範圍。…是以，倘電子煙之核心主體模仿菸品使用設計，具有類似點煙設計，顯非單純『零件』，縱其長度、寬度、體積、重量、質感、氣味等，與傳統菸品未盡完全相同，惟不影響屬菸品形狀所得涵蓋之文義範圍，應認屬於菸害防制法第14條規定菸品形狀之要件，若製造、輸入或販賣，仍請依同法第30條規定論處。」。另查，菸斗、雪茄剪、濾嘴等僅係吸食菸品之輔助道具，並非吸食菸品時所絕對必要之產品，亦非中央主管機關所認定之菸品形狀產品，自與電子煙、電子煙零組件缺一即無法吸食使用情形有別。
⒉中央衛生主管機關為執行菸害防制法之必要，依菸害防制法授權所訂定命令規定，符合立法目的與法律保留及明確性原則，其本於對法律之確信，作成解釋性函令，此乃其職權之行使，就菸害防制法為細節性或技術性之規定，並未逾越母法之限度及目的，自得予以援用，核屬合於法律規範目的之解釋，且與社會通念相當，參照司法院釋字第480 號解釋意旨，自無牴觸母法之虞。因此並無違反相關法律規定，原告對此恐屬誤會。
⒊按高雄高等行政法院105年訴字第497號判決略以：「菸害防制法第14條於96年7月11日增訂時之立法理由載明：『
菸草控制框架公約第16條規定締約國應禁止生產及銷售對未成年人具吸引力之菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，爰增列本條。』，足見立法者為避免心智尚未完全成熟之未成年人接觸形同菸品之可近性物品，受到該形同菸品物品形象吸引之影響，增加嘗試吸菸之危險性，進而危及未成年人健康成長，妨礙國家競爭力及永續發展，基於保護未成年人最佳利益，預防未成年人養成吸食菸品之習慣，乃採取嚴格之管制措施，以杜絕未成年人有接觸菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品之機會，有效排除影響未成年人有關菸品認知及吸菸態度之不利因素，俾維護國民健康，落實菸害防制法之立法目的與規範功能。另臺灣臺南地方法院108年簡字第9號判決略以：「復衡諸菸害防制法第14條之管制目的，旨在防杜心智尚未完全成熟之未成年人有接觸形同菸品之可食用性或玩賞使用性物品之機會（風險預防原則），亦不以實害結果作為其處罰要件。「…又所謂『菸品形狀』，係以『衡酌紙菸或雪茄等菸品，係以菸紙或茄衣包覆菸草等原料而呈直徑、長度不一之圓筒形狀，…門市稽查所查獲之系爭物品，亦係呈細長圓筒形狀，二者外觀形狀之核心概念相同，縱其長度、寬度、體積、重量、質感、氣味與菸品未盡相同，惟此並不影響系爭物品應屬菸品形狀所得涵蓋之文義範圍。』」。
⒋依105年8月5日國健教字第1050700874 號函釋(略以)：「衛生福利部自98年3 月起，將含尼古丁成分之電子煙產品納入藥品管理。若產品不含尼古丁成分，也未宣稱具有戒菸療效，但因外形類似菸品，則違反菸害防制法。104 年各單位送驗檢體數量達2,134件，其中高達7成(1,428件)
檢驗含尼古丁。另依衛生福利部食品藥物管理署抽驗電子煙，100%含有甲醛，90.3% 含有乙醛，二者皆有致癌性。依據國際癌症研究署(International Agency forResearch on Cancer,簡稱IARC)癌症因子分類，甲醛歸類為1 級(確定為致癌因子 )，乙醛2B級(可能為致癌因子)。此外，吸入甲醛或乙醛會刺激眼部及呼吸道，引起咳嗽、喘鳴、胸痛及支氣管炎，長期吸入可能引起慢性呼吸道疾病，這些內容物對人體皆具有高度危害性。…另根據『小兒科期刊』(Pediatrics)2016年5月9日發表最新醫學研究指出，2012年1月至2015年4月之間，『全美中毒資料系統』(National Poison Data System)接獲2萬9,141起6歲以下孩童因為尼古丁或菸草中毒的案例。發現6 歲孩童因為尼古丁或菸草而中毒者在這段期間平均每個月高達729 起，其中電子煙造成孩童中毒的案件增加幅度最為驚人，從2012年每月平均14件增至2015年每月平均223 件，成長達1,493%之多，相較於接觸普通菸品中毒的孩子，因接觸電子煙而住院的比率是接觸普通菸品中毒者之5.2 倍，而出現嚴重症狀比率為接觸普通菸品之2.6 倍，甚至有一個死亡案例。另『小兒科期刊』(Pediatrics)2016年6 月22日研究發現，青少年若曾在2 年內吸過電子煙，其嘗試一般菸的機會是沒有吸過電子煙青少6年的6倍。」，另上述摘述資料內容詳見期刊文件參備)。又依108年12月10日國健教字第1089910131號函釋(略以)：「電子煙是全球新興健康危害議題，目前已知約有7 千種化學成分被使用於電子煙油，歐盟檢驗發現電子煙含有超過41種有害物質，容易引起肺部發炎、過敏與產生哮喘，且發生心肌梗塞的機率增加 2倍；暴露於二手煙，會誘發氣喘、慢性阻塞性肺病(COPD)及與加重肺部疾病。電子煙中的化學成分尼古丁會刺激眼球，恐導致嚴重併發症，如青光眼、視網膜病變。國外亦查出含有安非他命、大麻等毒品案例，且有爆炸的風險，高度危害使用者及周遭人員健康。鑒於電子煙肺傷害個案已擴及全球，美國自2019年8 月起傳出病情後，最新通報確診病例已達2 千人以上，其中數十人以上死亡，死亡案例最小為17歲，加拿大、英國、菲律賓、比利時等也都相繼爆出案例，美國麻州、密西根州、加州、紐約修法禁止，另印度、馬來西亞、南韓、菲律賓等國家亦將陸續禁止電子煙。2019年世界衛生組織建議，應從嚴禁止或限制電子煙的製造、輸入、販賣、展示及使用。」，顯見電子煙對人體健康之危害係為全球所關切之議題。
⒌承上，被告所屬衛生局接獲財政部關務署臺北關108年5月30日函送北普遞字第1081021706號函暨所附報關相關資料可稽，查獲原告委由捷豐國際物流股份有限公司於108年5月13日向財政部關務署臺北關報運進口快遞貨物一批( 進口報單第CE/08/ OH4/S8073號；主提單號碼：000-00000000；分提單號碼：OH4S8073 )，原申報貨名為「Props/配飾」，經查驗結果，實際來貨為「SMOK nord kit 」係為電子煙。再查系爭電子煙產品外包裝標示產品名稱「SMOK電子煙」呈現「長扁圖柱體」，具有吸嘴供吸食、開關按鈕類似點煙設計、3ml 煙油儲存空間、霧化用線圈（coilfor vaping，用以霧化煙油）等，整體外觀形狀之重要特徵及使用方式（點煙、霧化煙油，供吸食）與菸品（雪茄）之核心概念相同，且縱其長度、寬度、體積、重量、質感、氣味等，與傳統菸品未盡相同，並不影響應屬菸品形狀所得涵蓋之文義範圍，且其外觀設計新潮、色彩鮮豔，使用方式形同菸品，足具吸引未成年人食用或賞玩，屬菸害防制法第14條規定禁止輸入之物品，被告依菸害防制法第30條第1項所定最低罰鍰金額裁罰，並無不當。
㈡聲明：駁回原告之訴。
四、爭點：
⒈系爭物品是否屬於菸害防制法第14條所規定之物品？
⒉輸入菸害防制法第14條規定之物品，而違反同法第30條第 1項規定，是否應以危害高於傳統紙菸之傷害為構成要件？
⒊原告是否有故意或過失之責任條件？
五、本院的判斷：
㈠前提事實：
⒈爭訟概要所載的事實，除後開兩造爭執點外，其餘為兩造所不爭執，且有原處分書、訴願決定書及送達證書、衛生福利部國民健康署106年7月19日國健教字第1060700788號函、108年3月12日國健教字第1089901578號函、108年8月21日國健教字第1080700971號函、105 年8月5日國健教字第1050700874號函、108年12月10日國健教字第1089910131號函、期刊文件、財政部關務署臺北關108年5 月30日函送北普遞字第1081021706號函暨所附報關相關資料（含系爭物品之採證照片、網頁評測說明）、新北市政府108年8月14日新北府衛健字第1081387430號函訴願答辯、原告108年7 月19日訴願書等文件證物在卷可稽（見本院卷第113至180、249至279 頁），且為兩造所不爭之事實，復經本院依職權一一核閱無誤，事屬明確，堪認為真實。
⒉菸害防制法第3 條規定：本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。同法第33條規定：本法所定罰則，除第二十五條規定由中央主管機關處罰外，由直轄市、縣（市）主管機關處罰之。準此規定，被告自屬為有權處分之機關。
㈡應適用的法令：
⒈菸害防制法第2條第1款：本法用詞定義如下：一、菸品：指全部或部分以菸草或其代用品作為原料，製成可供吸用、嚼用、含用、聞用或以其他方式使用之紙菸、菸絲、雪茄及其他菸品。
⒉同法第14條規定：任何人不得製造、輸入或販賣菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品。
⒊同法第30條第1 項規定：製造或輸入業者，違反第14條規定者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰，並令限期回收；屆期未回收者，按次連續處罰。
㈢系爭物品核非屬菸害防制法第14條所規定之物品的認定：
⒈有鑑於國人諸多疾病（如慢性肺部疾病、癌症等）與吸菸有關，對於國家整體醫療照護費用與生產力將產生排擠效應及不良影響，依96年7 月11日增訂菸害防制法第14條所揭櫫：「菸草控制框架公約第16條規定締約國應禁止生產及銷售對未成年人具吸引力之菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品，爰增列本條」的立法理由，足知立法者為避免心智尚未完全成熟的未成年人接觸「形同菸品的可近性物品」，受到該形同菸品物品形象吸引的滲透影響，增加嘗試吸菸的危險性，斟酌未成年人健康成長為國家競爭力及永續發展的基礎，雖其與商業經濟活動發生利益衡突的情況，然而兩相權衡結果，基於保護未成年人最佳利益的風險預防原則，決定採取嚴格的管制措施，以杜絕未成年人有接觸菸品形狀的糖果、點心、玩具或其他任何物品的機會，有效排除影響未成年人有關菸品認知及吸菸態度的不利因素，俾維護國民健康，落實菸害防制法的立法目的與規範功能。復衡酌菸害防制法第14條的管制目的，在於防杜心智尚未完全成熟的未成年人有接觸形同菸品的可食用性或玩賞使用性物品的機會（風險預防原則），故上述規定所稱「菸品形狀」的糖果、點心、玩具或其他任何物品，不以外觀上與菸品完全相同為限，只要其外觀形狀與上述「菸品的核心概念」相符（以煙草或其代用品為原料，製成可供吸用、嚼用、含用、聞用或以其他方式使用的紙菸、菸絲、雪茄及其他菸品），縱其長度、寬度、體積、重量、質感、氣味與菸品未盡相同，亦不影響其應屬菸品形狀所得涵蓋的文義範圍。
⒉原告委由捷豐國際物流股份有限公司於108年5月13日向財政部關務署臺北關報運進口快遞貨物一批(進口報單第CE/08/ OH4/S8073號；主提單號碼：000-000000 00；分提單號碼：OH4S8073)，原申報貨名為「Props/ 配飾」，經查驗結果，實際來貨為「SMOK nord kit 」係為電子煙之事實，此為兩造所不爭之事實。再者，被告認定依上開所查獲系爭物品外包裝標示產品名稱「SMOK電子煙」，具有吸嘴供吸食、開關按鈕類似點煙設計、3ml 煙油儲存空間、霧化用線圈（二枚霧化芯，用以霧化出煙）等情，亦有被告提出採證照片及評測說明為據（見本院卷第163至179頁）。則依被告上開所為之認定及所提出系爭物品之採證照片及評測說明以觀，系爭物品外觀形狀明顯為長方體形（非被告所指呈現「長扁圖柱體」見本院卷第163、167頁）的電子煙（係由霧化芯、吸嘴組裝而成，且於添加煙油，加熱吸食產生煙霧始能使用），並不類似傳統紙煙或雪茄的外觀，且體積大小、重量、形狀、顏色等，亦與傳統紙菸或雪茄的外形大相逕庭，核非屬符合菸害防制法第14條所定「菸品形狀之其他任何物品」的要件，要可認定。
⒊被告雖援引衛生福利部國民健康署106年7月19日國健教字第1060700788號函、108年3月12日國健教字第1089901578號函、108年8月21日國健教字第1080700971號函、105年8月5日國健教字第1050700874號函、108年12月10日國健教字第1089910131號函釋，認定將「完整電子煙」及所有「電子煙零件」均列為菸害防制法第14條所定的管制範圍等情。然而，主管機關本於法定職權就相關法律所為的闡釋，應遵守憲法原則及相關法律的立法意旨，依據一般法律解釋方法而為，如逾越法律解釋的範圍，增加法律所無的禁止規範，即與憲法第23條的法律保留原則有違。菸害防制法第14條所謂「菸品形狀之糖果、點心、玩具或其他任何物品」，以其所例示「菸品形狀之糖果、點心、玩具」的物品種類，包括可吸引未成年人食用或賞玩使用的物品類型，且觀其保護對象包含兒童及尚未成年的青少年，是探究其條文文義所及範圍、立法目的及規範意旨，可認其所稱的「其他任何物品」，是指其他所有足以吸引20歲以下未成年人的物品，且該物品除形同菸品形狀外，並具有可食用性或賞玩使用性的特徵。如果不是菸品形狀且非可為食用或賞玩的物品，即不屬於上述規定所禁止製造、輸入或販賣的標的。準此，系爭物品的外觀形狀，既與菸害防制法第2條第1款所稱紙菸、菸絲、雪茄及其他菸品的菸品形狀，明顯不同，自不屬於同法第14條規定的管制標的。上述國健署函釋，就同法第14條所管制的物品，擴張解釋及於與菸品形狀不同的電子煙及其零件，與菸害防制法第14條的規範意旨不符，本院得不予適用（司法院釋字第216號解釋意旨參照）。其次，基於行政罰法第4條規定處罰法定主義，行政罰的處罰，必須以行為時的法律（含明確授權的法規命令）或自治條例有明文規定為限。現行菸害防制法第14條規定為禁止規範，自不得將法無明文禁止的與菸品形狀無涉的電子煙主機或電池列為管制標的。至於製造、輸入或販賣非菸品形狀的電子煙（不含尼古丁）或其重要成分或零件的新型態商品，是否應立法管制及如何管制（管制方式及強度），涉及人民的營業自由及財產權保障，應屬法律保留事項，亦屬立法政策問題，自應尊重立法機關的決定權限。故被告依據上述國健署函釋，主張系爭物品屬菸害防制法第14條所管制的物品等語，容有未洽，自難憑採。
六、綜上，原告進口系爭物品，並不符菸害防制法第14條規定之要件。則被告依同法第30條規定，裁處原告如原處分，於法即有未合，訴願決定就此未予糾正，亦有未洽。是原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及爭點，經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併此指明。
八、訴訟費用依法由敗訴之被告負擔。
九、結論：原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 24 日行政訴訟庭 法 官 李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應並繳納上訴費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 109 年 2 月 24 日書記官 吳沁莉