111年度簡字第140號｜行政：食品安全衛生管理法｜裁判日期：112 年 04 月 07 日

臺灣新北地方法院行政訴訟判決 111年度簡字第140號 112年3月15日辯論終結原告美又廉食品工業有限公司代表人胡慧華訴訟代理人林邦棟律師陳以蓓律師被告新北市政府代表人侯友宜訴訟代理人黃曉雅陳文章上列當事人間因食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國111年9月8日衛部法字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟（原處分案號：111年2月25日新北府衛食字第0000000000號裁處書），本院判決如下：主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由壹、程序方面原告係不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰處分（本件罰鍰金額3萬元），依行政訴訟法第229條第2項第2款規定應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟程序。貳、實體方面一、爭訟概要：緣被告所屬衛生局會同衛生福利部食品藥物管理署（下稱食藥署）於民國110年12月30日至原告之食品工廠（址設新北市○○區○○路0段000巷00號2樓）稽查，查獲原告製售之「炭燒豬排（有效日期：2022.05.22）」（下稱系爭食品），於製程中添加食品添加物第九類著色劑「焦糖色素（衛部添製字第002431號）（產品登錄碼：TFAAIZ000000000）」（下稱系爭添加物），惟其屬第三類焦糖色素，依食品添加物使用範圍及限量暨規格標準規定，系爭食品非表列可使用系爭添加物之食品品項，核與規定不符，被告審認原告違反食品安全衛生管理法第18條第1項之規定明確，爰依同法第47條第9款規定，以111年2月25日新北府衛食字第0000000000號裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰3萬元。原告不服原處分，提起訴願後亦經訴願機關決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明：㈠、主張要旨：壹、原告使用「第三類焦糖色素」之用途與方式並未有任何違法之虞： ⑴、衛生福利部食品藥物管理署對食品添加物公告之適用上本即有難以解釋之空間： ①、按衛生福利部食品藥物管理署(下稱食藥署)所公告之「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」內容(原證1)所示，有關第三類焦糖色素「可使用」之範圍係「第三類：銨鹽焦糖(Ammoniacaramel)：1.本品可使用於糖漬果實、罐頭水果、油醋鹽浸漬果實、果醬、果凍、果皮凍；用量為0.2g/kg以下。2.本品可使用於完全防腐之魚卵製品及油醋鹽浸漬蔬菜；用量為0.5g/kg以下。3.本品可使用於奶精、冰品、白醋；用量為1.0g/kg以下。4.本品可使用於黃豆製飲料；用量為1.5g/kg以下。5.本品可使用於調味乳、發酵乳及布丁、奶酪等乳品甜點；用量為2.0g/kg以下。6.本品可使用於飲料、乳酪、奶油、人造奶油及其類似製品；用量為5.0g/kg 以下。7.本品可使用於水果派餡；用量為7.5g/kg以下。8. 本品可使用於烏醋、點心零食、咖啡及其替代品；用量為10.0g/kg以下。9.本品可使用於未熟成乾酪；用量為15.0g/kg以下。10.本品可使用於豆皮、豆乾等黃豆製品(不包括醬類及飲料)、釀造醬油、口香糖、特殊營養食品、膳食補充品、味噌；用量為20.0g/kg以下。11.本品可使用於湯；用量為25.0g/kg以下。12.本品可使用於水產加工品；用量為30.0g/kg以下。13.本品可使用於蒸包、蒸糕、糕餅、烘焙食品、穀類、澱粉類點心(如粉圓、西米露、穀類早餐等)、米食加工品(如年糕、麻糬等)、蔬菜、海藻、堅果及種子加工品、巴沙米可醋、非釀造醬油、其他乾酪及其類似製品、穀類早餐(不包括燕麥片)、麵條、餅皮及相關製品、調味料、芥末、糖果、可可及巧克力製品、調味糖漿、花生醬及其他調味醬；用量為50.0g/kg以下。14.本品可使用於濃色醬油；用量為60.0g/kg以下。」，先行敘明。 ②、是以，依據第13點之說明，有關第三類焦糖色素之使用，倘若係以「調味料、其他調味醬」進行適量的添加以進行使用，自應屬合法，此亦由食藥署所分類之「第九類」著色劑之使用說明(原證2)中明確表示「本表為正面表列，非表列之食品品項，不得使用該食品添加物」可資明確，凡係加入第三類焦糖色素於「調味料、調味醬」之中，自應為法所允許並合乎正面表列之範圍。 ③、惟查，細究食品添加物使用範圍及限量暨規格標準的歷次修法中，有關本案系爭之第2條條文之附表一「第（九）類著色劑」之部分，前後經過多次的修正，而在最後一次修正且目前正與施行的附表中復又表示：「生鮮肉類、生鮮水產品、生鮮豆類、生鮮蔬菜、生鮮水果等不得使用。」(原證3) 似又以此作為負面表列作為禁止使用之對象。如此，有關「第（九）類著色劑中之第三類焦糖色素銨鹽焦糖 (Ammoniacaramel)」究竟應如何同時適用正面表列與負面排除項目，顯然已啟人疑竇，於適用順序與依歸上自有難以讓原告適從之情境，特此敘明。 ⑵、承上，縱使食藥署頒佈之標準在適用上已有爭議的空間，然原告於「第三類焦糖色素銨鹽焦糖 (Ammonia caramel)」之使用上，事實上均有合於法規，並未有應受裁罰之事項： ①、查本件原告使用第三類焦糖色素之方法，業已於民國(下同)1 11年1月14日函覆原處分之陳述意見書中即已載明，原告廠內之第三類焦糖色素係為在原告之冷凍肉排之製程中做為商品風味調醬之原料之一，用於調製醬劑，原告公司亦有提出製程流程供被告機關進行參考，並確認其於製程中加入之標的，確實為公司用於醃製之風味調醬無誤(原證4)。是以，原告對於無任何直接使用於不屬正面表列之項目；再者，依照製程表上之載明，在風味調醬完成之後，原告亦僅是將裁切完成之後的冷凍肉排浸入風味調醬以進行醃漬，為此，該添加第三類焦糖色素之風味調醬，顯亦非第九類著色劑中使用限制之負面表列中所載之「生鮮肉類、生鮮水產品、生鮮豆類、生鮮蔬菜、生鮮水果等不得使用」之任何產品，併此指明。 ②、次查，原告上稱就所調製之「調味醬品」係原告所調製之獨家調醬，並廣泛使用於原告碳燒系列與鐵板系列之商品，以樹立為原告之特色風味商品。原告於原告獨門之「調味料類」中增添砂糖、食鹽、醬油係為平衡調醬之風味；加入第三類焦糖色素進入調醬，係為調整風味調醬汁色澤與香氣，進而達到鹹甜平衡嗅覺與味覺的絕妙感受，創造他人無可比擬的台式風味。故原告將第三類焦糖色素使用在調料上，確實符合「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」正面表列之限制。 ③、再查，有關第九類著色劑中使用限制之負面表列中所載之「生鮮肉類、生鮮水產品、生鮮豆類、生鮮蔬菜、生鮮水果等不得使用」之「生鮮肉品」其定義不明，倘依照「肉類加工食品業應符合食品安全管制系統準則之規定」所示，生鮮肉品所為之生鮮處理，僅係以生鮮處理：含原料肉解凍、分切、機械去骨(肉)等範疇處理者，均視為「生鮮」；惟查，原告於接受調醬進行醃製前，已進行切割、組合等多種步驟，並佐以冷凍熟成的方式，以肉類本身的蛋白酵素持續進行自體消化，分解肉的蛋白質，逐漸崩解肉的肌肉纖維，使細胞自溶酶（cathepsin）作用產生的乳酸及磷酸，以此使膠原蛋白組織膨潤，肌纖維變軟，進而達到熟成作用，以此大大地提高了肉的嫩度、風味及多汁後，再進行豬排片切與進入調漬的處理程序。是以，綜上以觀，即便以嚴格的方式對待原告透過風味調醬調漬入味的肉排，該肉排不論在醬漬前後，顯然亦已屬於加工肉類，並非單純處理的生鮮肉類。 ④、故而就最終風味調醬使用之載體以觀，原告醬漬前之肉排半成品亦非「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」所要求不得使用的「生鮮肉類」；原告所產製之「碳燒豬排」其在加入「調味醬品」之前，該豬肉本體係為經過冷凍熟成之加工重組肉品，並為有該當第九類負面表類應受排除之品項。綜上所述，原告縱便依據「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」所要求之標準進行判斷，原告就第三類焦糖色素之「直接添加物」係為正面表列可使用之「調味醬」，而依照同標準所要求之使用限制上，原告最終使用之肉品亦非其「負面表列」中所限制排除之「生鮮肉品」，確實合乎中央主管機關所頒布標準之說明，並無任何違反食品衛生安全法之事實。故被告機關所作之處分，應有所違誤，自應予以撤銷。貳、就被告機關以此相爭執之函釋與舉證，均顯然或有與本案不盡相同之處、或有難認其依據之真實性，自不得比附援引而對原告為任何不利認定： ⑴、被告機關援引並節錄衛生福利部食品藥物管理署111年1月28日FDA食字第1110001900號函釋之內容，不但遍尋全文未果，其節錄之內容亦與本件個案不同。被告機關以此認本公司有違法之事實，顯有未洽： ①、查原處分所援引之衛生福利部食品藥物管理署111年1月28日F DA食字第1110001900號函釋於衛生福利部函釋查詢庫中遍尋不著，難認其為公開存在或已確定可得使用之函釋。先姑且不論被告機關所援引之個案是否如出一轍，未公開的函釋如何能期待原告能於稽查當時得知並能遵守？且未公開之函釋如何能等同具有法效力拘束一般廠商與中小企業？被告機關對此之解釋均付之闕如即任意適用，顯有未洽。 ②、再者，本次處分事件係發生於110年12月30日被告會同衛生福利部食品藥物管理署之稽查，明顯早於111年函釋作成之前，更可見111年函釋作成時(1月28日)，無論有無公開，原告均無法得知。被告機關此等援引111年函釋此項作成，無疑係對原告以「先射箭再畫靶」的方式論處。查行政法規中如無溯及既往之規定，則適用法規時不得任意使之發生溯及既往之效力，此為實務與學理當然之見解。按行政法規不適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是為行政法規不溯及既往原則；惟行政法規中如無溯及既往之規定，則適用法規時不得任意使之發生溯及既往之效力，此有法務部 83 年 1 月 22 日（83）法律決字第01549 號函、法務部法律決字第 10703511860 號函均可足資參照。被告機關倚仗未曾公開之111年函釋對110年12月30日之稽查結果作處分依據，明顯違背行政程序法之法理原則，究竟何來引用行政釋示係於法有據？此等違法處分自應予以撤銷為當。 ③、再查，有關其所節錄之「依現行規定，第三類焦糖色素可添加於調味醬，其目的係作為調整調味醬之色澤使用…業者係於調味醬配方中添加第三類焦糖色素進行肉品加工，目的認屬肉品著色使用，與前述調整調味醬色則之使用目的不同…」云云，顯然逾越「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」之說明，無異於無視本案係爭標準附表二第九類著色劑中僅限制排除之「生鮮肉品」的使用範圍，而擴大了不得使用於調味醬中的範圍。按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」另同法10條復規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」可見行政機關所為之處分與行為，均應以所頒布之法規標準為限，不應有擴張解釋的情形存在。又回歸本案，依照一般常理經驗，所有的調味醬都有可能產生對食品調整風味與調整顏色的功能，倘若一言以蔽之，率斷凡有肉類著色使用的狀況，不問是否為生鮮肉品、亦不問加工程序為何，一律以此禁止肉品添加含第三類焦糖色素之調味醬，顯然該函釋完全超出賦予行政機關解釋之行政裁量權，明顯有違反法律授權明確性，自不應予以適用。 ④、退步言之，縱鈞院認仍有適用之餘地，則按前揭函釋之說明以目的性限縮的方式，認為「目的認屬肉品著色使用，與前述調整調味醬色澤之使用目的不同」仍考慮該說明仍無違反法原則而有適用空間者(此僅假設語氣)，則除原告使用之調味肉品非屬生鮮肉品外，前述製程亦已明確說明，原告將風味調醬加入混合之目的，係為「調味醃漬」，並非以為肉品上色為目的，自亦難認有任何該當調色為使用目的之情形。且被告機關於現場稽核後，亦難認有任何製程可見原告加入風味調醬係以著色為目的之依據，故被告機關先行穿鑿附會、再為毫無依據之自我臆測即藉此函釋為憑裁罰本公司，顯然失當，亦難令原告甘服。 ⑵、又被告機關所提出之食藥署104年5月28日FDA食字第10490113 66號函釋之情形亦明確與本案個案情形迥異，自難認有合適用或參考的餘地： ①、查被告機關主張之食藥署104年5月28日FDA食字第1049011366 號函釋(下稱104年函釋)明白指出「生鮮肉品及肉製品均不得直接添加第三類焦糖色素」之情形顯與本案不符。本案並無將第三類焦糖色素「直接添加」於肉類產品，而係依照第三類焦糖色素之使用方式作為調醬的成分，進行風味的調和並校正調醬因增加其他調料後改變的醬色，特此再次敘明。②、再查，104年函釋亦併同指出「焦糖色素可添加於調味醬之目的係作為調整調味醬色澤使用，故業者可於產製調味醬時添加焦糖色素」等語，更可知，原告在進行風味調醬的製作時，增加第三類焦糖色素並無違法。本案既並非如104年函釋所涉將第三類焦糖色素「直接添加」於肉類產品之情形，被告機關自不能任意比附援引，倉促單方推論他人之目的以嚴法相繩，毫無可取、更無令人心服之處。 ⑶、末查，訴願決定書於做成理由中竟突然冒出「依卷附經訴願人吳姓員工簽名之新北市政府衛生局工作日誌表及食藥署110年業務用半成品食材製造業聯合稽查專案第二階段-製造業查合紀錄表所載，訴願人於食品製成中使用焦糖色素醃製豬排係為著色使用…」云云，除其內容未完整，被告機關亦從未附狀與原告了解全貌與表達意見，且該陳述內容之陳述人究竟為誰、有無任何可採信之處均付之闕如，竟然以此段妄言直接認定原告違規，實難讓原告難以想像究竟有何實據能如此草率論斷。故對於此等片面傳聞之第三方製作的紀錄與書證，自不應當任意採用作為認定原告有違法事實之依據，甚為明確。參、經原告調取電子卷證後，始發現上述文件係出於「新北市政府衛生局工作日誌表」(本院卷213頁以下)，其中於第3頁( 即本院卷第215頁)所記載之文字，似為當日執行人員「王妤方、王瓊穗」(見本院卷216頁)所寫，並直接以「(一)添加目的及使用時間：著色用增加風味，具吳君表示何時使用不可考…」，明顯可見訪談紀錄上所載吳君(即副廠長吳宗諺)表示者為「使用時間」，並不包含「添加目的」，原訴願決定書以此判認為吳君表示於食品製程中使用焦糖色素醃製豬排係為著色使用，顯屬率斷。另在要求原告提出的「2021/8/10 HCCP計劃書(肉品類)」中另行增加定稿版本外不利於原告的文字(見本院卷236頁)明顯與吳宗諺之簽名筆跡不同(比對本院卷235頁)，則上列文字究竟是由何人於何時加入？亦顯有調查之必要。㈡、聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵訴訟費用由被告負擔。三、被告答辯及聲明：㈠、答辯要旨： ⑴、訴稱，依據「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」標準，第三類焦糖色素係為正面表列可使用之「調味醬」，依照同標準所要求之使用限制上，原告最終使用之肉品亦非其限制排除之「生鮮肉品」，確實合乎中央主管機關所頒布標準之說明，惟前有業者函詢食藥署有關產製過程添加第三類焦糖色素之疑義，該業者係以生鮮肉冷凍貯存，經解凍、切割、組成及熟成等步驟，再與調配含有第三類焦糖色素之醬汁，進行後續製程，其第三類焦糖色素未單獨使用於肉品加工製程，前揭案例與本案製程相同，案經食藥署111年1月28日FDA食字第1110001900號函針對前述案例釋示略以：「…依現行規定，第三類焦糖色素可添加於調味醬，其目的係作為調整調味醬之色澤使用，惟依來函所述，案內業者係於調味醬配方中添加第三類焦糖色素進行肉品加工，目的認屬為肉品著色使用，與前述調整調味醬色澤之使用目的不同，涉違反食品安全衛生管理法第18條之規定。如業者仍有添加焦糖色素之需求，建請使用第一、二類焦糖色素。」，再查食藥署104年05月28日FDA食字第1049011366號略以：「一、查案內衛部添製字第002164號食品添加物，其成分為第三類焦糖色素，依現行「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」之規定，肉製品非屬第三類焦糖色素表列之使用範圍，故生鮮肉品及肉製品均不得直接添加第三類焦糖色素。二、依現行規定，焦糖色素可添加於調味醬之目的，係作為調整調味醬色澤使用，故業者可於產製調味醬時添加焦糖色素，惟本案係添加第三類焦糖色素進行肉品醃製，目的應為肉品著色使用，與前述調整調味醬色澤之使用目的不同，已涉及違反食品添加物使用規定，如業者仍有添加焦糖色素之需求，建請使用第一、二類焦糖色素。」故原告於肉製品調味醃漬加工作業流程中，添加含第三類焦糖色素之調味醬，仍不符食品衛生安全原則，即違反食安法第18條，違規事證明確。 ⑵、訴稱，查詢衛生福利部函釋查詢庫中遍尋不著該函釋，難認其為公開存在或已確定可得使用之函釋，惟「食品安全衛生管理法規解釋彙編查詢系統」僅為中央主管機關設置之資料庫查詢系統，爰該署僅於系統上提供彙整之函釋資料供民眾、業者及衛生單位查詢，自無於系統上未公開而不得引用之情事，況查該系統於104年已有前例之函釋（食藥署104年05月28日FDA食字第1049011366號函釋），自不應以節錄之內容與本案個案不同，或查詢衛生福利部函釋查詢庫中遍尋不著該函釋，難認其為公開存在或已確定可得使用之函釋，作為為免罰或減輕處罰之依據。 ⑶、有關食藥署111年1月28日FDA食字第1110001900號函釋所節錄之內容，訴稱逾越「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」之說明，無異於再次限縮了前揭標準的使用範圍而認為不得使用於調味醬中，顯然該函釋完全超出賦予行政機關解釋之行政裁量權，明顯有違法法律授權明確性，自不應與以適用。惟管理食品衛生安全及品質之中央主管機關為衛生福利部，實際之業務執行機關為食藥署，食安法相關規定之訂定及解釋均為食藥署之權責，爰被告引用中央主管機關食藥署之行政釋示，做為處分，依法有據，認無不妥。 ⑷、訴稱，食藥署111年1月28日FDA食字第1110001900號函釋說明為「目的認屬肉品著色使用，與前述調整調味醬色澤之使用目的不同」仍為該說明仍有適用者，除原告使用之調味肉品非屬生鮮肉品外，原告提供之製程亦已明確說明，原告製造之風味調醬加入混合之目的，係為「調味醃漬」，並非以為肉品上色為目的，自亦難認有任何該當調色為目的之情形，且原處分機關於現場稽核後，難認有任何製程可見原告加入風味調醬係以著色為目的之依據。惟查倘調醬係增添終產品「碳燒豬排」之風味，焦糖色素功能未能使其風味獨特，且最終產品亦非調味醬，其調整醬色之理由顯不足採。查被告執行「110年業務用半成品食材製造業聯合稽查專案」會同食藥署於110年12月30日至原告工廠查核，現場查獲其豬排產品製程於調味階段加入食品添加物第三類焦糖色素，於食品添加物使用範圍及限量暨規格標準屬第九類著色劑，其目的為著色，此有被告110年12月30日工作日誌表及110年業務用半成品食材製造業聯合稽查專案第二階段-製造業查核紀錄在卷可稽，且被告於行政處分程序前業於111年1月6日以新北衛食字第1110030936號函請原告提出陳述意見，原告業於同年同月14日函復被告陳述意見書，自無原告所稱以片面傳聞之第三方製作的紀錄與書證，不應當任意採用作為認定原告有違法事實之依據情事。 ⑸、原告從事肉品加工及販售，本應確保販售之食品符合食品安全衛生相關法規，被告爰依違反食品安全衛生管理法第47條規定，處原告新臺幣3萬元罰鍰，於法並無不合。 ⑹、綜上，原告違反食品安全衛生管理法之事證明確，為維護民眾食品安全衛生之權益。謹請貴院駁回其所訴，以維法紀，並保障消費者獲得正確資訊、維護健康的權利。㈡、聲明：⑴駁回原告之訴。⑵訴訟費用由原告負擔。四、爭點：㈠、原告是將第三類焦糖色素加於「調味料、調味醬」中或加於「生鮮肉品」或「醃漬肉品」中? ㈡、衛生福利部食品藥物管理署函釋，有無違反法律明確性原則? 被告引用函釋裁罰，有無逾越行政機關裁量權? ㈢、衛生福利部食品藥物管理署函釋，是否迥異於本件個案？本件是否適用? ㈣、所依據之相關紀錄與工作日誌，是否足以認定原告違規事實? 原處分否適法有據? 五、本院的判斷：㈠、前提事實：上開爭訟概要所載之事實，除上開爭點外，有原告陳述意見書及送達證書、原處分書及送達證書、訴願答辯書及原告訴願書及附件（見本院卷第129-170頁）、原告訴願補充理由書、訴願決定書、新北市政府衛生局至原告公司稽查工作日誌表、稽查紀錄表及採證照片等資料（見本院卷第197-262頁）、110年業務用半成品食材製造業聯合稽查專案第二階段-製造業查核紀錄表、原告提供之2021年8月10日制訂之HACCP計劃書（肉品類）-製造流程圖（碳燒豬排）、原告之公司基本資料、原告之公司代表人戶籍資料（見本院卷第269-275頁）、衛生福利部食品藥物管理署111年1月28 日FDA食字第1 110001900 號函釋示、新北市政府衛生局111年1月20日新北衛食字第1110146086號函轉釋示文、寰宇企業管理顧問有限公司111年1月13日寰宇第000000000號函、衛生福利部食品藥物管理署111年1月28日FDA食字第1119002799號函、111年1月17日新北衛食字第1110071197號新北市政府衛生局函及111年12月9日FDA食字第1109050270號函釋示（見本院卷第277-290頁）、衛生福利部食品藥物管理署104年5月28日FDA食字第1049011366號函釋示、原告成品回收聲明稿、食品安全衛生管理法第18條及附表一第（九）類著色劑之食品添加物使用範圍及限量、新北亦政府衛生局結果報告（申請單編號：C111F00041)（見本院卷第297-333頁），此事實應堪認定。㈡、應適用之相關法令及函釋： ⑴、食品安全衛生管理法第18條第1項規定：「食品添加物之品名、規格及其使用範圍、限量標準，由中央主管機關定之。」⑵、食品安全衛生管理法第47條第9款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上300萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：…九、除第48條第9款規定者外，違反中央主管機關依第18條所定標準中有關食品添加物規格及其使用範圍、限量之規定。」。 ⑶、食品添加物使用範圍及限量暨規格標準第2條規定：「各類食品添加物之品名、使用範圍及限量，應符合附表一之規定，非表列之食品品項，不得使用各該食品添加物。」。 ⑷、「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」第九類著色劑；編號039有關第三類焦糖色素「可使用」之範圍係：「第一類：普通焦糖：可於各類食品中視實際需要適量使用。第二類：亞硫酸鹽焦糖：可於可類食品中視實際需要適量使用。第三類：銨鹽焦糖(Ammoniacaramel)：1.本品可使用於糖漬果實、罐頭水果、油醋鹽浸漬果實、果醬、果凍、果皮凍；用量為0.2g/kg以下。2.本品可使用於完全防腐之魚卵製品及油醋鹽浸漬蔬菜；用量為0.5g/kg以下。3.本品可使用於奶精、冰品、白醋；用量為1.0g/kg以下。4.本品可使用於黃豆製飲料；用量為1.5g/kg以下。5.本品可使用於調味乳、發酵乳及布丁、奶酪等乳品甜點；用量為2.0g/kg以下。6.本品可使用於飲料、乳酪、奶油、人造奶油及其類似製品；用量為5.0g/kg以下。7.本品可使用於水果派餡；用量為7.5g/kg以下。8.本品可使用於烏醋、點心零食、咖啡及其替代品；用量為10.0g/kg以下。9.本品可使用於未熟成乾酪；用量為15.0g/kg以下。10.本品可使用於豆皮、豆乾等黃豆製品(不包括醬類及飲料)、釀造醬油、口香糖、特殊營養食品、膳食補充品、味噌；用量為20.0g/kg以下。11.本品可使用於湯；用量為25.0g/kg以下。12.本品可使用於水產加工品；用量為30.0g/kg以下。13.本品可使用於蒸包、蒸糕、糕餅、烘焙食品、穀類、澱粉類點心(如粉圓、西米露、穀類早餐等)、米食加工品(如年糕、麻糬等)、蔬菜、海藻、堅果及種子加工品、巴沙米可醋、非釀造醬油、其他乾酪及其類似製品、穀類早餐(不包括燕麥片)、麵條、餅皮及相關製品、調味料、芥末、糖果、可可及巧克力製品、調味糖漿、花生醬及其他調味醬；用量為50.0g/kg以下。14.本品可使用於濃色醬油；用量為60.0g/kg以下。（生鮮肉類、生鮮水產品、生鮮豆類、生鮮蔬菜、生鮮水果等不得使用。）」。 ⑸、食藥署104年05月28日FDA食字第1049011366號略以：「一、查案內衛部添製字第002164號食品添加物，其成分為第三類焦糖色素，依現行「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」之規定，肉製品非屬第三類焦糖色素表列之使用範圍，故生鮮肉品及肉製品均不得直接添加第三類焦糖色素。二、依現行規定，焦糖色素可添加於調味醬之目的，係作為調整調味醬色澤使用，故業者可於產製調味醬時添加焦糖色素，惟本案係添加第三類焦糖色素進行肉品醃製，目的應為肉品著色使用，與前述調整調味醬色澤之使用目的不同，已涉及違反食品添加物使用規定，如業者仍有添加焦糖色素之需求，建請使用第一、二類焦糖色素。」 ⑹、食藥署111年1月28日FDA食字第1110001900號函釋略以：「… 依現行規定，第三類焦糖色素可添加於調味醬，其目的係作為調整調味醬之色澤使用…業者係於調味醬配方中添加第三類焦糖色素進行肉品加工，目的認屬為肉品著色使用，與前述調整調味醬色澤之使用目的不同，涉違反食品安全衛生管理法第18條之規定。如業者仍有添加焦糖色素之需求，建請使用第一、二類焦糖色素。」。㈢、查原告製售之「碳燒豬排（有效日期：2022.05.22）」，於1 10年12月30日經被告機關衛生局會同食藥署稽查發現於肉品製造過程中添加食品添加物第九類著色劑「焦糖色素（衛部添製字第002431號）（產品登錄碼：TFAAIZ000000000）」，屬第三類焦糖色素，與食品添加物使用範圍及限量暨規格標準規定不符，此有新北市政府衛生局工作日誌表、扣留文件、物品或設備清單、抽驗物品報告單、食藥署110年業務用半成品食材製造業聯合稽查專案第二階段-製造業查核紀錄表、採證照片、系爭食品外包裝等資料附卷可稽（見本院卷第213-269頁），原處分機關爰以違反食品安全衛生管理法第18條第1項之規定，依同法第47條第9款規定，裁處原告罰鍰，並無不合。㈣、原告以上開主張要旨置辯。惟查： ⑴、按食品安全衛生管理法第18條，其立法理由係基於食品製造或加工時攙用食品添加物，雖有其需要或優點，但因食品添加物多係化學合成品，多量攝食或用法不當，對人體產生不良影響，且其品質及純度之良否，直接影響人體健康，故應加以限制。而衛生福利部依據食品安全衛生管理法第18條之授權規定，訂有「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」，規範食品添加物之品名、規格、及其使用範圍、限量標準，該標準係為正面表列，僅表列之食品類別得依限量規格合法添加使用，非表列之品項、未准許使用之食品範圍及不符合規格標準，則不得使用。而依「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」第九類著色劑；編號039有關第三類焦糖色素「可使用」之範圍係：「第一類：普通焦糖：可於各類食品中視實際需要適量使用。第二類：亞硫酸鹽焦糖：可於可類食品中視實際需要適量使用。第三類：銨鹽焦糖(Ammoniacaramel)於生鮮肉類、生鮮水產品、生鮮豆類、生鮮蔬菜、生鮮水果等不得使用。 ⑵、依製造業查核紀錄表所載（見本院卷第263-266頁）：「另查核業者使用第三類焦糖色素，加入調味料於醃製組合之生鮮合豬排，業者陳述已使用第三類焦糖色素業已超過5年，、、、」，此有業者代表吳宗諺簽名可稽。而證人吳宗諺於本院審理時亦陳稱：「是。（問：提示本院卷第213頁至216頁的工作日誌，就日誌上所記載的文字，是否稽查員根據當時狀況所記載？）」（見本院卷第393頁），足認工作日誌，是依據當時稽查情形所記載，並與事實相符。又依製造流程圖所示（見本院卷第236頁）：豬肉經冷凍、回溫、砍排、解凍、調味（加入焦糖色素、醬色）、冷藏按摩、入盒、封口等過程，足見加入焦糖色素於醃漬肉品製程中，並非僅是作為調味料或調味醬中。證人吳宗諺雖於審理時否認文字不是其所寫的云云。惟經證人吳宗諺當場書寫「醬色」字體比對，其書寫運筆、神韻、勾勒，均十分相似，並無法完全排除其所書寫可能性，再佐以其簽名於工作日誌表上，足以證明原告製售之「碳燒豬排」於製程中添加第三類焦糖色素進行肉品加工之事實，系爭「第三類焦糖色素」雖可使用於調味料及其他調味醬，惟依原告吳姓員工簽名之上開新北市政府衛生局工作日誌表及食藥署110年業務用半成品食材製造業聯合稽查專案第二階段-製造業查核紀錄表所載，原告於食品製程中使用系爭焦糖色素醃製豬排係為著色使用，使用並已超過5年等情；而前揭食藥署104年5月28日FDA食字第1049011366號函、111年1月28日FDA食字第1110001900號函釋意旨：「……焦糖色素可添加於調味醬之目的，係作為調整調味醬色澤使用，故業者可於產製調味醬時添加焦糖色素，惟本案係添加第三類焦糖色素進行肉品醃製，目的應為肉品著色使用，與前述調整調味醬色澤之使用目的不同，已涉及違反食品添加物使用規定，如業者仍有添加焦糖色素之需求，建請使用第一、二類焦糖色素。」。而本案原告於食品製程中使用焦糖色素醃製豬排係為肉品著色使用，而非添加於調味醬作為調整調味醬色澤使用，核與前揭食品添加物使用範圍及限量暨規格標準之規定不符。是原告所述，第三類焦糖色素可使用於調味醬，其使用系爭焦糖色素目的係為調味醃漬，並非以肉品上色為目的，其未違規云云，並非事實。 ⑶、又依食品安全衛生管理法第2條規定，管理食品衛生安全及品質之中央主管機關為衛生福利部，實際之業務執行機關為食藥署，食安法相關規定之訂定及解釋均為食藥署之權責。又依同法第18條第1項規定，食品添加物之品名、規格及其使用範圍、限量標準，由中央主管機關定之。是以被告引用中央主管機關食藥署之行政釋示，做為處分，依法有據，並無不妥。是原告主張食藥署111年1月28日FDA食字第1110001900號函釋所節錄之內容，有關「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」之說明，無異於再次限縮了前揭標準的使用範圍而認為不得使用於調味醬中，其陳稱該函釋完全超出賦予行政機關解釋之行政裁量權及法律授權明確性，亦屬無據。⑷、按所謂「函釋」，係指上級機關對於下級機關發布，針對法規有疑義之部分，或應其他機關或人民之請求，為求法令適用能統一所作成的法規解釋，有針對通案抽象法令為之者，亦有針對具體個案指示涵攝者，類型不一。若是上級機關對於下級機關所發布之函釋，原則上應可以認為是一種解釋性行政規則。但若是對人民所為的個案具體解釋，則視該函釋有沒有創設法規以外之權利變動，若只是重申解釋法規內容，應可認為係一種觀念通知，即為已足。又依釋字第287號理由書略以：「行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，固應自法規生效之日起有其適用。是以「食品安全衛生管理法規解釋彙編查詢系統」僅為中央主管機關設置之資料庫查詢系統，爰該署僅於系統上提供彙整之函釋資料供民眾、業者及衛生單位查詢，性質上並非獨立之行政命令，自無於系統上未公開而不得引用之情事，況查該系統於104年已有前例之函釋（食藥署104年05月28日FDA食字第1049011366號函釋），自不應以節錄之內容與本案個案不同，或查詢衛生福利部函釋查詢庫中遍尋不著該函釋，難認其為公開存在或已確定可得使用之函釋，作為免罰或減輕處罰之依據。是原告主張查詢衛生福利部函釋查詢庫中遍尋不著該函釋，難認其為公開存在或已確定可得使用之函釋，亦屬無據。㈤、綜上所述，原告主張，尚乏依據，委無足採。是被告審認原告違反食品安全衛生管理法第18條第1項之規定，依同法第47條第9款規定，裁處原告罰鍰3萬元，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。是原告猶以前述主張訴請撤銷，為無理由，應予駁回。六、本判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本判決結果不生影響，爰無庸一一再加論述，特併敘明。七、結論：原處分認事用法，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回，訴訟費用由原告負擔。八、依行政訴訟法第 236 條、第 195 條第 1 項後段、第 98條第 1 項規定，爰判決如主文。中華民國 112 年 4 月 7 日行政訴訟庭法官陳伯厚一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令的具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後 20 日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。書記官陳柔吟中　　華　　民　　國　　112 　年　　4 　　月　　7 　　日

臺灣新北地方法院111年度簡字第140號

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