臺灣新北地方法院94年度重國字第2號

• 裁判案由: 國家賠償
• 案件類型: 民事
• 審判法院: 臺灣新北地方法院
• 裁判日期: 94 年 01 月 17 日

臺灣板橋地方法院民事判決　　　　　　　 94年度重國字第2號原　　　告　甲○○
訴訟代理人　蔡進良律師
被　　　告　台北縣政府
法定代理人　林錫耀
訴訟代理人　張瑞釗律師
上列當事人間請求國家賠償事件，本院於94年12月20日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、程序上理由：
依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項分別定有明文。查原告主張被告應負國家賠償責任，原告爰於93年3 月29日向被告請求國家賠償，惟被告以93年12月2 日北府法賠字第0930177846號函拒絕賠償（本院卷第37頁），是原告起訴時已履行前揭法條之前置程序規定，合先敘明。
貳、實體上理由：
甲、原告起訴主張：
（一）按當事人適格，乃指當事人就特定訴訟，得以自己之名義為原告或被告之資格，因而得受本案判決者而言。而在給付之訴，原告只須主張其有給付請求權者，即有原告之適格；被告只須為原告主張有給付義務者，即有被告之適格。查原告既已主張被告之違法公權力行為造成原告財產權之損害，依國家賠償法第2 條第2 項之規定，原告對被告具有損害賠償請求權。揆諸前述，原告即已具有當事人適格無疑。至於原告究竟是否為申請系爭建造執照之起造人，至多僅與訴有無理由之問題有關（詳後述）；惟無論如何，其與當事人是否適格並無關聯，乃可確定。被告辯稱「原告並並非申請系爭建造執照之起造人，其提起本訴為當事人不適格」乙節，容有誤會。
（二）緣原告就所有坐落台北縣深坑鄉○○段276 、276 之1 、279 、282 （重測前為深坑子段深坑子小段31、31之1 及31之2， 以下簡稱系爭土地）地號土地，前為興建房屋並向被告申請核發建築執照（許可），而於民國80年12月間，依法定程序，向被告所屬機關工務局申請指定建築線，並已依法獲准（80定- 坑01-2362 號，惟因原告尋覓合建建商，未及進行後續核照程序而逾期；迨81年9 月間，原告與訴外人廣源建設公司（下簡稱廣源公司）法定代理人鄒枝和簽定合建契約後，於同年（81年）12月再度向被告所屬機關工務局申請指定建築線暨核發建築執照，不料此時核發建築線指定書圖（82定- 坑01 -1991號；竟與先前獲准者產生差異，亦即在系爭前開土地上出現前者所無（以虛線表示）之河川區域線（本院卷第19頁圖示）（按依被告表示，此乃依62年8 月8 日北府建字第112832號公布實施之都市計畫（主要計畫）圖所套繪），以致無法依原申請條件順利獲得建築許可。原告為了解原委，隨後（82年2 月22日）即向主管機關申請都市計畫土地使用分區之證明，經深坑鄉公所核發證明，明載系爭土地都市計畫使用分區為「住宅區」（本院卷第21頁），並無部分屬於河川區之情事。因此，原告遂再向被告及有關機關查詢及陳情，於83年1 月15日，獲被告所屬機關工務局回覆「…台端所有土地位住宅區與行水區之區界線並未測定區界樁，其後核發之82定- 坑01-1991 號指定案係依公告完成法定程序之都市計畫圖套繪該區界線並據以核發…」（按此都市計畫直至83年才第一次通盤檢討，而由被告以83年6 月3 日（83）北府工都字第170296號函公告發布實施，並依法實施容積管制，併此敘明）。然而，原告事後查得系爭土地近臨景美溪之「河川區域線」，省政府前已於74年依當時「台灣省河川管理規則」（按91年8 月7 日已廢止）第10條所定程序，經被告測定，而以74府建字第149909號函核定公告在案，此項水利主管機關依法測定、核定公告之河川區域線，事實上並未經過上開原告所有系爭土地，此有上開核定公告之河川區域線圖示可稽。因此，足證前開被告所屬機關工務局「82定- 坑01-1991 號」關於建築線指定依都市計畫（主要計畫）圖（按此非水利主管機關所為）套繪之圖示，明顯有誤。原告遂再度於83年3 月3
日、4 月16日掛號申請建照，卻仍遭被告擱置。亦因此建照核發延宕，而使原告之合建建商（鄒枝和）於83年7 月28日對原告解除合建契約，以致原告權益受損。其後，原告乃就相關法律疑義及被告擱置建照申請案乙事，函請監察院調查，並於84 年5月13日獲得監察院轉台灣省政府建設廳84年4 月27日函（依被告函處）查覆，略謂「…（系爭三筆土地）位處深坑都市計畫住宅區與行水區之分區界線，目前尚未完成測定區界樁，原擬定都市計畫（深坑都市計畫於62年8 月8日 發布實施）係以地形及自然河道為區界，故前述申請基地雖經水利單位證明未在河川區域管制範圍內，惟依現行都市計畫圖套繪該申請基地仍有部分位於都市計畫行水區域範圍內。…」；結論則謂「為確保民眾權益，本廳將促請台北縣政府儘速依都市計畫樁測定及管理辦法等規定迅予完成都市計畫樁位公告，以確保民眾權益。」準此，原告嗣再經幾次陳情，直到87年10月被告就系爭土地都市計畫區界樁測定，尚未完成法定程序；迨樁位測定完成，經深坑鄉公所依法於88年6 月30日以深建字第5502號發布實施「深坑都市計畫（第一次通盤檢討）樁位成果」，其結果關於河川區界線不同於前開被告所屬機關工務局「82定- 坑01-1991 號」建築線指定案依62年都市計畫（主要計畫）圖所套繪者，證實先前都市計畫圖（含83年6 月3 日第一次通盤檢討案發布者）有誤。其後，原告再於90年9 月25 日 再度申請建築線指定，被告就此申請而核發之建築線指定圖示（90定- 坑01-402號；本院卷第32頁），乃進一步加註「依據深坑都市計畫的一次通盤檢討案計畫圖示，行水區之實際界線應以水利單位公告圖為準，故本區界線現以水利單位提供之河川範圍予以套繪，至其實際區界位置應以水利單位公告者為準，以符都市計畫之規定」。事經水利單位證實系爭土地近鄰之景美溪河川區域線，自台灣省政府前開74年7 月2 日公告（院卷第24頁）至今未曾更動，且該河川區域線並未經過原告所有系爭土地上，此有被告92年2 月10日北府工建字第0910726847號函可稽（下簡稱92年2 月10日處分）。至此，終使前開問題釐清。前述延續十餘年之事件事實（自81年底開始起算），歸納言之，被告⑴先前以62年8 月8
日北府建字第112832號公布實施深坑都市計畫（主要計畫）（83年第一次通盤檢討）所套繪之河川區域線經過系爭土地而否准核發建照；⑵其後，又以都市計畫區界樁尚未測定為由，拒不承認依原都市計畫所套繪之河川區域線有誤，而延宕發照；⑶最後，被告雖認本案疑義「業已釐清」，且「本案自容積管制前已掛號申請至今延宕多年」（按系爭地區於83年6 月3 日公布實施容積管制，本院卷第36頁），卻以原告非原起造人（建照申請人）為由，拒絕依最早申請建照當時即容積管制前法令，核發建造執照（被告92年2 月10日處分說明三、四）。原告對上開被告92年2 月10日處分不服，循序提起行政爭訟，經訴願機關以非行政處分為由而程序不受理，台北高等行政法院則以原告非起造人為由而駁回原告之訴，均已造成原告多年來難以估計之損害。
（二）原告請求之理由：
１、國家賠償訴訟，依國家賠償法第12條規定，原則上適用民事訴訟法所定程序。因此，傳統上，普通法院對於前開國家賠償構成要件之一的公權力行為違法性，具有審查權限，即使該公權力行為係行政處分者，亦然，此有大法官釋字第290
號解釋及司法院72年1 月29日（72）廳民三字第0087號函釋可稽。現行行政訴訟法第12條規定，民事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之，若行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事法院應停止其審判程序。雖然如此，以致因違法行政處分所致人民之損害，現行法制是否容許普通法院審查，有所疑義，惟查該條立法過程、立法者及學者之討論或解讀，並依憲法第16條訴訟權保障、第24條依法律請求國家賠償等意旨，容非不得另行訴請國家賠償並由普通法院依法審查；何況於國家賠償訴訟之裁判若非以行政處分之公權力行為違法為據者，即無上開行政訴訟法第12條之適用，合先敘明。
２、被告前開核發建照相關公權力行為「不法侵害」請求人權利：
⑴規範依據：按關於河川區域之定義及其範圍之劃定，依92年2
月6 日修正前舊水利法第10條授權訂定之「台灣省河川管理規則」（79年8 月29日修正）第2 條第3 款（河川管理）、第4
條第1 項第1 款（河川區域）規定，河川管理包括河川區域土地之管理，而所謂「河川區域」指行水區、堤防用地、維護保留使用地及河口區。又依同規則第3 條（管理機關在省為台灣省水利局；在縣（市）為縣（市）政府（建設局或工務局））及第10 條 （河川區域之劃定等有關程序）之規定，河川區域之劃定等有關程序，係由省或縣（市）管理機關測定後，報台灣省政府核定公告，並函送當地縣（市）政府轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示並公開展覽；而對於被公告劃入河川區域內之公私有土地，管理機關應於河川區域線埋設界標或檢附圖冊囑託地政機關逕為測量分割登記並依法編定或變更編定為水利用地。次按誠實信用原則作為行政法之一般法律原則，於公法關係亦有適用，此於行政程序法（第8 條）制定施行以前，早為我國學者所是認，並有（最高）行政法院52年判字第345
號判例可稽。又行政程序之當事人，就依人民申請而發動之行政程序而言，通常固指原申請人及申請之相對人（機關），或行政處分之相對人等，惟並不排除於程序繫屬中，因程序之進行將受影響之其他法律上利害關係人，主動申請或由程序主導機關依職權通知，而參加該程序者，易言之，此等人本有法律上利害關係，且既已實際參與該程序，自亦為該程序之當事人；至若此等人實際未參與該程序成為當事人，則是否仍容認其以程序上利害關係第三人之地位主張某種程序權利，乃另外一事，以上程序法理，於今並有行政程序法第20條（尤其第6 款）及第23 條 等可資參照。
⑵事實涵攝結果之不法情狀：查前開被告92年2 月10日處分，如前述事實，既認為系爭建照申請案在此公權力行為之前，尚未註銷，仍為存續；且事實上十年來原告均以系爭申請建照之基地所有權人之地位，即以自己名義，就本事件建照申請事宜，而為查詢、陳情，被告對此並未有任何異議，如今卻以上開處分否定原告為系爭建照申請行政程序之當事人（92年2 月10日處分，說明三（一）、四），揆諸前述規範，實有違誠實信用原則及程序當事人有關之法理。況且，退步而言，縱無視多年交涉情況而認原告非系爭建照申請案之程序當事人，亦係上開公權力函處之法律上利害關係人，亦因此而受損害。至於前開被告92年2 月10日處分，「確認」原告無法以本事件爭議發生後，系爭土地已為另案都市○○道路（22公尺）之劃設為準，而依容積管制前法令辦理建照申請（參照前開建築技術規則「建築設計施工編」第15第1 項第2 款）。理由是前開被告「90定- 坑01-402號」建築線指定圖示之22公尺計畫道路（本院卷第32頁），於84年11月4 日發布實施，樁位於85年6 月13日公告測定完成，依建築法第48條規定，業已明示云云（參92年2
月10日處分，說明三（二）；本院卷第45頁，檢附會議紀錄「八、結論（三）」）。惟如前述，本事件之建照申請係分別於81年12月、83年3 月及4 月為之（本院卷第25頁），當時系爭土地位處地區尚未實施容積管制，亦無上開22公尺計畫道路之劃設，若非被告違法以62年都市計畫圖錯誤套繪河川區界線，不遵守有權機關省政府於74年依法定程序核定公告之河川區域線之揭示，而延宕發照，系爭申請案依法早經審核通過，亦無後來事端。如今前開22公尺計畫道路劃設之法律及事實狀態已然形成，無法因本案而改變，因此，現今問題關鍵僅在於法令之適用上，即應適用申請時（容積管制前）之法令，抑或目前法令？
３、「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」國家賠償法第2 條第2 項定有明文。是以，只要符合「公務員有執行職務行使公權力或怠於執行職務之侵害行為」、「侵害行為具違法性」、「人民之自由或權利受到侵害」、「違法行為與損害發生之間有相當因果關係」及「行為人須有故意或過失」五項要件，國家即應負擔賠償責任。茲分述如下：
⑴「公務員有執行職務行使公權力或怠於執行職務之侵害行為」─被告作成92年2 月10日處分之作為，以及被告怠於核發建照之不作為，均該當侵害行為：
①查被告92年2月10日處分拒絕原告申請依容積管制前法令核發
建照之請求：就本申請建照事件歷經多年爭議之後，雖終於確認系爭河川區界線應以前開74年台灣省政府公告者為準，系爭土地為住宅區，其上未有河川區界線經過（92年2 月10日處分，說明二（二）），且本事件申請案尚於行政程序繫屬中，即尚未註銷（92年2 月10日處分，說明三（一）、四），但卻無視原告為系爭土地所有權人，且於本申請建照事件爭議發生以來，均以自己名義交涉，多年來被告就此並無意見（見本院卷第22頁）之情形，最後竟認定原告非起造人，非系爭建照申請案之當事人，且無法依申請時（按最後一次申請為83年4 月16日，見原證7）即83 年6 月5 日實施容積管制前之法規辦理。致原告受有財產上之損害，因此，其屬國家賠償法第2 條第2
項前段所規定之積極侵害行為。
②另外，原告與訴外人廣源公司簽定合建契約後，於81年12月向被告申請指定建築線暨核發建造執照。原告本得依容積管制前（83年6 月3 日）之法令取得建照；惟被告卻因依都市計畫圖所套繪之河川區域線有誤，又遲不為都市計畫樁之測定等行為，以致遲至今日已逾12年之久，仍尚未核發建照，終致原告無法依容積管制前之法令取得建照而受有財產上之損害。此等怠於核發建照之不作為，乃屬國家賠償法第2 條第2 項後段所規定之消極侵害行為。
⑵「侵害行為具違法性」─被告92年2 月10日處分，以及其怠於核發建照之不作為，均為違法：
①按被告92年2 月10日處分是否違法，乃牽涉「原告是否為系爭申請建照程序之當事人」及「有無中央法規標準法第18條從新從輕原則之適用」兩項爭點：查系爭申請建照程序至今尚未終結，且原告固非最初形式上具名之申請人（起造人）；惟原告十多年來均以自己名義，就系爭申請案向被告查詢、陳情，被告亦從未否定原告在該申請案之當事人地位，基於誠實信用原則及程序當事人有關之法理（行政程序法第20條及第23條參照），原告為系爭申請程序之當事人，實為無疑（見本院卷第11頁）。況且，建照核發後，尚得變更起造人而僅須報主管機關備案（建築法第55條第1 項第1 款參照）；舉重以明輕，建照核發前，當然得變更申請人（起造人），而只要讓主管機關知悉，以免將來核發對象錯誤即可。如今，被告顯已知悉而應直接對原告核發建照；惟其竟命原申請人曹雲生建築師事務所為改正，否則將註銷系爭申請案（92年2 月10日處分說明四）。試問：曹雲生建築師事務所已與系爭基地之房屋起造及其建照核發毫無關聯，被告如此作為有何意義？歸結言之，被告實乃不欲認原告為申請人而得依容積管制前之法令取得建照，始「捨實質而就形式」也。但如此作法，非但與誠實信用原則及程序當事人有關之法理有違，亦與建築法第55條第1 項第1 款之意旨不符，非應依法行政之被告所得為者。系爭申請案既尚未終結，且原告為程序當事人已如上述，則自有中央法規標準法第18條從新從優原則之適用而無庸贅言。準此，被告92年2 月10日處分拒絕適用中央法規標準法第18條而依容積管制前法令核發建照予原告，當然違法。
②另外，被告拖延12年餘之怠於核發建照之不作為，亦已明顯違反行政程序法第51條第2 項所定2 個月之一般處理期間；且此等拖延乃可歸責於被告。蓋有關河川區域之劃定，依當時水利法及臺灣省河川管理規則之規定（詳起訴狀第8 頁倒數第6 行至第9 頁第6 行，本院卷第10頁），本即屬水利主管機關之職權。因此，河川區域線之認定，自應以臺灣省政府於74年以74府建字第149909號函核定公告者為準；而非以非水利主管機關於62 年 所繪製之都市計畫（主要計畫）圖為準。況且，62年都市計畫圖之河川區域乃以當時之河川實際地形劃設之（本院卷第126 頁）；惟地形地物並非恆久不變，水利主管機關既然後來於74年有為河川區域線之劃定，自應以後者為準。此由被告指定系爭82定- 坑01-1991 之建築線時，亦於備註欄說明「應加會水利主管機關」，即可得證（見原證3）。 惟被告不僅錯誤以都市計畫圖套繪而指定建築線於先，又遲未為都市計畫樁之測定於後，以致原告至今仍無法獲得建照之核發，其怠於執行職務為違法，甚為顯然。而被告辯稱「監察院函載其以都市計畫圖為依據，核屬正當」乙節（見被告答辯狀第8 頁第3
行至同頁第7 行，本院卷第79頁），經查並非監察院之調查意見，而係被告自己答覆監察院之說明，並予澄清，以免本院有所誤解。至於被告辯稱「系爭申請案乃起造人廣源公司及曹雲生建築師事務所經通知辦理改正而不改正，案件始因而擱置」乙節（見被告答辯狀第2 頁第3 行至同頁第15行、第8 頁第8
行至同頁第15 行 ，本院卷第73頁、第79頁），並無法反映當時申請案延宕之真正原因。事實上，系爭申請案延宕之真正原因乃在於被告當初認定原告之土地有河川區域線經過，而無法依原申請條件核發建照予原告；也因此原告事後十餘年，一再就此項爭議與被告交涉。此項事實，並為被告於92年2 月10日處分之說明四自行明確認定在案（說明四：「…查本案自容積管制前已掛號申請至今延宕多年，主因在於分區界線、河川區界線及樁位等疑義…」），自不容被告於本件訴訟中混淆事實、錯置重點，而徒規避其責任。
⑶「人民之自由或權利受到侵害」─原告之財產權受有鉅大損害：
被告上開兩項違法侵害行為，已造成原告無法依容積管制前
之法令獲得建照之核發，致使財產權受有鉅大之損害，損失
數額之核計，如後所述。
⑷「違法行為與損害發生之間有相當因果關係」─被告之違法行為與原告之損害具有相當因果關係：
①按苟無此項違法行為，則不生此種損害，苟有此項違法行為，通常即生此種損害，即具有相當因果關係。被告92年2 月10日處分拒絕依容積管制前之法令核發建照，與原告前揭財產權之損害具有相當因果關係，甚為顯然而無庸置疑。
②另外，縱使本院認為被告92年2 月10日處分為合法，而不該當國家賠償之要件。惟被告本可在實施容積管制前，即依法核發建照與原告，如此即不會有92年2 月10日處分之發生，原告即不會受有損害；然而，其竟怠於核發，以致原告受92年2 月10日處分而發生損害。可見，其怠為核發建照之不作為，亦與原告之損害具有相當因果關係。
⑸「行為人須有故意或過失」─被告之違法侵害行為具有責性：①按故意與過失之意涵，原則上應參酌刑法第13條、第14條解釋之；且故意過失之責任，乃採客觀化之認定。亦即，人民無庸舉證侵權公務員個別姓名，特別描述侵權當時之心態毋寧，行政機關整體行政運作有所欠缺或未發揮應有之行政功能者，即視為故意過失之有責性已存在。
②查被告本應注意且能注意，卻不注意而錯誤以62年之都市計畫圖套繪，又遲不為都市計畫樁之測定，致核發建照之程序延宕；後又違法拒不適用中央法規標準法第18條之規定，而不依容積管制前之法令核發建照予原告。此等違法侵害行為，顯未發揮應有之行政功能而具有故意過失之有責性無疑。
４、原告無法延續原申請案而適用申請時較有利之建築法規，僅就此點新舊法規之不同而致可興建樓層面積之短少，以每坪市價新臺幣（下同）60,000元核計損失，即達33,090,600元，其試算，說明如下：
⑴系爭土地面積共1823.16 平方公尺（參原證1）， 即551.51坪（小數點算至二位四捨五入）。
⑵未實施容積管制前（即83年6月5日前）：
系爭土地之都市計畫使用分區為住宅區，依申請建照當時「都市計畫法台灣省施行細則」第30條第1 款規定（現行法第32條第1 項第1 款同），建蔽率為十分之六（百分之六十）。又申請當時系爭土地面前道路為4 公尺（即深坑鄉○○街39巷，參原證2）， 而另一面環河空地且對面為山相隔20公尺以上，可蓋建築物之高度，依當時「建築技術規則」（建築設計施工編）第15條第1 項第2 款規定（「基地周圍臨接或面對永久性空地，其高度限制如左：…二、基地周圍臨接永久性空地，永久性空地之寬度與深度（或深度之和）應為20公尺以上，建築物高度以該基地臨接較寬（最寬）道路寬度之2 倍加6 公尺為限。」），最高可蓋14公尺（4 ×2 ＋6）， 以每層2.8 公尺為
計，即可蓋五層樓建物。因此，原告所有系爭土地於83年4 月申請建照，依法可興建房屋之總坪數為1654.53 坪（基地面積551.51坪×建蔽率60％×樓層5 ＝1654.53 坪）。
⑶實施容積管制後：依現行都市計畫法台灣省施行細則第34條第1 項第1 款規定，以及目前都市計畫，所為土地使用分區之容積管制，系爭土地之容積率為百分之二百。因此，若依現行法規，系爭土地上可蓋建物之總面積為1103.02 坪（基地面積
551.51坪×容積率200 ％＝1103.02 坪）。
⑷損失核計：準上說明，系爭土地於容積管制前、後可建房屋面積共短少551.51坪（1654.53 －1103.02 ＝551.51），以目前該地區平均每坪建造利潤（市價減去造價）據估計至少60,000元為計，原告損失金額即達33,090,600元（551.51×60,000＝
33,090,600）。
⑸被告實該當國家賠償法第2 條第2 項之要件，應對原告負賠償責任。為此，原告先行請求一部損害賠償10,000,000元，如訴之聲明。
（三）聲明：被告應給付原告新台幣10,000,000元暨起訴狀繕本送達之日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。原告願供擔保，請准予宣告假執行。
二、被告抗辯：
（一）本件之事實經過：訴外人（即起造人）廣源建設有限公司（以下簡稱廣源公司）於82年間（即建築管制實行前），持原告所有系爭土地地號土地同意書，及82定－坑01－
1991建築線核准資料等，委由曹雲生建築師事務所向被告申請建造執照。因起造人廣源公司送審資料有多項不合規定，其申請不符規定者計有：第一次（即82年12月30日）提出之申請書、起造人名冊、工程圖樣、建築線指定圖、地籍圖謄本、土地登記簿謄本、建築師簽證負責項目表、委託書、施工說明書、結構計算書、地質鑽探報告書等不合規定；第二次（即83年4 月6 日）提出之申請書、起造人名冊、工程圖樣、建築線指定圖、地籍圖謄本、土地登記簿謄本、結構計算書、地質鑽探報告書等不合規定；第三次（即83年5 月21日）提出之工程圖樣、拆除申請書等不合規定。經被告先後於82年12月30日、83年4 月6 日、同年5 月21日通知起造人廣源公司及曹雲生建築師事務所辦理改正（被證，本院卷第83頁），起造人廣源公司就系爭建造執照之申請，均置之不理（未再申請複審），致案件隨同擱置，未獲許可。嗣起造人廣源公司與原告於83年7 月28日解除合建契約。解約後，原告為了解系爭申請建造執照案件前後進行之原委，本於土地所有權人地位，進行查詢、投訴、陳情、訴願、行政訴訟，併聲請准予適用容積管制前規定辦理。乃因原告並非申請建造執照之起造人，被告無從同意。查原告提起訴願及行政訴訟程序部分，並經最高行政法院駁回確定。至於請准適用容積管制前規定部分，亦因原告並非系爭申請建造執照之起造人，經被告審認並無中央法規標準法第18條規定（從新從優原則）之適用，業已函知原告。原告不服提起本訴。
（二）「原告提起本訴是否為當事人不適格？」一節言─原告提起本訴為當事人不適格：
按「當事人之適格，則指當事人就特定訴訟標的有實施
訴訟之權能而言，此項權能之有無，應依當事人與特定
訴訟標的之關係定之」最高法院26年渝上字第639 號著
有判例。經查原告既非系爭建照之申請人，又非起造人
，該特定訴訟標的與之自無關係。依上開判例，原告就
該特定訴訟標的，即無實施訴訟之權能。是就本案而言
，原告即屬當事人不適格。
（三）「原告是否為本件建照之申請人或為起造人？」一節言─原告並非本件建造執照之申請人，又非起造人：
１、「建築物之起造人，為建造該建築物之申請人」，建築法第12條第1 項定有明文。查兩造在94年4 月19日言詞辯論其日對於「系爭土地曾由廣源建設有限公司於82年10月30日、83年4 月6 日、83年5 月21日申請建造執照」既均不爭執（見94年4 月19日筆錄，本院卷第109 頁），足見本件建造執照之申請人即起造人確為廣源公司，並非原告。
２、並經原告在其所提出之「民事準備書狀」第4 頁第3 、4 行供認：「原告固非最初形式上具名之申請人（起造人）」（本院卷第117 頁），益見原告並非建造執照之申請人（起造人）。
３、原告又在台北高等行政法院92年度訴字第4065號案件起訴狀自承起造人為廣源公司，並經該案判決「事實」欄第1 項判認：「原告於民國91年12月12日向被告陳情謂其所有坐落臺北縣深坑鄉○○○段深坑子小段31、31之1 、31之2 號等三筆土地，原由起造人廣源建設股份有限公司在82年間（容積管制實行前）申請建造執照，因系爭土地位處變更深坑都市計畫案（第一次通盤檢討）住宅區與行水區之區界線（當時區界樁尚未完成測設），致未獲准（分別經被告於82年12月30日、83年4 月6 日及同年5 月21日退件），嗣經區界樁完成測定後，遞發90定坑01-042號建築線指示圖，併將系爭土地指定為住宅區。旋原告與廣源建設股份有限公司終止合建契約，進而逕以原告名義作起造人，陳請援用原申請當時之法令，續辦理本件建造執照」等語在卷（本院卷第90頁），原告自非系爭建照之申請人（起造人）。
４、又經被告92年2 月10日北府工建字第0910726847號函「說明」欄第3 項第1 款第8 行至第10行載明：『本案台灣省建築師公會台北縣辦事處已於91年6 月7 日台建師北第084 號函檢送本案建造執照相關退件資料載明起造人為「廣源建設股份有限公司」（見原證11，被告函「說明」欄第3 項，本院卷第34頁最後1 行），原告並非系爭建照之申請人（起造人）應無疑問。
５、又經台灣高等行政法院92年度訴字第4065號案件判認：依被告『所提台灣省建築師公會台北縣辦事處91年6 月7 日台建師北字第084 號函所檢附廣源建設公司就系爭三筆土地申請建造執照相關資料顯示，起造人僅有廣源建設（公司），並無原告所主張尚有原告及其家人共八人亦為起造人，而原告所提掛號申請建築執照之台灣省建築師公會台北市連絡處83年度申請執照登記卡，所載業主亦為廣源建設（公司）』（見該判決第13頁第3 行至第7 行；本院卷第103 頁第3 行）。
６、又經該案判認原告並非申請建照之起造人，而以判決將原告在該案之訴駁回（見被證3 之主文、事實及理由，本院卷第91頁）。
７、再經台北縣政府函知起造人廣源公司改正其申請之建造執照（本院卷第83頁）等情在案，益堪認原告並非建造執照申請人，亦非起造人。
８、原告所提台灣省建築師公會台北市連絡處83年度申請執照登記卡，復載明「業主」為「廣源建設有限公司」。
９、上揭證據證實原告顯與系爭建造執照之申請程序無涉。原告既非建造執照之申請人，又非起造人，並無公法上既存之請求權，應無既存之權利或法律上利益可言。且系爭建照僅止於申請階段，尚未核准，又無變更起造人之問題。
（四）「本件是否得依容積率管制前規定準用中央法規標準法第18條規定之適用」一節言─本件無從依容積率管制前規定準用中央法規標準法第18條規定之適用：
１、「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」中央法規標準法第18條定有明文。查中央法規標準法第18條既規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時…」等語，是適用法規之時點，以「聲請許可」時為準。查本件係由廣源公司申請建照，起造人亦為廣源公司，原告自無從主張其為系爭建造執照之申請人（起造人）。查系爭建造執照之申請及退件之原因，已如前述，又經被告通知辦理改正，惟均置之不理（未再申請複審），致案件隨同擱置，未獲許可，自無從依容積率管制前規定適用中央法規標準法第18條規定之餘地。２、是姑不論原告究否有與廣源公司簽訂合建契約，廣源公司既無從適用中央法規標準法第18條規定，原告嗣本於土地所有權人地位，進行陳情、訴願、行政訴訟等，併聲請准予適用容積管制前規定辦理。乃因原告並非申請建造執照之申請人（起造人），是其陳請准予適用容積管制前規定辦理云云，依法顯屬無據。
３、矧查被告收受原告之陳情後，曾以原證11函覆原告，在主旨欄載：「有關台端陳請准予所有本縣深坑鄉○○○段深坑子小段31等三筆地號土地申請建造執照案，得適用容積管制前規定乙案，復請查照」（見該函主旨）並在說明欄第2 項第2 款載：查本府90定- 坑01-1402 號建築線指定案之『河川區』區界線已於申請書圖上加註：於91年6 月7 日台建師北第084 號函檢送本案建造執照相關退件資料載明起造人為「廣源建設股份有限公司」。是倘台端等仍主張：「起造人為廣源建設有限公司及台端等八人」則台端等惠予提供相關圖說及佐證資料，或通知該公司及事務所提供相關佐證資料憑辦，俾利本府憑處」及在說明欄第4 項載：「按『起造人應於接獲第一次通知改正之日起6 個月內，依照通知改正事項改正完竣送請復審；逾期或復審仍不合規定者，主管建築機關得將該申請案件予以註銷」建築法第36條業已明定，準此，為避免肇至建照審查延宕，請逕依最後一次退件理由並自文到後依上開規定向本府改正，倘未依上開規定辦理，本府得依建築法第36條規定，註銷本申請案」，並在該函說明欄第1項 載明：「復台端91年12月12日陳請書及依本府91年11月15 日 北府工建字第0910564239號函會議結論辦理」等語，足見原證11係被告對原告申請之函覆，並非拒絕。原告收受該復函後，仍未能舉證證明其為申請人（即起造人），又未「依法改正」，原告竟謂被告「核發建照之程序延宕；後又違法拒不適用中央法規標準法第18條之規定，而不依容積管制前之法令核發建照予原告。此等違法侵害行為，顯未發揮應有之行政功能而具有故意過失之有責性無疑。」云云（見原告94年5 月9 日之民事準備書狀，本院卷第121 頁第5
行），顯屬無理由。
４、矧北府工建字第0910564239號主旨載：「檢送甲○○先生陳情准予所有本縣深坑鄉○○○段深坑子小段31等三筆地號土地申請建造執照案，得適用容積管制前規定乙案，召開第三次研商會議之會議記錄，請查照辦理」（本院卷第163 頁）。並經「為甲○○先生陳請准予所有本縣深坑鄉○○○段深坑子小段31等三筆地號土地申請建造執照案，得適用容積管制前規定乙案，召開第三次研商會議之會議記錄」第8 項「結論」第4 款載明：「（四）請工務局建照課先澄清本案申請建造執照之起造人，是為僅有「廣源建設股份有限公司」，亦或包括甲○○君等人？若經查本案起造人僅為「廣源建設股份有限公司」，則請依法制室91年7 月8 日簽復略以：「…二、本案因廣源建設公司已經停業，土地所有權人擬續申請建造執照。查建築法第12條第1 項規定：「本法所稱建築物之起造人，為建造該建築物之申請人…」按該公司與土地所有權人並非同一起造人，申請案件之權利主體並不相同，且案件於申請階段，主管機關未為准駁之行政處分，似無變更起造人之問題。如由土地所有權人申請建造執照，似屬另一申請案件，而無中央法規標準法第18條之適用問題。…」辦理」。等語（本院卷第164 頁）。
５、查原告既未在實施容積率管制前依法提出申請建造執照，並非申請建造執照之申請人，又非起造人，應非為系爭建造執照之權利義務主體，已如前述，當然無中央法規標準法第18條規定之適用，自不可能在新法施行後，另以陳情等方式請求，而得認原告為申請人（起造人），並得依容積率管制前規定，準用中央法規標準法第18條之規定辦理。
（五）「被告於92年2 月10日所發公文（原證11）是否侵害原告之權利（即被告所屬公務員執行職務是否有故意過失不法侵害原告權利或怠於執行職務？）一節言─被告所發前揭公文並無侵害原告之權利（即被告所屬公務員執行職務絕無故意過失不法侵害原告權利或怠於執行職務）：
１、按本件建築線、河川安全管制線、行水區域線等之核發均係根據都市計畫法及水利法。乃因法規變動，前後效力均有其時空背景之差異，故建築線核發後，應在8 個月內申請建造執照，合先敘明。
２、被告92年2 月10日北府工建字第0910726847號函「說明」欄第2 項第4 款載明：「依台端陳情書說明一敘及本府「80定- 坑01-2362 號」、「82定- 坑01-1991 號」二建築線指定案中涉及區界線指定相關疑義問題，經查前述指定案河川區界線指定位置係依據當時相關都市計劃書圖之規定據以辦理指定，且於前述二案申請書均已明確加註：「地籍套繪僅供參考，實際範圍應先經地政單位實地鑑界為準」及「基地若臨河川或區域灌排水，申請建築時請加會水利主管機關」，故前述二案之指定並無「非法」之虞等語在卷（說明欄第2
項第4款 ，本院卷第34頁）。查「80定- 坑01-2362 號」建築線指定後，原告已自承逾期未申請建造執照。次查，「82定- 坑01-1991 號」建築線之核發，又因當時河川行水區未定樁，故以深坑都市計劃圖套繪為行水區之區界，作為核發依據，被告並於備註欄說明地籍套繪僅供參考…及加會水利主管機關等語，基此當時建築線之指示，並無違法。
３、又「80定- 坑01-2362 號」、「82定- 坑01-1991 號」建築線之指定均係依當時都市計劃書圖（62年8 月8 日建九
112832號函公佈為據。系爭土地部分既屬河川區域，自應受都市計劃法第38條規定之拘束。矧上揭建築線指定前後並無不同之處（按建築線指定又均明確加註：地籍套繪僅供參考…及加會水利主管機關等語，足見原告一再指摘建築線不同，河川套繪錯誤云云，顯無可採。
４、矧原告與起造人廣源公司均係屬各自獨立之人，建築線核准後，又係由訴外人廣源公司持以申請建造執照，原告與系爭建造執照之申請無涉，自不能以原告嗣後與起造人廣源公司解除合建契約，即謂原告繼受起造人廣源公司所申請建造執照之權利。
５、並經被告92年2 月10日北府工建字第0910726847號函「說明」欄第2 項第1 款載明：「本府90定－坑01－402 號建築線指定案內有關「河川區」區界線指定乙節，經查該指定案之「河川區」區界線係依據本府83年6 月3 日北府工都字第
170296 號 發布實施之深坑都市計畫（第一次通盤檢討）圖位置套繪，惟與深坑鄉公所88年6 月30日深建字第5502號發佈實施之「深坑都市計畫（第一次通盤檢討）樁位成果」位置並不相符，因此無法判讀該區界成果是否為「河川區」之區界成果，故依深坑都市計畫（第一次通盤檢討）計畫書所示加會水利主管機關並依所提供之河川圖籍辦理指定，故本府90定－坑01－402 號建築線指定案本基地有關「河川區」區界線之指定均依規定辦理，並無疑義」等語在案（見說明欄第2 項第1 款，本院卷第33頁）。
６、又經監察院84年5 月13日（84）院台壹乙字第6323號函所附84年4 月27日84建四字第65303 號函復監察院函「說明」欄第3 項載：「綜上所述，主管建築機關受理人民申請建築線指示，循依發布實施之都市計畫為依據，核屬正當」等語。７、被告並無「怠為相關職務行為」：「國家賠償法第2 條第2
項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。換言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。若公務員對於職務之執行，雖可使一般人民享有反射利益，人民對於公務員仍不得請求為該職務之行為者，縱公務員怠於執行該職務，人民尚無公法上請求權可資行使，以資保護其利益，自不得依上開規定請求國家賠償損害」（72年台上字第704 號判例）。經查，本件退件原因，已如前述。上開不合規定情形，又經被告通知起造人廣源公司及曹雲生建築師事務所辦理改正，起造人廣源公司竟置之不理，案件因而隨同擱置，已如前述。原告又未說明並舉證證明被告有何「怠於執行職務」之情事，竟空言主張被告「怠於相關職務行為」，遽依國家賠償法第2 條第2
項提起損害賠償，依法顯有未合。
（六）「被告所屬公務員有故意過失不法侵害原告之權利或怠於執行職務，與原告所受損害是否有因果關係？」一節言：被告所屬公務員並無故意過失不法侵害原告之權利或怠於執行職務，故被告所屬公務員執行職務，與原告所受損害之間當然無因果關係，不發生如有故意過失不法侵害原告之權利或怠於執行職務之情事。
（七）「原告是否有受損害？」一節言─原告並無受有損害：原告並非申請人（起造人），被告無從對其核發建造執照，不可能因被告未對其核發建造執照，致其受有損害。
（八）矧原告既主張被告「建照核發延宕」之時間係在80年至83年間，故其所主張侵權行為損害賠償請求權應已罹於時效而消滅：
１、「因侵權行為所生之損害賠償請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，2 年間不行使而消滅。自有侵權行為時起，逾10年者亦同」，民法第197 條定有明文。
２、依原告在起訴狀「原因事實」欄所主張：被告之侵權行為時間係在80年起至83年止，其所主張之侵權行為損害賠償請求權顯已罹於時效而消滅。
（九）聲明：原告之訴及假執行之聲請均駁回。如受不利之判決，請求准供擔保免為假執行。
三、兩造不爭執之事實（見94年4月19日筆錄，本院卷第109頁
）：
（一）82年10月30日、83年4 月6 日、83年5 月21日就系爭土地向被告申請建造者為廣源公司。
（二）台北縣深坑鄉都市計劃是於83年6 月3 日實施建敝率與容積率管制。
（三）對原證1至15、被證1之3之文件形式真正不爭執。
四、本件爭點及本院判斷：
原告據以提起國家賠償之理由為原告於91年12月12日向被告陳情請求就系爭土地依據81年間之申請建造案，適用中央標準法規第18條從新從優之原則適用被告90定- 坑01-402號建築線指定案中標示之22米計劃道路，並依容積率管制前法令（建築技術規則第14條、15條規定）計算建築物高度核發建造，被告以92年2 月10日北府工建字第0910726847號函文（即92年2 月10日處分）以原告並非81年間申請建造之起造人函覆拒絕，因認被告於92年2 月10日處分即公權力之行使侵害原告之權利云云，因此，首應審究者為如下：原告於91
年12月12日向被告陳情請求就系爭土地依據81年間之申請建造案，適用中央標準法規第18條從新從優之原則核發建造，被告以原告非起造人或建造申請人予以拒絕，被告行使公權力是否侵害原告之權利？
（一）訴外人廣源公司於82年間（即建築管制實行前），持原告所有系爭土地同意書，及82定－坑01－1991建築線核准資料等，委由曹雲生建築師事務所向被告申請建造執照。因起造人廣源公司送審資料有多項不合規定，其申請不符規定者計有：第一次（即82年12月30日）提出之申請書、起造人名冊、工程圖樣、建築線指定圖、地籍圖謄本、土地登記簿謄本、建築師簽證負責項目表、委託書、施工說明書、結構計算書、地質鑽探報告書等不合規定；第二次（即83年4 月6 日）提出之申請書、起造人名冊、工程圖樣、建築線指定圖、地籍圖謄本、土地登記簿謄本、結構計算書、地質鑽探報告書等不合規定；第三次（即83年5 月21 日）提 出之工程圖樣、拆除申請書等不合規定。經被告先後於82年12月30日、83年4 月6 日、同年5 月21日通知起造人廣源公司及曹雲生建築師事務所辦理改正，起造人廣源公司就系爭建造執照之申請，均置之不理，有被告提出為原告所不爭執之被告82年12月30日82北工建宇字第宇266 號函、83年4 月6 日83北工建字第辛743 號函、83年5 月21日83北工建字第辛820 號函（見本院卷第83頁至第88 頁）， 且於82年10月30日、83年4 月6 日、83年5
月21日就系爭土地向被告申請建造者為廣源公司等事實，亦為原告所不爭，已如前述，因此，原告並非於81年間就系爭土地之申請建照之起造人，被告以前開函文，據以拒絕核發建造，核屬有理由，被告行使公權力，並未侵害原告權利。
（二）另原告就被告92年2 月10日之函文之行政處分，另行提起行政訴訟，並於該案中主張原告於81年間就系爭土地向被告申請建造時連同原告、廣源公司在內有8 人均為共同起造人，並提出曹雲生建築師函文為據，然查，經行政法院調查後認曹雲生建築事務所之函文與被告所提出之台灣省建築師建築公會台北縣辦事處91年6 月7 日台建師北字第084 號函及原告提出由原告掛號申請建造之台灣省建築師公會台北市連絡處83年度申請建照登記卡所載起造人或業主均僅有廣源公司等情不符，且曹雲生建築師亦函覆前開81年間之建造申請原卷經被告退件後，因年度已久，已無保留等語，因認原告無法提出卷證資料以供查核，曹雲生建築師函文不足以證明原告為起造人，因而駁回原告之訴確定，並有台灣高等行政法院93年度訴字第4065號判決、最高法院94年度判字第01903 號判決在卷可憑（見本院卷第103 頁、212 頁），足見，被告前開函文（即92年2 月10日之處分），並無違誤，從而，原告以被告行使公權力侵害原告權利，顯屬無理由，應予駁回。
（三）原告主張其為系爭土地之實際所有人，係法律上之利害關係人，依據原證8 、11之函文據以主張被告河川線套繪錯誤，行使公權力侵害原告權利云云。然查，依據被告92年2 月10日函文「說明」欄第2 項第4 款載明：「依台端陳情書說明一敘及本府「80定- 坑01-2362 號」、「82定-
坑01-1991 號」二建築線指定案中涉及區界線指定相關疑義問題，經查前述指定案河川區界線指定位置係依據當時相關都市計劃書圖之規定據以辦理指定，且於前述二案申請書均已明確加註：「地籍套繪僅供參考，實際範圍應先經地政單位實地鑑界為準」及「基地若臨河川或區域灌排水，申請建築時請加會水利主管機關」，故前述二案之指定並無「非法」之虞等語在卷（說明欄第2 項第4 款，本院卷第34頁），因此，地籍圖套繪僅供參考，被告並無不法可言。再者，原告向監察院後，監察院檢附被告函文函覆原告以：原告所有系爭土地位處深坑都市計劃住宅區與行水區之分區界線，目前尚未測定區樁，原擬定都市計劃，係以地形及自然河道為區界，固前述申請基地雖經水利單位證明並未在河川區域管制範圍內，惟依現行都市計劃圖套繪該申請基地仍有部份位於都市計劃行水區域內，且其後核發之82坑-01-1991號指定案，係依據公告完成法定程序之都市計劃套繪該區域界線據以核發，並無不當（見本院卷第28、29頁），有監察院84年5 月13日（84）院台壹乙字第6323號函所附被告84年4 月27日84建四字第
65303 號函可按（見本院卷第30頁），因此，原告主張被告河川線套繪錯誤云云，顯無可採。
（四）綜上述，被告行使公權力並未侵害原告權利，已如前述，原告依據國家賠償法之規定請求被告賠償，自屬無理由，應予駁回。
五、假執行之宣告：
原告暨受敗訴判決，其假執行之聲請亦失所附麗，併予駁回六、原告既無法證明其為81年間就系爭土地申請建造之起造人，則系爭土地建造之申請應適用法律是否依據中央法規標準法第18條從新從優原則，已與本件判斷無關，不再論述。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及爭點，均無礙於本件判決結果，爰不一一論述。
七、結論：原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　94　　年　　1 　　月　　17　　日民事第三庭法　官　徐玉玲
以上正本係照原本作成
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀
中　　華　　民　　國　　94　　年　　1 　　月　　17　　日書記官　朱家惠